1.1  Bakgrund

Genom den föreslagna lagen införs i naturvårdslagen (9/2023) den bestämmelse som krävs för verkställigheten av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1991 om restaurering av natur och om ändring av förordning (EU) 2022/869, nedan förordningen om restaurering av natur. Förordningen trädde i kraft den 18 augusti 2024. Enligt förordningen om restaurering av natur ska varje medlemsstat utarbeta en nationell restaureringsplan som avses i artiklarna 14 och 15 i den förordningen. Genom den föreslagna lagen utfärdas en kompletterande nationell bestämmelse om utarbetandet och godkännandet av den nationella restaureringsplanen.  

Bilagorna IV och V till rådets direktiv 92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter ändrades genom Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2025/1237 om ändring av rådets direktiv 92/43/EEG vad gäller vargens (Canis lupus) skyddsstatus. Ändringsdirektivet trädde i kraft den 14 juli 2025 och det ska genomföras senast den 15 januari 2027. Genom denna lag görs i naturvårdslagen sådana ändringar som motsvarar ändringen av direktivet och genom vilka vargen stryks från tillämpningsområdet för naturvårdslagens 8 kap. som gäller artskydd.  

Genom lagen utvidgas användningen av naturkrediter som i enlighet med 11 kap. i naturvård-slagen produceras med myndighetsverifiering, det vill säga hektar med naturvärden, också till annat än kompensation för försämring av naturvärden, alltså exempelvis till påvisande av företags miljöansvar i fråga om den biologiska mångfalden samt till sammanslutningars och medborgares frivilliga verksamhet för återställande av naturen. Ett syfte med bestämmelserna är att påskynda utvecklingen av en marknad för naturvärden i Finland. Enligt färska utredningar om främjande av en marknad för naturvärden är utvecklingen av marknaden en nödvändig del av övergången till ett naturpositivt samhälle. På basis av utredningarna utgör den modell för frivillig ekologisk kompensation som ingår i naturvårdslagen en internationellt sett avancerad grund för utvecklingen av marknaden (Kari, E., Pasanen, A., Laine C. https://www.sitra.fi/julkaisut/luonnonarvomarkkinoiden-vauhdittaminen/#heading-mifsbhp86y9, Kari. E., Pasanen., A. Organisering av verksamheten på marknaden för naturvärden. Miljöministeriet 2025 https://urn.fi/URN:ISBN:978-952-361-734-6, på finska). De föreslagna ändringarna hänför sig till ett mer omfattande utvecklingsarbete som gäller naturpositiva investeringar. Europeiska kommissionen offentliggjorde den 7 juli 2025 en färdplan för naturkrediter som ett meddelande till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt regionkommittén (Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions – Roadmap towards Nature Credits (COM(2025) 374 final, nedan kommissionens färdplan för naturkrediter). De föreslagna bestämmelserna svarar mot de utmaningar som kommissionen identifierat i sin färdplan. 

De hänvisningar som i bestämmelserna om stödjande av skydd och vård av den biologiska mångfalden i 4 kap. i naturvårdslagen görs till vissa av Europeiska unionens rättsakter om statligt stöd är föråldrade eftersom den temporära giltighetstiden för rättsakterna har löpt ut. Det föreslås att bestämmelsen görs enklare genom att man stryker de detaljerade hänvisningarna. Dessutom har det konstaterats att bemyndigandet att utfärda förordning i bestämmelsen är snävare än vad EU:s rättsakter om statligt stöd förutsätter, och därför föreslås det att bemyndigandet utvidgas så att det motsvarar rättsakterna. 

1.2  Beredning

Beredningen av EU-rättsakterna

Av de ändringar som föreslås i lagen baserar sig bestämmelsen om utarbetande av en restaureringsplan och ändringen av bestämmelsen om vargens skyddsstatus på ändringar i EU-lagstiftningen. 

Europeiska kommissionen lade den 22 juni 2022 fram ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om restaurering av natur, (COM(2022) 304 final). Kommissionen har gjort en konsekvensanalys (SWD(2022) 167 final) i anslutning till förslaget. Europarådets allmänna riktlinje om utkastet till förordning antogs den 20 juni 2023. Parlamentets ståndpunkt till förslaget antogs den 12 juli 2023. EU-länderna, Europaparlamentet och Europeiska kommissionen nådde en preliminär överenskommelse om förordningen om restaurering av natur den 9 november 2023. Europaparlamentet antog förordningen den 27 februari 2024 och rådet antog förordningen den 17 juni 2024. Förordningen om restaurering av natur offentliggjordes den 29 juli 2024 och trädde i kraft den 18 augusti 2024. 

Statsrådet har den 29 september 2022 överlämnat statsrådets skrivelse till riksdagen om kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om restaurering av natur (restaureringsförordning) (U 76/2022 rd). Senare under beredningen före behandlingen i rådet den 13 juni 2023 har statsrådet överlämnat en kompletterande U-skrivelse om kommissionens förslag (UJ 11/2023 rd).  

Kommissionen lade den 7 mars 2025 fram ett förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av rådets direktiv 92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (nedan habitatdirektivet) i fråga om skyddsstatusen för varg (Canis lupus) (COM(2025) 106 final).  

Kommissionens förslag grundade sig på ett beslut fattat den 6 december 2024 av ständiga kommittén för konventionen om skydd av europeiska vilda djur och växter samt deras naturliga miljö (nedan Bernkonventionen). Kommittén godkände genom sitt beslut den 6 december 2024 rådets beslut (EU) 2024/2669 om ett förslag till att ändra skyddsstatusen för varg (Canis lupus) genom att flytta arten från bilaga II till Bernkonventionen (strängt skyddade djurarter) till dess bilaga III (skyddade djurarter). Finland hade understött kommissionens förslag (E 18/2024 rd).  

För att införliva ändringen av Bernkonventionen i EU-lagstiftningen föreslog kommissionen att bilagorna till habitatdirektivet ändras så att vargen flyttas från bilaga IV (strikt skyddade arter) till bilaga V (skyddade arter) till habitatdirektivet. Statsrådet lämnade en skrivelse till riksdagen om kommissionens förslag den 18 juni 2025. På grund av den brådskande situationen lämnades först en E-skrivelse (E 27/2025 rd) om förslaget koordinerad inom statsrådets samordningssystem, och som utskotten gav utlåtande om i MiUU 5/2025 rd och JsUU 9/2025 rd. Europaparlamentets och rådets direktiv antogs i Europaparlamentet den 5 juni 2025 och i rådet den 17 juni 2015. Direktivet (EU) 2025/1237 offentliggjordes den 24 juni 2025 och trädde i kraft den 14 juli 2025. Medlemsstaterna ska genomföra direktivet senast den 15 januari 2027. 

Beredningen av propositionen

Regeringens proposition har beretts som tjänsteuppdrag vid miljöministeriet. 

Utkastet till regeringsproposition var på remiss mellan den 16 december 2025 och 30 januari 2026. Det lämnades in sammanlagt 67 utlåtanden om utkastet till proposition. Finansministeriet, inrikesministeriet, kommunikationsministeriet, undervisnings- och kulturministeriet, arbets- och näringsministeriet, Säkerhets- och kemikalieverket och Tullen meddelade att de inte har något att yttra i ärendet. Högsta förvaltningsdomstolen meddelade att den inte yttrar sig i ärendet. 

Yttranden om propositionen lämnades av jord- och skogsbruksministeriet, försvarsministeriet, Sametinget, Gränsbevakningsväsendet, Livskraftscentralen i Lappland, Mellersta Nylands miljöcentral, Geologiska forskningscentralen, Tillstånds- och tillsynsverket, Museiverket, Finlands naturpanel, Finlands miljöcentral, det av rådet för strategisk forskning finansierade forskningskonsortiet BOOST, Naturresursinstitutet, Naturhistoriska centralmuseet Luomus, Mellersta Österbottens förbund, Lapplands förbund, Södra Savolax förbund, Norra Österbottens förbund, Nylands förbund, Finlands Kommunförbund rf, Ympäristönsuojeluviranhaltijat ry (YSV), Greenpeace Norden, Natur och Miljö rf, Finlands naturskyddsförbund rf, WWF Finland sr, BirdLife Finland rf, Finlands näringsliv rf, Bioenergi rf, Gruvindustri rf, Finsk Energiindustri rf, ProAgria Keskusten Liitto ry, Kemiindustrin KI rf, Teknologiateollisuus ry, Finlands Sågindustri rf, Skogsindustrin rf, Byggnadsindustrin RT rf, Finlands förnybara rf, Livsmedelsindustriförbundet rf, Turism- och Restaurangförbundet rf, Erikoiskaupan liitto Etu ry, Företagarna i Finland rf, Koneyrittäjät ry, Suomen Metsästäjäliitto – Finlands Jägareförbund ry, Finlands viltcentral, Ilmastoisovanhemmat ry – Klimatmor- och farföräldrar rf, Kohtuus Kymenlaaksossa, Finlands Advokater, Vattenskydd Centralförening i Finland rf, Maanomistajain Liitto – Jordägarnas Förbund ry, Svenska lantbruksproducenternas centralförbund SLC rf, Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry, Renbeteslagsföreningen, Suomen yhteismetsät ry, Fingrid Oyj, Finsilva Oyj, Hiilipörssi Oy, One Planet Oy, Valio Ab, Gasgrid Finland Oy, Lassila & Tikanoja Oyj, Aallokas Oy, Ilmari Räsäsen säätiö sr, John Nurmisen Säätiö sr, RELEX Säätiö parempaan tulevaisuuteen sr samt 8 enskilda personer (6 tillsammans i ett yttrande). 

I propositionen ingår ett separat sammandrag av responsen från remissbehandlingen. 

Beredningsunderlaget för regeringens proposition finns i statsrådets tjänst för projektinformation på adressen https://valtioneuvosto.fi/sv/projekt, med identifieringskoden YM062:00/2024. 

2.1  Förordningen om restaurering av natur

Allmänt 

Syftet med förordningen om restaurering av natur är att i enlighet med EU:s strategi för biologisk mångfald för 2030 säkerställa att Europas biologiska mångfald ska vara på väg mot återhämtning senast 2030 till nytta för människor, planeten, klimatet och ekonomin. Förordningen innehåller tidsmässigt fastställda mål för återställande av natur för ekosystem, livsmiljöer och arter som är bindande för medlemsstaterna och som omfattar skogar, gräsmarker, våtmarker, torvmarker, pollinatörer, friflytande floder, kustområden och havsekosystem. Förordningen om restaurering av natur kompletterar fågel- och habitatdirektiven, ramdirektivet för vatten och ramdirektivet om en marin strategi genom att det i förordningen fastställs tidsfrister för genomförandet av åtgärder för restaurering och återställande av livsmiljötyper och livsmiljöer för arter. 

Fastställandet av bindande mål för att förbättra försämrade ekosystem baserar sig på att det i EU:s strategi för biologisk mångfald för 2030 betonas att det krävs ytterligare åtgärder för att vända förlusten av biologisk mångfald så att naturen kan återställas till god hälsa också utanför skyddade områden. De ekosystem som behandlas i förordningen är de som har störst potential för att fånga in och lagra koldioxid och förebygga och minska effekterna av naturkatastrofer, det vill säga myrar, skogar och strömmande vatten med naturliga översvämningsområden. Enligt skälen främjar målen ekonomisk och samhällelig omvandling, skapande av arbetstillfällen av hög kvalitet och hållbar tillväxt, eftersom ekosystem med hög biologisk mångfald, till exempel våtmarker, sötvatten, skogar, jordbruksekosystem, områden med sparsam vegetation, marina och kustnära ekosystem samt urbana ekosystem levererar nödvändiga ekosystemtjänster om de är i gott tillstånd och deras ekonomiska betydelse är mycket större än kostnaderna för restaurering. De mål för koldioxidbindning som hänför sig till tacklandet av klimatförändringen hänför sig också till bekämpningen av förlusten av biologisk mångfald, eftersom klimatkrisen driver på förändringarna i ekosystemen på land och till havs.  

Utarbetandet av en nationell restaureringsplan 

Enligt artikel 16 i förordningen om restaurering av natur ska varje medlemsstat inom två år från det att förordningen trätt i kraft, alltså senast den 1 september 2026, till kommissionen lämna in ett utkast till den nationella restaureringsplan som avses i artiklarna 14 och 15 i förordningen och som omfattar perioden fram till 2050. Kommissionen ska enligt artikel 17.1 i förordningen inom sex månader från mottagandet av förslaget lämna medlemsstaten eventuella synpunkter på förslaget. Enligt artikel 17.5 i förordningen ska medlemsstaten ta hänsyn till alla synpunkter från kommissionen i sin slutliga nationella restaureringsplan, som enligt artikel 17.6 ska färdigställas, offentliggöras och lämnas in till kommissionen inom sex månader från mottagandet av kommissionens synpunkter. Syftet med regeringspropositionen är att utfärda nationell lagstiftning om utarbetandet av en nationell restaureringsplan. 

För utarbetandet av den nationella restaureringsplanen ska medlemsstaten göra de omfattande bakgrundsutredningar som räknas upp i artikel 14 i förordningen om restaurering av natur och den nationella restaureringsplanen ska enligt artikel 15.3 utarbetas på det elektroniska formulär för restaureringsplanen som Europeiska kommissionen fastställt genom genomförandeakter. 

Enligt artikel 15 i förordningen om restaurering av natur ska den nationella restaureringsplanen bland annat innehålla uppgifter om 

‒ de arealer som ska restaureras för att uppnå de restaureringsmål som anges i artiklarna 4–12 i förordningen och vägledande kartor över områdena, 

‒ de åtgärder som planeras eller har genomförts för att uppnå de restaureringsmål och fullgöra de skyldigheter som anges i artiklarna 4–13 i förordningen och en specifikation av vilka av dessa åtgärder som är inriktade på områden som ingår i Natura 2000-nätverket, 

‒ de åtgärder som i enlighet med artiklarna 4.11 och 5.9 i förordningen syftar till att säkerställa att de områden som täcks av de livsmiljötyper som förtecknas i bilagorna I och II till förordningen uppvisar en kontinuerlig förbättring i tillståndet till dess att gott tillstånd har uppnåtts och att livsmiljöerna för de arter som avses i artiklarna 4.7 och 5.5 i förordningen uppvisar en kontinuerlig förbättring till dess att tillräckligt god kvalitet har uppnåtts för dessa livsmiljöer, 

‒ åtgärderna för att bibehålla de livsmiljötyper som förtecknas i bilagorna I och II till förordningen i gott tillstånd och som i enlighet med artiklarna 4.12 och 5.10 i förordningen syftar till att förhindra avsevärd försämring av andra områden som täcks av de livsmiljötyper som förtecknas i bilagorna I och II och som behövs för att uppnå restaureringsmålet, 

‒ en förklaring avseende systemet med kompensationsåtgärder samt avseende nödvändig övervakning av och rapportering om den avsevärda försämringen av livsmiljötyper och livsmiljöer för arterna, 

‒ de hinder för strömmande vatten som har identifierats för avlägsnande i enlighet med artikel 9.1 i förordningen, planen för avlägsnande av hindren och den längd fritt strömmande vattendrag som kommer att uppnås genom att dessa hinder avlägsnas uppskattad till 2030 och senast 2050 och alla andra åtgärder för att återetablera de naturliga funktionerna hos svämplan, 

‒ en redogörelse för de indikatorer för jordbruksekosystem som valts ut i enlighet med artikel 11.2 i förordningen och deras lämplighet när det gäller att visa att den biologiska mångfalden i jordbruksekosystemen i medlemsstaten har förbättrats,  

‒ en motivering för återvätning av torvmark på en mindre andel än vad som anges i artikel 11.4 första stycket a, b och c i förordningen, 

‒ en redogörelse för de indikatorer för biologisk mångfald för skogsekosystem som valts ut i enlighet med artikel 12.3 i förordningen och deras lämplighet när det gäller att visa att den biologiska mångfalden i skogsekosystemen har förbättrats,  

‒ tidsplanen för att genomföra restaureringsåtgärderna i enlighet med artiklarna 4–12 i förordningen, 

‒ övervakning av de områden som är föremål för restaurering i enlighet med artiklarna 4 och 5 i förordningen, processen för att bedöma effektiviteten i de restaureringsåtgärder som genomförts i enlighet med artiklarna 4–12 och för översyn av dessa åtgärder vid behov för att säkerställa att de mål och skyldigheter som fastställts i artiklarna 4–13 uppfylls respektive fullgörs, 

‒ bestämmelserna för att säkerställa kontinuerliga, långsiktiga och varaktiga effekter av de restaureringsåtgärder som avses i artiklarna 4–12 i förordningen,  

‒ de uppskattade sidovinsterna för begränsning av klimatförändringar och markförsämringsneutralitet som är förknippade med restaureringsåtgärderna över tid, 

‒ ett särskilt avsnitt med information om hur den nationella restaureringsplanen tar hänsyn till relevansen hos klimatförändringsscenarier för planeringen av typen och platsen för restaureringsåtgärder, restaureringsåtgärders potential att minimera klimatförändringarnas inverkan på naturen, förebygga eller begränsa effekterna av naturkatastrofer och stödja anpassningen, synergier med nationella anpassningsstrategier eller anpassningsplaner och nationella rapporter om katastrofriskbedömningar, en översikt över samverkan mellan de åtgärder som ingår i den nationella restaureringsplanen och den nationella energi- och klimatplanen, 

‒ de uppskattade finansieringsbehoven för genomförande av restaureringsåtgärderna, vilka ska innefatta en beskrivning av stödet till de aktörer som påverkas av restaureringsåtgärder eller andra nya skyldigheter som följer av förordningen och formerna för avsedd offentlig eller privat finansiering, inbegripet finansiering eller medfinansiering med unionens finansieringsinstrument, 

‒ de subventioner som negativt påverkar uppnåendet av de mål och fullgörandet av de skyldigheter som anges i förordningen. 

Senare komplettering av den nationella restaureringsplanen 

Enligt artikel 15.2 i förordningen om restaurering av natur ska förslaget till den första nationella restaureringsplanen utarbetas i detalj för perioden fram till den 30 juni 2032 och den kan utarbetas till en strategisk översikt för tiden därefter. Varje medlemsstat ska utarbeta en reviderad nationell restaureringsplan senast den 30 juni 2032. Den andra reviderade nationella restaureringsplanen ska utarbetas senast den 30 juni 2042. 

Om den övervakning som genomförs i enlighet med förordningen om restaurering av natur indikerar att de åtgärder som fastställts i den nationella restaureringsplanen inte kommer att vara tillräckliga för att uppnå de restaureringsmål och fullgöra de skyldigheter som fastställs i artiklarna 4–13, ska den nationella restaureringsplanen enligt artikel 19.2 ses över och vid behov kompletteras utöver den översyn som är bunden till ovannämnda tidsfrister. Kommissionen får enligt artikel 19.3 i förordningen också begära att en medlemsstat reviderar sin restaureringsplan baserat på den rapportering som avses i artikel 21, om den anser att de framsteg som har gjorts av medlemsstaten är otillräckliga för att uppnå de mål och fullgöra de skyldigheter som fastställts i artiklarna 4–13. Medlemsstaten har då sex månader på sig att lämna in den reviderade nationella restaureringsplanen till kommissionen, om inte kommissionen beviljar ytterligare tid. 

Medlemsstaten ska alltid offentliggöra en reviderad eller kompletterad restaureringsplan. Förordningen innehåller inga bestämmelser om kommissionens bedömningsförfarande i fråga om revideringar eller kompletteringar. 

Inkluderande beredning samt ändringssökande 

Enligt artikel 14.20 i förordningen om restaurering av natur ska medlemsstaterna säkerställa att utarbetandet av restaureringsplanen är öppet, transparent, inkluderande och ändamålsenligt och att allmänheten, inbegripet alla berörda parter, i ett tidigt skede får effektiva möjligheter att delta i utarbetandet av planen. Samråd ska uppfylla de krav som anges i Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan. 

Enligt artikel 15.3 w i förordningen om restaurering av natur ska den nationella restaureringsplanen innehålla en sammanfattning av processen för att utarbeta och fastställa den nationella restaureringsplanen, inbegripet information om allmänhetens deltagande och om hur lokalsamhällens och lokala aktörers behov har beaktats. 

Enligt skäl 82 i förordningen om restaurering av natur ankommer det enligt fast rättspraxis från Europeiska unionens domstol på medlemsstaternas domstolar att, enligt principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 i fördraget om Europeiska unionen, säkerställa domstolsskyddet för de rättigheter som enskilda har enligt unionsrätten. Vidare ska medlemsstaterna enligt artikel 19.1 i fördraget om Europeiska unionen fastställa de möjligheter till överklagande som behövs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten. Unionen och medlemsstaterna är parter i konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor, nedan Århuskonventionen. Enligt Århuskonventionen ska medlemsstaterna se till att allmänheten har tillgång till rättslig prövning i enlighet med det relevanta nationella rättssystemet. Århuskonventionen har satts i kraft nationellt genom lagen om sättande i kraft av de bestämmelser som hör till området för lagstiftningen i konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor, 767/2004 (FördrS 121/2004).  

2.2  Ändring av bilagorna till habitatdirektivet

Syftet med ändringen av bilagorna IV och V till habitatdirektivet är att genomföra det beslut som ständiga kommittén för Bernkonventionen den 6 december 2024 fattade och genom vilket skyddsstatusen för varg ändrades från en strängt skyddad djurart till en djurart som ska skyddas. 

2.3  Övriga målsättningar

Ett syfte med förslaget är att utveckla marknaden för naturvärden i Finland genom att utvidga användningen av naturvärden som myndighetsverifierat produceras i enlighet med den gällande naturvårdslagen, det vill säga hektar med naturvärden, också för annat än kompensation för försämring av naturvärden, alltså till exempel för styrkande av företagens naturpåståenden samt för sammanslutningars och medborgares frivilliga verksamhet för återställande av naturen. Ändringen ger producenter av naturvärden, såsom markägare, en ny inkomstmöjlighet och företag ett nytt sätt att finansiera arbetet för biologisk mångfald och att för sina kunder, finansiärer och investerare påvisa företagets naturansvar. Med tanke på miljöansvaret bör företagen också undvika och minimera skadliga effekter på miljön, alltså iaktta den så kallade lindringshierarkin.  

Ett syfte med den ändring som gäller stödjande av skydd och vård av den biologiska mångfalden är att ur 22 § 2 mom. i naturvårdslagen stryka hänvisningarna till delvis redan föråldrade EU-rättsakter om statligt stöd. Ett syfte är också att man i fortsättningen kan undvika ett upprepat behov av att se över lagstiftningen till följd av temporära EU-rättsakter. Avsikten är att samtidigt utvidga det bemyndigande att utfärda förordning som ingår i bestämmelsen så att det med stöd av bemyndigandet kan utfärdas bestämmelser om alla stödspecifika krav som hänför sig till EU:s rättsakter om statligt stöd. 

Genom ändringen av lagens 52 §, som gäller fridlysningsbestämmelser för andra statliga naturskyddsområden, görs fridlysningsbestämmelserna för andra statliga naturskyddsområden tydligare genom att en internt motstridig hänvisningsbestämmelse stryks.  

3.1  Utarbetandet av en nationell restaureringsplan

Förordningen om restaurering av natur låter den nationella lagstiftaren avgöra hur den nationella restaureringsplanen ska beredas och godkännas i en medlemsstat, eftersom detta omfattas av den nationella lagstiftningsbehörigheten. I förordningen förutsätts inte i sig nationella bestämmelser om utarbetande av en nationell restaureringsplan, men det föreskrivs dock om medlemsstatens skyldigheter i anslutning till planen. 

Bestämmelser om beredningen och godkännandet av den nationella restaureringsplan som avses i artiklarna 14 och 15 i förordningen om restaurering av natur finns inte i den gällande naturvårdslagen, och därför behöver en bestämmelse om detta införas i naturvårdslagen och systematiskt sett tas den in i kapitlet om naturskyddsplanering.  

Enligt 13 § i den gällande naturvårdslagen svarar miljöministeriet för utarbetandet av den nationella strategin för biologisk mångfald och handlingsprogrammet för att genomföra strategin i samarbete med andra ministerier och centrala aktörer, och den nationella strategin för biologisk mångfald godkänns av statsrådet.  

Den nationella restaureringsplan som avses i artikel 15 i förordningen om restaurering av natur kan till sin omfattning jämställas med den nationella strategin för biologisk mångfald. Till miljöministeriets ansvarsområde hör enligt 24 § i reglementet för statsrådet (262/2003) bland annat områdesanvändning och naturvård, vilket innebär att miljöministeriet ska ha det primära ansvaret för utarbetandet av den nationella restaureringsplanen. Skyldigheterna gällande restaurering omfattar dock på det sätt som konstateras ovan också jordbruks- och skogsekosystem, vilket innebär att utarbetandet av den nationella restaureringsplanen i betydande grad också hänför sig till jord- och skogsbruksministeriets ansvarsområde och också sträcker sig till flera andra ministeriers ansvarsområden. Det är fråga om ett dokument som till sin konkretionsnivå är mer praktiskt inriktat än strategin för biologisk mångfald, och i dokumentet kommer det sannolikt också att ingå riktlinjer till lagstiftningslösningar åtminstone i fråga om åtgärder som syftar till att säkerställa att de skyldigheter som förutsätts i artikel 4.11 och 4.12 och artikel 5.9 och 5.10 i förordningen fullgörs.  

Avsikten är att planen ska utarbetas i lika brett samarbete som den nationella strategin för biologisk mångfald och att beslutet om planen ska godkännas vid statsrådets allmänna sammanträde, eftersom planen gäller ärenden som hör till flera ministeriers ansvarsområden. Grunden till detta är att enligt 12 § 2 mom. i lagen om statsrådet (175/2003) avgörs vid statsrådets allmänna sammanträde utöver de ärenden som anges i bestämmelsen även övriga ärenden vars samhällspolitiska eller ekonomiska betydelse förutsätter det. Den ekonomiska betydelsen av den nationella restaureringsplanen har vid beredningen av förordningen om restaurering av natur bedömts vara mycket betydande i Finland, vilket konstateras i statsrådets U-skrivelse till riksdagen om kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om restaurering av natur (restaureringsförordning) U 76/2022 rd. Kommissionens uppskattning av kostnaderna var i det ursprungliga förslaget för Finlands del 931 miljoner euro per år. Även om det nationellt har bedömts att kostnadsförslaget är överdimensionerat, är kostnaderna sannolikt mycket betydande. De skyldigheter som följer av förordningen om restaurering av natur sträcker sig till flera sektorer från stadsmiljöer till naturmiljöer, skogsbruk, jordbruk och strömmande vatten, vilket innebär att den samhälleliga betydelsen också av den nationella restaureringsplanen är mycket stor. 

Rätten till deltagande och tillgången till rättslig prövning 

Nationellt bör det dessutom föreskrivas om rätten att söka ändring i den nationella restaureringsplanen för att genomföra det som konstateras i skäl 82 i förordningen om restaurering av natur samt den för Finland förpliktande internationella konventionen. Allmänhetens tillgång till rättslig prövning enligt Århuskonventionen har genomförts genom bestämmelserna i 128 och 134 § i den gällande naturvårdslagen. Till den del bestämmelser om beredningen och godkännandet av den nationella restaureringsplanen föreslås i naturvårdslagen behöver också bestämmelsen om ändringssökande i den gällande lagen kompletteras.  

På den nationella restaureringsplanen tillämpas den skyldighet att göra en bedömning som avses i 4 § i lagen om bedömning av miljökonsekvenserna av myndigheters planer och program (200/2005), vilket betyder att den skyldighet att inkludera parter som avses i artikel 14.20 i förordningen om restaurering av natur genomförs med iakttagande av förfarandet i nämnda paragraf. Således föranleder den punkten ingen ändring i den nationella lagstiftningen. 

3.2  Ändringar som krävs i naturvårdslagen till följd av ändringen av vargens skyddsstatus

Enligt 68 § i gällande naturvårdslag ska bestämmelserna i lagens 8 kap. tillämpas på vilda djur- och växtarter som förekommer inom sitt naturliga utbredningsområde i Finland och i Finlands ekonomiska zon, med undantag för det vilt och de icke fredade djur som nämns i 5 § i jaktlagen samt fisk- och kräftarter. Med avvikelse från detta tillämpas bestämmelserna i 78, 79 och 83 § dock också på björn, lodjur och utter samt varg i andra områden än i renskötselområdet.  

Genom 78 § i naturvårdslagen har artikel 12 i habitatdirektivet genomförts till den del den förbjuder skadande och förstöring av parningsplatser eller rastplatser för djurarter enligt bilaga IV till direktivet. Enligt paragrafen är de djurarter som nämns i bilaga IV a till habitatdirektivet och de växtarter som nämns i bilaga IV b till det direktivet arter som kräver strikt skydd. Enligt 2 mom. i den paragrafen får föröknings- eller rastplatser för individer av djurarter som kräver strikt skydd inte förstöras eller försämras. Enligt 78 § 1 mom. i naturvårdslagen utfärdas bestämmelser om de i Finland förekommande arter som kräver strikt skydd genom förordning av statsrådet. Enligt 9 § i statsrådets förordning om naturvård (1066/2023) är sådana i 78 § 1 mom. i naturvårdslagen avsedda arter som förekommer i Finland och som kräver strikt skydd inom Europeiska unionen de arter som räknas upp i bilaga 7. Till dessa djurarter har också vargen hört och den anges i bilaga 7 till förordningen.  

Enligt 79 § 1 mom. i naturvårdslagen kan Tillstånds- och tillsynsverket besluta att skydda en förekomstplats som är av betydelse för uppnående eller bibehållande av en gynnsam bevarandestatus för en art som avses i artikel 4.2 i fågeldirektivet, en art som nämns i bilaga I till det direktivet eller en art som nämns i bilaga II till habitatdirektivet. Vargen nämns i bilaga II till habitatdirektivet, även om det finns ett undantag för hela den finska vargpopulationen.  

I 83 § i naturvårdslagen föreskrivs det om alla undantag från bestämmelserna om artskydd. 

Genom den föreslagna ändringen stryks vargen från tillämpningsområdet för lagens 8 kap. och på den kan inte längre tillämpas bestämmelserna i 78 och 79 § och inte heller i 83 §, där det föreskrivs om undantag från de nämnda bestämmelserna. Av ändringarna är den som görs i lagens 78 § primärt förtydligande, eftersom det i själva bestämmelsen uttryckligen hänvisas till djurarter i bilaga IV a till habitatdirektivet. Eftersom vargen efter ändringen av bilagan till habitatdirektivet inte längre ingår i bilagan, är bestämmelsen inte längre tillämplig på den. 

3.3  Främjande av en marknad för naturvärden

I 11 kap. i den gällande naturvårdslagen finns det bestämmelser om frivillig ekologisk kompensation. Enligt 98 § i naturvårdslagen kan en aktör som i sin verksamhet försämrar naturvärden, alltså den som orsakar en försämring, kompensera den försämring som verksamheten orsakar en naturtyp eller en arts livsmiljö genom naturvärden som produceras med de kompensationsåtgärder som nämns i 99 § i den lagen eller, om de förutsättningar som nämns i 100 § uppfylls, kompensera försämringen genom skyddskompensation. Produktionen av naturvärden framskrider enligt 103 § i lagen så att markägaren utarbetar en kompensationsplan om produktionen av naturvärden. Kompensationsplanen ska innehålla de uppgifter som räknas upp i bestämmelsen, såsom uppgifter om det område som används för kompensationen (kompensationsområdet), dess naturvärden och deras tillstånd före kompensationsåtgärderna, uppgifter om de naturvärden som ska förbättras, det tillstånd som eftersträvas samt om kompensationsåtgärderna och tidsplanen för genomförandet av dem, om uppföljningen av genomförandet av åtgärderna, en bedömning av riskerna med att genomföra kompensationsåtgärderna och en plan för beredskapen för dem samt alternativa sätt att genomföra kompensationsåtgärderna och uppgifter om den som i praktiken genomför de grundläggande åtgärderna och om dennes kompetens för uppgiften.  

Enligt 1 § i miljöministeriets förordning om frivillig ekologisk kompensation (933/2023, nedan kompensationsförordningen) används hektar med naturvärden som beräkningsenhet för de naturvärden som produceras. Genom bestämmelserna i kompensationsförordningen preciseras kompensationsplanens innehåll och beräkningen av de naturvärden som produceras.  

Tillståndet för ett naturvärde bedöms enligt 2 § i kompensationsförordningen enligt tio klasser med en tiondels skillnad i värde, där den lägsta klassen 0 avser ett område som helt har förlorat sitt naturtillstånd och den högsta klassen 1 ett område som befinner sig i naturtillstånd eller i ett därmed jämförbart tillstånd. Bedömningen av tillståndet för varje naturtyp baserar sig på en bedömning av särdragen hos de grupper av naturtyper som avses i bilaga 1 till den förordningen. 

Kvaliteten och kvantiteten av de naturvärden som produceras i ett kompensationsområde bedöms enligt 4 § i kompensationsförordningen i hektar med naturvärden utifrån förbättringen av tillståndet för naturvärdet och områdets areal. Förbättringen av tillståndet för naturvärdet är det tillägg som eftersträvas med åtgärderna, det vill säga det tillstånd för naturvärdet som eftersträvas med kompensationsåtgärderna jämfört med tillståndet för naturvärdet före åtgärderna. Det tillstånd som eftersträvas bestäms utifrån bästa vetenskapliga kunskap om hur respektive naturvärde svarar på kompensationsåtgärderna och skyddet med beaktande av den vetenskapliga osäkerheten. 

Tillstånds- och tillsynsverket ska på ansökan av markägaren ge markägaren ett utlåtande om kompensationsplanen och sända utlåtandet för kännedom till den kommun och det landskapsförbund inom vars område det område som avses i planen finns. Efter att de grundläggande åtgärderna enligt kompensationsplanen har genomförts ger Tillstånds- och tillsynsverket på ansökan av markägaren ett utlåtande om kvaliteten på och kvantiteten av de naturvärden som produceras genom åtgärderna. Detta utlåtande avgör vad som kan kompenseras med de naturvärden som produceras. Uppgifter om de naturvärden som produceras förs in i det så kallade kompensationsregistret, som hör till datasystemet för naturvården. Om markägaren så önskar ska Tillstånds- och tillsynsverket föra in uppgifter om kvaliteten på och kvantiteten av de naturvärden som produceras i den offentliga delen av registret.  

Den som orsakar en försämring kan genom hektar med naturvärden som den antingen själv producerat eller som den har skaffat av en markägare som producerat naturvärden kompensera den försämring som den i sin verksamhet orsakar en naturtyp eller en arts livsmiljö. Kompensationen ska motsvara försämringen i enlighet med 101 § i lagen och i enlighet med vad som närmare föreskrivs i 4, 5 och 7 § i kompensationsförordningen. Tillstånds- och tillsynsverket ska på ansökan av den som orsakar en försämring meddela ett beslut enligt lagens 104 § om huruvida kompensationen ersätter försämringen, om villkoren i lagen uppfylls. Tillstånds- och tillsynsverket ska i beslutet förbjuda att naturvärdena i ett kompensationsområde förstörs eller försämras och fastställa gränserna för kompensationsområdet. Förbudet träder i kraft när beslutet har delgetts områdets ägare och innehavare. Tillstånds- och tillsynsverket för in uppgifter om kompensationen i ett register som hör till datasystemet för naturvården så att de är offentligt tillgängliga. Registret fungerar som en öppen redovisning som säkerställer att de naturvärden som produceras tas ur bruk när de använts som kompensation. 

Enligt regeringsprogrammet för statsminister Petteri Orpos regering tryggar regeringen bevarandet av naturkapitalet som en del av en ansvarsfull ekonomisk politik och strävar efter att stoppa förlusten av biologisk mångfald (7.5). För att målet ska nås utvecklar regeringen den frivilliga ekologiska kompensationen bland annat genom att förtydliga regleringen med godkända gemensamma kriterier och genom att möjliggöra tillämpning av kompensation som en del av miljötillståndsprocessen samt utreder om de uppgifter som fåtts vid naturkartläggningar kan utnyttjas för att utveckla kompensationsmarknaden. Det förtydligande av kriterierna som förutsätts i regeringsprogrammet har genomförts genom bestämmelserna i miljöministeriets kompensationsförordning. Genom denna regeringsproposition främjas utvecklingen av en marknad för kompensation och för naturvärden. 

I Finland används redan bilaterala ekonomiska instrument genom vilka en aktör som orsakar olägenhet för naturen eller är beroende av naturen betalar ersättning för åtgärder som gagnar naturen och som vidtas någon annanstans. Exempelvis ingår i Sitras rapport (Leinonen, Luxton, Haanperä: Taloudelliset mekanismit luontokadon pysäyttämisen työkaluna – Oppeja meiltä ja muualta (27.6.2024, https://www.sitra.fi/julkaisut/taloudelliset-mekanismit-luontokadon-pysayttamisen-tyokaluna/, på finska) en presentation av Valios hållbarhetsprogram. Enligt det betalas på produktionspriset på mjölk ett ansvarsfullhetstillägg för åtgärder för att minska koldioxidfotavtrycket och stödja den biologiska mångfalden (till exempel sådd som gynnar pollinerare och kolinlagrande jordbruk). Denna regeringsproposition syftar till att integrera mer omfattande ekonomisk verksamhet i anslutning till ökning av naturvärden och uppkomsten av sådana handelsplatser där additionella naturvärden i ett första skede kan erbjudas, säljas och köpas mot ersättning till markägaren, men också som ett utbyte av immateriella rättigheter som kan jämställas med värdepappershandel. 

Syftet med den färdplan för naturkrediter som Europeiska kommissionen publicerade den 7 juli 2025 är att komplettera den offentliga EU-finansiering och den nationella offentliga finansiering som är otillräcklig för att stoppa förlusten av biologisk mångfald genom att stödja utvecklingen av högklassiga naturkrediter. Syftet är att investeringar i naturen ska komplettera den offentliga finansieringen och bli en tillförlitlig drivkraft för värdeskapande, så att dessa två finansieringskanaler kan kombineras och en tillräcklig skala och snabbhet uppnås för att stoppa förlusten av biologisk mångfald. I färdplanen betonas att medlemsstaterna kan använda naturkrediter för att uppfylla nationella mål och skyldigheter enligt förordningen om restaurering av natur. 

I färdplanen betonas den roll jordbrukare, skogs- och markägare, fiskare, användare av havs- och sötvattenekosystem, förvaltare av bevarandeområden och lokalsamhällen har när det gäller att genomföra naturfrämjande åtgärder och att bevara och förbättra den strategiska ekonomiska tillgång som naturen utgör. Genom privata investeringar som fås via naturkrediterna och marknadsplatsen kan de belönas för sitt arbete till förmån för naturen och företagen och stimuleras en övergång från att begränsa skador på naturen till att aktivt vända trenden med förlust av biologisk mångfald.  

I kommissionens färdplan för naturkrediter konstateras det att företag som inför naturpositiva strategier kan gynnas av ett högre förtroende bland investerare, bättre finansiella villkor och ökad långsiktig resiliens. Enligt kommissionen börjar vissa finansinstitut i allt högre grad integrera biologisk mångfald i riskbedömningar, vilket återspeglas i försäkringspremier, utlåningskriterier och investeringsbeslut. Det finns till exempel försäkringsgivare som tar fram naturspecifika försäkringsprodukter kopplade till gröna investeringar eller som investerar i projekt för att återställa ekosystem i syfte att minska försäkringsriskerna till exempel i samband med översvämningar.  

Naturpositiva investeringar kan också uppmuntras genom Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2022/2464 om ändring av förordning (EU) nr 537/2014, direktiv 2004/109/EG, direktiv 2006/43/EG och direktiv 2013/34/EU vad gäller företagens hållbarhetsrapportering, nedan hållbarhetsrapporteringsdirektivet, Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/2088 om hållbarhetsrelaterade upplysningar som ska lämnas inom den finansiella tjänstesektorn och Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2020/852 om inrättande av en ram för att underlätta hållbara investeringar och om ändring av förordning (EU) 2019/2088, nedan taxonomiförordningen.  

Hållbarhetsrapporteringsdirektivet ger nya affärsmöjligheter för företag som integrerar hållbarhetsfrågor i sin strategi. En enhetlig och transparent rapportering gör företag attraktivare för kunder, investerare och partner som värdesätter ansvarsfullhet. Detta kan förbättra företagets marknadsställning, särskilt inom branscher som drar nytta av hållbarhet. Tack vare rapporteringen kan företaget visa sitt ansvar för investerare och finansiärer, vilket kan ge möjligheter till förmånligare finansieringsvillkor (Chen, Song, Gao, 2023: J. Env. Mgmt, 345). Transparent rapportering skapar dessutom förtroende och stärker företagets rykte bland andra intressentgrupper, såsom konsumenter och politiska beslutsfattare.  

Taxonomiförordningen skapar för sin del en grund för miljövänliga investeringar och hjälper att styra företagen mot hållbar ekonomisk verksamhet. Enligt hållbarhetsrapporteringsdirektivet ska rapporteringsskyldiga företag i sin hållbarhetsrapport inkludera uppgifter om verksamhetens överensstämmelse med taxonomiförordningen. Detta innebär i praktiken att det till hållbarhetsrapportens avsnitt om miljön fogas en specifikation av hur mycket av företagets omsättning, kapitalinvesteringar och omkostnader som allokeras till verksamheter enligt klassifikationssystemets miljömål och uppfyller de tekniska granskningskriterierna, till den del deras andel är väsentlig.  

Det tredje incitamentet för företag att investera i naturkapital är Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2024/1760 om tillbörlig aktsamhet för företag i fråga om hållbarhet och om ändring av direktiv (EU) 2019/1937 och förordning (EU) 2023/2859 (nedan direktivet om tillbörlig aktsamhet för företag i fråga om hållbarhet), som trädde i kraft den 25 juli 2024 och ska genomföras nationellt inom tre år. I och med det åläggs storföretag och vissa företag från tredjeländer som är verksamma inom EU skyldigheter att bedöma, förhindra och rapportera om sina egna verksamheters och värdekedjors skadliga konsekvenser för miljön och de mänskliga rättigheterna. Det huvudsakliga målet med direktivet om tillbörlig aktsamhet för företag i fråga om hållbarhet är att integrera skyddet av miljön och de mänskliga rättigheterna i företagens beslutsfattande och affärsstrategi. Till de viktigaste skyldigheterna hör att identifiera, förebygga och begränsa negativa effekter, det vill säga den så kallade skyldigheten avseende tillbörlig aktsamhet. Företagen ska också åläggas en skyldighet att följa upp resultaten av sina åtgärder och att öppet rapportera om sina framsteg. Ett av syftena med direktivet är att öka konsumenternas förtroende för företagens verksamhet och skapa jämlika konkurrensvillkor inom hela EU. Direktivet medför inga sådana skyldigheter eller specialvillkor för företag som direkt hänför sig till klimat- eller naturpåståenden. Det kan dock öka företagens intresse för åtgärder som har positiva effekter för naturvärdena som ett sätt att realisera företagets miljöansvar i anslutning till tryggandet av den biologiska mångfalden. 

Europeiska kommissionen har den 26 februari 2025 antagit ett så kallat omnibuspaket, i vilket den föreslår ändringar i hållbarhetsrapporteringsdirektivet, direktivet om tillbörlig aktsamhet för företag i fråga om hållbarhet (förslag till direktiv som gäller ändring av revisionsdirektivet, bokföringsdirektivet, hållbarhetsrapporteringsdirektivet och direktivet om tillbörlig aktsamhet för företag i fråga om hållbarhet – Omnibus I – COM(2025) 81), tidsfristen för genomförandet av och tidpunkten för tillämpningen av dem (förslag till direktiv som gäller senareläggning av tillämpningen av vissa krav avseende hållbarhetsrapportering enligt hållbarhetsrapporteringsdirektivet samt tidsfristen för genomförandet av och tidpunkten för tillämpningen av direktivet om tillbörlig aktsamhet för företag i fråga om hållbarhet – Omnibus I – COM(2025) 80) samt av bestämmelserna om verkställigheten av taxonomiförordningen (utkast till delegerad förordning som gäller ändring av den delegerade förordningen gällande skyldigheter att lämna information inom taxonomin och de delegerade förordningarna om klimat och miljö (2025)1546172) som en del av den lagstiftningshelhet som syftar till att förenkla lagstiftningen och minska den administrativa bördan. Behandlingen av förslagen pågår.  

Det finska näringslivets synpunkter på den biologiska mångfaldens betydelse kartlades i en utredning som miljöministeriet publicerade i mars 2023 (Näringslivet och den biologiska mångfalden – Var står vi nu och vad behövs? Miljöministeriets publikationer 2023:6, på finska). Enligt utredningen betraktar största delen av aktörerna inom näringslivet bromsandet av förlusten av biologisk mångfald i den egna verksamheten i huvudsak som en riskhanteringsfråga och som ett tryggande av de framtida verksamhetsförutsättningarna. Pionjärföretagen ser nya affärs- och inkomstmöjligheter för markägare, konsultbyråer och mellanhänder i en allt allmännare handel med naturvärden och ekologisk kompensation. Inom näringslivet hoppas man att problemet med krympande biologisk mångfald i huvudsak ska lösas på marknadens villkor och genom frivilliga åtgärder. En utmaning som identifierades var företagens ovilja att kommunicera om sina insatser för naturen på grund av rädsla för att stämplas för grönmålning.  

Nationellt utreddes de samhälleliga synpunkterna på behovet av och förutsättningarna för en marknad för naturvärden vid miljöministeriets expertpanel den 8–17 april 2024 och vid ett rundabordssamtal den 18 juni 2024 som ordnades gemensamt av miljöminister Kai Mykkänen och jord- och skogsbruksminister Sari Essayah samt vid ett av miljöministeriet och jord- och skogsbruksministeriet arrangerat rundabordssamtal för forskare den 22 augusti 2024 och vid statsministerns rundabordssamtal om klimat- och naturpolitiken den 8 oktober 2025. Behovet av en marknad för naturvärden identifierades ur såväl näringslivets, företagens och markägarnas som statens och samhällets synvinkel. Ett centralt budskap nationellt från näringslivet och forskningen är att de lärdomar som dragits vid utvecklingen av koldioxidmarknaden gällande säkerställande av additionalitet, varaktighet och verifiering bör beaktas i utvecklingen av marknaden för naturvärden.  

I kommissionens färdplan för naturkrediter identifierades samma centrala utmaningar gällande trovärdighet som har lyfts fram nationellt. Kommissionen anser att det för naturkrediterna måste fastställas strikta kriterier och principer som säkerställer transparens, förhindrar intressekonflikter och skyddar mot grönmålning och dubbelräkning. Det är också viktigt att ha tydligt åtskilda roller för projektgenomförare, certifierare och personuppgiftsansvariga för att systemets integritet och marknadens förtroende ska kunna upprätthållas. Naturkrediter som baseras på certifiering kan dock erbjuda verifierbara och standardiserade investeringar i naturpositiva åtgärder. 

I kommissionens färdplan för naturkrediter hänvisas det i fråga om både möjligheter och utmaningar till erfarenheterna från den frivilliga koldioxidmarknaden. Kommissionen anser att den fortsatt starka efterfrågan på projekt gällande koldioxidenheter av hög miljömässig och samhällelig kvalitet visar hur viktigt det är att lägga en stark grund även för naturkreditmarknaderna i ett tidigt skede genom att prioritera ambitiösa och vetenskapligt underbyggda standarder, oberoende övervakning, tydliga principer för användningen av krediterna och påståenden om dem samt tillförlitlig styrning för att förebygga anseenderisker.  

På grund av utmaningarna på koldioxidmarknaden antog Europeiska unionen 2024 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/3012 om inrättande av en unionsram för certifiering av permanenta kolupptag, kolinlagrande markanvändning och kollagring i produkter, och förordningen trädde i kraft den 26 december 2024. Syftet med förordningen är att uppmuntra markägare och industrin till innovativa lösningar för att avskilja, återvinna och lagra koldioxid och att säkerställa hållbarheten och kvaliteten på kolupptagen. Genom bestämmelserna i förordningen skapas en ram för att additionalitet, varaktighet, hållbarhet och andra konstaterade utmaningar kring koldioxidenheter behandlas på ett enhetligt sätt i Europeiska unionen vilket därmed skapar en grund för en frivillig koldioxidmarknad inom EU. De ramar som genom förordningen skapats för den frivilliga koldioxidmarknaden lämpar sig också för den frivilliga marknaden för naturvärden. 

Innan förordningen antogs hade man i anslutning till minimikriterierna för koldioxidkrediter och bedömningen av hur de uppfylls godkänt internationell god praxis (Laine m.fl.: Vägledning till god praxis för frivilliga koldioxidmarknader – Främjandet av frivilliga klimatåtgärder med hjälp av koldioxidkrediter (presentationsblad på svenska). Statsrådets publikationer 2023:3, s. 20–21, se även: Hildén, Niemistö, Ulvi m.fl.: Vägledning för utnyttjandet av markanvändningssektorns klimatåtgärder i kommunernas klimat- och biodiversitetsarbete.Finlands miljöcentrals rapporter 33/2024 (på finska, sammandrag på svenska). Motsvarande kriterier och principer har utvecklats för marknaden för naturvärden bland annat av Biodiversity Credit Alliance (BCA), International Advisory Panel on Biodiversity Credits (IAPB) och World Economic Forum (WEF). Till exempel fastställer Biodiversity Credit Alliance att en enhet som beskriver den biologiska mångfalden är godtagbar om den är mätbar och kunskapsbaserad samt permanent och additionell i förhållande till vad som annars skulle ha varit (”A biodiversity credit is a certificate that represents a measured and evidence-based unit of positive biodiversity outcome that is durable and additional to what would have otherwise occurred”). 

Enligt kommissionens färdplan för naturkrediter ska utfärdandet av naturkrediter följa strikt vetenskaplig och administrativ dokumentation för att upprätthålla integriteten och undvika förhastade påståenden. Värdekedjan för naturkrediter omfattar mäklare, certifierare, register och köpare. I färdplanen betonas att naturkreditmarknadens trovärdighet förutsätter en robust styrningsram, alltså tydliga regler för ägande, registrering, överföring av krediter, oberoende verifiering samt det ansvar som följer om de naturfrämjande åtgärderna misslyckas eller ställs in. Utan tydliga regler skulle verksamheten vara förenad med osäkerhet och risker som undergräver marknadsintegriteten. 

Enhetliga och exakta beräkningsregler för kompensation och försämring enligt den gällande naturvårdslagens bestämmelser om frivillig ekologisk kompensation har liksom kompensationernas varaktighet, myndighetstillsynen och ett register som är öppet för alla i den vetenskapliga litteraturen ansetts vara naturvetenskapligt övertygande och godtagbara, och det finns inga ändringsbehov i fråga om dem, även om frivilligheten i den ekologiska kompensationen anses försvaga bestämmelsernas styrande effekt (Kujala, H., Pappila, M., Leskinen, P., Tuomisaari, J., Jalkanen, J., Salokannel, V., Nieminen, E., Moilanen, A., Halme, P., Aulake, M., Pykäläinen, E., Mustajärvi, L., Oinonen, I., Kotilainen, J., & Kotiaho, J. (2024). Ekologinen kompensaatio Suomessa: analyysi sääntelyn vahvuuksista, heikkouksista ja kehitysmahdollisuuksista. Alue ja Ympäristö, 53(1) s. 112–135. https://doi.org/10.30663/ay.141917, på finska). I en utomstående vetenskaplig bedömning konstateras det dessutom att Finlands regelverk för frivillig ekologisk kompensation är exceptionellt starkt i internationell jämförelse. Enligt bedömningen är de främsta styrkorna med systemet ett tydligt rättsligt regelverk, kompensationsobjektens varaktighet samt en ekologiskt motiverad metod för beräkning av kompensationen som baserar sig på ett brett expertsamförstånd och som anses vara ett av världens mest trovärdiga sätt att beräkna ekologisk kompensation. I samband med bedömningen identifieras samtidigt vissa behov av fortsatt utveckling som särskilt hänför sig till uppföljningen av systemet på lång sikt, stärkandet av förutsättningarna för en fungerande marknad samt beaktandet av skyddet av vissa naturtyper i beräkningsmetoderna. Som helhet stöder bedömningen uppfattningen att den gällande regleringen utgör en naturvetenskapligt och institutionellt hållbar grund för utvecklandet av marknaden för naturvärden (zu Ermgassen 2026). I kommissionens färdplan för naturkrediter anges faktiskt de bestämmelser om frivillig ekologisk kompensation som finns i den finska naturvårdslagen som ett exempel på medlemsstaternas nya finansieringsmodeller för biologisk mångfald.  

Hektar med naturvärden som produceras med stöd av de gällande bestämmelserna i naturvårdslagen kan säljas för frivillig ekologisk kompensation, det vill säga endast för kompensation för den försämring av naturvärdena som ett projekt direkt orsakar. Som ovan konstateras har man i den samhälleliga diskussionen på näringslivets aktörers vägnar lyft fram behovet av att kunna använda sådana naturvärden som produceras myndighetsverifierat och mätbart också för annat än ekologisk kompensation, framför allt för att visa att företags miljöansvar realiseras. 

Naturvårdslagens gällande bestämmelser om frivillig ekologisk kompensation är inte tillräckliga för att främja en mer omfattande naturvärdeshandel, även om man med stöd av dem kan uppfylla kriterierna dels för oberoende verifiering, vetenskapligt tillförlitlig beräkning och varaktighet, dels för transparens. Skapandet av en marknad förutsätter därutöver också bestämmelser med stöd av vilka man kan förbättra användningen av naturvärden som produceras i enlighet med lagens 11 kap. för handel och göra det möjligt att registrera hektar med naturvärden som använda för insatser för naturen. Det brister i lagstiftningen när det kommer till registrering av rätten till de naturvärden som produceras och till deras offentliga tillförlitlighet samt till tryggandet av parternas rättsliga ställning.  

Till skillnad från koldioxidenheter produceras naturvärden alltid på en viss fastighet eller ett visst vattenområde, medan koldioxidenheter kan produceras i form av industriell koldioxidbindning. Varaktigheten av de producerade naturvärdena har således ett direkt samband med en begränsning av användningen av den fasta egendomen i framtiden. Vid handel med naturvärden som produceras i enlighet med 11 kap. i naturvårdslagen är föremålet för den förmögenhetsrättsliga handeln inte fastighetsegendom utan i stället rätten att bevara de naturvärden som produceras. Det är fråga om en i 14 kap. 1 § i jordabalken (540/1995) avsedd rättighet som kan jämställas med en särskild rättighet som gäller en fastighet i annans ägo och som grundar sig på avtal. Sådana är till exempel lösgöringsrättigheterna såsom avverkningsrätten och marktäktsrätten, som ger förvärvaren rätt att utnyttja fastighetens naturvärden materiellt. De grundar sig på ett privaträttsligt avtal, men lagstiftaren har genom inskrivningsrätt skyddat dem med tanke på situationer där fastigheten byter ägare. En särskild rättighet får dock enligt 14 kap. 1 § 2 mom. i jordabalken inte inskrivas, om den är bestående eller gäller till förmån för någon fastighet eller något område eller om den har upplåtits vid en fastighetsförrättning eller annars genom någon myndighets beslut. Eftersom varaktigheten hos de naturvärden som produceras i enlighet med 104 § i naturvårdslagen tryggas i form av frivillig kompensation genom myndighetsbeslut, får denna rätt inte skrivas in. Det är inte befogat att ändra det system som följer av gällande lag, utan i stället ska de föreslagna bestämmelserna anpassas till samma rättsliga ram. 

3.4  Ändringen som gäller stödjande av skydd och vård av den biologiska mångfalden

I 4 kap. i naturvårdslagen föreskrivs det om stödjande av skydd och vård av den biologiska mångfalden, som enligt 19 § kan ges antingen ekonomiskt (understöd) eller i form av varor och tjänster (stöd). I 22 § i den lagen föreskrivs det om tillämpningen av Europeiska unionens statsstödsregler på stöd som avses i kapitlet. I 1 mom. i den paragrafen föreskrivs att till den del sådant stöd riktas till ett företags eller en annan sammanslutnings ekonomiska verksamhet finns bestämmelser om stödet dessutom i Europeiska unionens rättsakter om statligt stöd. I 2 mom. i den paragrafen finns ett bemyndigande för statsrådet att utfärda förordning. Enligt det får genom förordning av statsrådet närmare bestämmelser utfärdas om det som anges i momentet i enlighet med vad som föreskrivs i kommissionens förordning (EU) nr 702/2014 genom vilken vissa kategorier av stöd inom jordbruks- och skogsbrukssektorn och i landsbygdsområden förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (nedan EU:s gruppundantagsförordning för jordbrukssektorn), kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget (nedan den allmänna gruppundantagsförordningen) och kommissionens förordning (EU) nr 1407/2013 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse (nedan de minimis-förordningen). 

EU:s statsstödsregler grundar sig på artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). Som förbjudet statligt stöd definieras i artikel 107.1 i EUF-fördraget sådant stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Även om statligt stöd för företagsverksamhet enligt EU-rätten i princip är förbjudet, kan företagsverksamhet stödjas inom ramen för EU:s regler om statligt stöd. Offentliga stöd till företagsverksamhet kan vara förenliga med den inre marknaden, om de främjar de mål som anges i artikel 107.2 och 107.3 i EUF-fördraget. I praktiken har Europeiska kommissionen utfärdat ingående bestämmelser om vilka statliga stöd som är tillåtna och om vilka tillvägagångssätt som ska följas när stöd beviljas. Förordningar som innehåller sådana bestämmelser är bland andra ovannämnda gruppundantagsförordning för jord- och skogsbrukssektorn, den allmänna gruppundantagsförordningen samt de minimis-förordningen.  

EU:s rättsakter om statligt stöd är tidsbegränsade, vilket innebär att hänvisningarna till unionslagstiftningen i 22 § 2 mom. i naturvårdslagen delvis är föråldrade. Gruppundantagsförordningen för jord- och skogsbrukssektorn har upphört att gälla till alla delar den 31 december 2022 och den ersättande rättsakten, kommissionens förordning (EU) 2022/2472 genom vilken vissa kategorier av stöd inom jordbruks- och skogsbrukssektorn och i landsbygdsområden förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (nedan gruppundantagsförordningen för jord- och skogsbrukssektorn 2022), trädde i kraft den 1 januari 2023. Likaså har de minimis-förordningen upphört att gälla den 31 december 2023 och den ersättande rättsakten, kommissionens förordning (EU) 2023/2831 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse (nedan den allmänna de minimis-förordningen), trädde i kraft den 1 januari 2024. Dessa EU-förordningar om statligt stöd utgör en direkt fortsättning på de förordningar som gällde tidigare. Det rådande läget är inte önskvärt eftersom de hänvisningar som i 22 § 2 mom. i lagen görs till EU:s rättsakter om statligt stöd för närvarande är föråldrade. 

Enligt det nämnda bemyndigandet att utfärda förordning får närmare bestämmelser om beviljande av, förutsättningarna för beviljande av och användningen av stödet samt om stödmottagarens skyldigheter och stödvillkoren utfärdas genom förordning av statsrådet. De stödspecifika kraven i EU:s rättsakter om statligt stöd kan dock hänföra sig inte bara till de ovannämnda utan också till begränsningar i stödet och utbetalningen av stöd, vilket innebär att bemyndigandet att utfärda förordning inte är tillräckligt täckande. 

3.5  Ändring av fridlysningsbestämmelsen för andra statliga naturskyddsområden

Enligt 52 § 1 mom. i naturvårdslagen ska på andra statliga naturskyddsområden tillämpas vad som i 49–51 § föreskrivs om nationalparker och naturreservat, om inte något annat anges nedan i den paragrafen. Enligt 3 mom. i den paragrafen ska vad som föreskrivs i 49 § 1 mom. 5 punkten i lagen tillämpas på dödande, fångande och ofredande av djur på andra statliga naturskyddsområden som finns i andra än i 8 § i jaktlagen avsedda områden. Genom förordningen om inrättande får det dock föreskrivas att jakt är tillåten inom andra statliga naturskyddsområden, om jakten inte äventyrar syftet med inrättandet av området eller inverkar skadligt på annan användning av området. Bestämmelserna kan vara begränsade till en viss tid eller ett visst område eller gälla en viss viltart. 

Med stöd av 50 § 1 mom. 10 punkten i naturvårdslagen får älg och vitsvanshjort drivas i nationalparker och naturreservat med iakttagande av vad som föreskrivs i jaktlagen, och med stöd av 50 § 3 mom. är det tillåtet att fånga och döda mink och mårdhund i enlighet med 7 kap. i jaktlagen. Ingendera undantaget gäller andra statliga naturskyddsområden utan någon separat bestämmelse i förordningen om inrättande, eftersom det i 52 § 3 mom. konstateras att 49 § 1 mom. 5 punkten i lagen ska tillämpas på andra statliga naturskyddsområden, vilket innefattar förbudet mot fångande, dödande eller ofredande av vilda ryggradsdjur.  

Den hänvisning som i lagens 52 § 3 mom. görs till förbudet mot att fånga, döda eller ofreda djur är obehövlig, eftersom det redan hänvisas till det i 52 § 1 mom. I 2 mom. föreskrivs det om ett undantag som tillåter jakt inom de kommuner som avses i 8 § i jaktlagen. I förarbetena till lagen framförs det inte något behov av en sådan ny hänvisning i 52 § 3 mom. I regeringens proposition (RP 76/2022 rd, s. 190) konstateras det följande: ”I Södra Finland är naturskyddsområdena ofta små till arealen jämfört med motsvarande områden i de norra delarna av landet. Dessa naturskyddsområden är ofta av stor betydelse inte bara ekologiskt utan också med tanke på friluftsliv och rekreation. I dessa områden är det därför även i fortsättningen i allmänhet nödvändigt att reglera jakten striktare än i de områden som avses i 8 § i jaktlagen.” I motiveringen fastslås följande: ”För tydlighetens skull bör det konstateras att 2 och 3 mom. gäller jakt, och att hänvisningen i 3 mom. till förbudet i 49 § 1 mom. 5 punkten inte gäller fiske enligt 50 § 1 mom. 5 punkten och 51 § 1 mom. 4 punkten.” 

Den inkonsekventa hänvisningsbestämmelsen i 52 § 3 mom. innebär en intern motstridighet till följd av vilken det inte är tillåtet på alla skyddsområden att fånga och döda de invasiva främmande arterna mink och mårdhund i enlighet med 7 kap. i jaktlagen eller att driva älg och vitsvanshjort. Logiskt sett verkar också tillämpligheten av de undantagsbestämmelser i 50 och 51 § som är avsedda att vara tillämpliga på alla skyddsområden vara mångtydig.  

4.1  De viktigaste förslagen

Genom den föreslagna lagen kompletteras naturvårdslagen med en bestämmelse om utarbetande och godkännande av en nationell restaureringsplan. Utarbetandet av den nationella restaureringsplanen ska ske på samma sätt som utarbetandet av strategin för biologisk mångfald under ledning av miljöministeriet i samarbete med andra centrala ministerier och andra aktörer, och beslut fattas av statsrådet vid dess allmänna sammanträde. Genom att bestämmelsen tas in i naturvårdslagen tillgodoses allmänhetens tillgång till rättslig prövning enligt Århuskonventionen, eftersom också detta beslut omfattas av bestämmelserna i 134 § i naturvårdslagen. De riksomfattande organisationernas rätt att söka ändring i statsrådets beslut om godkännande av ett naturskyddsprogram föreslås gälla också statsrådets slutliga beslut om den nationella restaureringsplanen. Statsrådets beslut om ett utkasttill nationell restaureringsplan till kommissionen är av förberedande art, vilket innebär det inte kan överklagas enligt 6 § 2 mom. i lagen om rättegång i förvaltningsärenden (808/2019). 

Genom den föreslagna lagen stryks vargen från tillämpningsområdet för naturvårdslagens 8 kap. som gäller artskydd. Bestämmelserna om skyddet av arten ska i fortsättningen endast ingå i jaktlagstiftningen. 

Till lagen fogas bestämmelser om de uppgifter som på basis av handel med de naturvärden som produceras ska föras in i det register som förs av en myndighet och som hör till datasystemet för naturvården. På basis av ett privaträttsligt avtal mellan parterna i en handel med sådana naturvärden som produceras i enlighet med 11 kap. i naturvårdslagen kan det på ansökan göras en anteckning om överföring av rätten till hektar med naturvärden och detta har en offentlig tillförlitlighet. Genom att överföringen av denna rätt blir registrerad förbättras den användbarhet som de naturvärden som produceras har som föremål för handel också sekundärt, alltså när köparen av de naturvärden som produceras överlåter rätten till dessa till en tredje part. 

Det föreslås inte att det i detta skede ska utvecklas något separat certifikatsystem för handeln, eftersom man genom sådan myndighetsverifiering och anteckning i registret som avses i 11 kap. i naturvårdslagen kan skapa offentlig tillförlitlighet för uppgifterna. 

I lagen tas det också in en ny bestämmelse som förtydligar att företag, andra sammanslutningar och medborgare kan använda de naturvärden som produceras för frivilliga åtgärder som främjar tryggandet av den biologiska mångfalden. Enligt den nya bestämmelsen kan rättsinnehavaren till de naturvärden som produceras, det vill säga hektar med naturvärden, ansöka om ett myndighetsbeslut om godkännande av en insats för naturen och få en anteckning i ett offentligt register som hör till datasystemet för naturvården om att hektaren med naturvärden har använts som insats för naturen. I samband med ett sådant beslut fattas ett myndighetsbeslut om förbud mot att förstöra eller försämra de naturvärden som produceras. 

Ett område som används för produktion av naturvärden kan genom en fastighetsöverlåtelse överföras till en tredje part som inte är part i det privaträttsliga avtalet. Om markägaren eller en senare fastighetsägare i strid med avtalsvillkoren förstör eller försämrar det område där naturvärden produceras i en situation där ett förbud mot förstöring och försämring inte har meddelats, kan den som köpt naturkrediterna inte bevaka sina rättigheter annat än med privaträttsliga medel, såsom genom talan om avtalsbrott vid allmän domstol. Detta är förknippat med betydande såväl tidsmässiga som ekonomiska risker och kostnader, men också med risker som hänför sig till anseendet hos det företag som gör insatsen för naturen, vilket bidrar till att minska intresset för handel. Bestämmelsen bidrar således till att förbättra tillgodoseendet av rättigheterna och skyldigheterna mellan parterna i en privaträttslig handel. 

Det föreslås också två ändringar i 22 § 2 mom. i naturvårdslagen. Formuleringen i 22 § 2 mom. i naturvårdslagen görs enklare så att hänvisningarna till delvis redan föråldrade EU-rättsakter om statligt stöd stryks. Genom en komplettering av bemyndigandet att utfärda förordning i 2 mom. säkerställs det att bemyndigandet täcker alla de omständigheter som det på grund av de stödspecifika kraven i EU:s rättsakter om statligt stöd är nödvändigt att föreskriva om i de stödspecifika förordningarna. 

Vidare innebär förslaget att den i och för sig obehövliga hänvisningen till 49 § 1 mom. 5 punkten stryks i 52 § 3 mom. I och med att hänvisningen stryks blir det entydigt att det förbud mot att döda och ofreda djur som föreskrivs i 49 § 1 mom. 5 punkten samt de i 50 och 51 § föreskrivna undantag från förbudet mot att döda och ofreda djur som är nödvändiga med tanke på naturvärdena också ska tillämpas på andra statliga naturskyddsområden, liksom också rätten att driva älg och vitsvanshjort. 

4.2  De huvudsakliga konsekvenserna

Allmänt 

Skyldigheten att bereda en nationell restaureringsplan och dess innehåll baserar sig på gällande unionslagstiftning, det vill säga på förordningen om restaurering av natur, så bestämmelserna om beredningen och godkännandet av planen utgör endast en rättslig grund för beredningen och beslutsfattandet. Genom bestämmelsen fullgörs dock i enlighet med vad som konstateras i skäl 82 i förordningen om restaurering av natur den skyldighet som följer av Århuskonventionen att säkerställa att allmänheten i enlighet med det relevanta nationella rättssystemet har tillgång till rättslig prövning, eftersom också detta beslut omfattas av rätten att söka ändring enligt 134 § i lagen. Också riksomfattande sammanslutningar som bevakar markägarnas intressen eller främjar naturvården eller miljövården ska ha besvärsrätt. Genom bestämmelsens formulering förtydligas det också i vilket skede ändring får sökas i ett beslut om en nationell restaureringsplan. 

Det föreslagna strykandet av omnämnandet av vargen genomför den ändring av habitatdirektivet som gjordes genom direktiv (EU) 2025/1237 och förtydligar artens rättsliga ställning nationellt.  

I regeringens proposition till riksdagen med förslag till naturvårdslag och till ändring av vissa lagar som har samband med den (RP 76/2022 rd) konstaterades det att det inte är säkert att markägarna är intresserade av att producera naturvärden, men som ett antagande konstaterades det att ekologisk kompensation skulle skapa ekonomisk aktivitet och ny affärsverksamhet, kompensationsföretagsverksamhet och innovationsmöjligheter för olika grupper av aktörer, såsom markägare, naturvårdare och konsultföretag, och medföra positiva ekonomiska konsekvenser för dessa aktörer. Den affärsverksamhet som uppkommer vid planeringen och bedömningen (kalkylmässig beräkning av skador och nytta) är ungefär lika stora konsultarbeten, och dessutom uppkommer ekonomisk aktivitet till följd av genomförandet av kompensationer. I propositionen konstaterades det att en tillräckligt stor verksamhet på marknaden möjliggör både kvantitativ och kvalitativ samordning av kompensationer och försämringar. Sedan lagen trädde i kraft har produktionen av naturvärden kommit igång långsamt och syftet med de bestämmelser som föreslås i lagen är att främja marknaden för naturvärden till den del detta anses höra till staten, det vill säga genom att erbjuda verifiering av de naturvärden som är föremål för handel, verifiering av deras varaktighet samt den offentliga tillförlitligheten och tryggandet av rättigheterna och skyldigheterna mellan parterna i handeln. Vid det hörande av expertpanelen som miljöministeriet genomförde i april 2024 förväntade sig en majoritet av de som svarade att marknaden för naturvärden kommer igång inom fem år och nästan alla förväntade sig att den ska vara i bruk inom tio år. Syftet med de föreslagna bestämmelserna är att omvandla det intresse som finns inom näringslivet till efterfrågan, vilket innebär att också produktionen av naturvärden genom restaurering av försämrade naturtyper och livsmiljöer för arter kommer igång och kan bli en alternativ eller ytterligare inkomstkälla för markägare.  

Ändringen av den bestämmelse om statligt stöd som gäller stödjande av skydd och vård av den biologiska mångfalden gör det möjligt att genom förordning av statsrådet utfärda nationella preciserande bestämmelser till alla behövliga delar. Hänvisningen till unionens lagstiftning om statligt stöd är obehövlig också för närvarande, eftersom det är fråga om direkt tillämplig lagstiftning. 

Konsekvenser för företagen 

Med stöd av bestämmelserna i naturvårdslagen kan man redan i nuläget producera additionella, certifierade och bestående naturvärden. Genom de kompletterande bestämmelserna förtydligas hur dessa naturvärden kan användas för att påvisa företags miljöansvar i större utsträckning än bara för att kompensera de olägenheter som företagets verksamhet direkt orsakar naturen. Med tanke på fullgörandet av företags miljöansvar är det osannolikt att de naturvärden som produceras i enlighet med bestämmelserna i naturvårdslagen utsätts för påståenden om grönmålning, eftersom man i fråga om dem iakttar redan existerande bedömnings- och beräkningskriterier och de ges myndighetsverifiering och rättslig varaktighet.  

Bestämmelserna medför ingen ökad regleringsbörda för företagen, eftersom det är fråga om frivillig verksamhet. Kostnaderna för företagen uppskattades dock i fråga om frivillig ekologisk kompensation i regeringens proposition RP 76/2022 rd. Uppskattningarna omfattade kostnaderna för både bedömningen av försämringar och genomförandet av kompensationsåtgärder samt kostnaderna för myndighetsarbete. Kostnaden för en ekologisk kompensation uppskattades till 10 000 euro som eget arbete (6 veckor) för den expertarbetstid som ett företag använder för planeringen –30 000 euro för en plan som utarbetas som konsultarbete och 2 650–7 950 euro (2–6 veckor) för den arbetstid som utförs som myndighetsarbete. Kostnaderna för ett enskilt fall utan åtgärdskostnader är således 11 650–37 950 euro. Åtgärdskostnaderna uppskattades till 1 000–6 000 euro per hektar. Till verksamhetens marknadsmässiga karaktär hör att producenternas prisförväntningar antagligen utöver investeringskostnaderna också omfattar realistiska avkastningsförväntningar. 

Som det konstateras ovan kan ett företag genom att visa sitt miljöansvar dra nytta i form av bättre finansieringsvillkor eller investeringar samt få bättre anseende, vilket är svårt att mäta i pengar. Nyttan kan realiseras också som bättre lokal acceptans för företagets projekt (så kallad social koncession), vilket kan påskynda projektens framskridande på det sätt som förutsågs i regeringens proposition RP 76/2022 rd i fråga om frivillig ekologisk kompensation. Dessa konsekvenser är mycket svåra att monetarisera. 

Pellervon taloustutkimus PTT ry har i en utredning beställd av jord- och skogsbruksministeriet bedömt markägarnas vilja att producera naturvärden samt vilka konsekvenser den framväxande handeln med naturvärden har för användningen av naturresurser och värdekedjor.  

Utredningen visar att intresset är störst bland löntagare, företagare, högutbildade, personer som inte bor på sin gård samt skogsägare som betonar användning för rekreationsändamål. Också ägare till större gårdar på över 100 hektar och de yngre åldersklasserna är mer intresserade än genomsnittet. I utredningen konstateras det dock att de mest sannolika praktiska genomförarna är jord- och skogsbruksföretagare samt andra ägare som har såväl ekonomiska som verksamhetsmässiga förutsättningar att vidta eller beställa skydds-, restaurerings- och naturvårdsåtgärder för sina egna marker. Kostnaderna för produktion av naturvärden uppstår i initialskedet och består av en naturkartläggning, utarbetandet av en kompensationsplan, genomförande av kompensationsåtgärder och myndigheternas givande av utlåtanden.  

Enligt utredningen bedöms handeln med naturvärden inte ha några betydande konsekvenser för den nuvarande produktionen av råvaror inom jord- och skogsbruket inom den närmaste framtiden, utan den ses snarare som en möjlighet att komplettera inkomsterna inom dessa sektorer. Denna bedömning utgår från antagandet att marknaden och indikatorerna ännu håller på att utvecklas och att handeln med naturvärden inte kommer att utvidgas märkbart utanför Finlands gränser under de närmaste åren. I utredningen konstateras det dock att konsekvenserna kan öka på lång sikt, om den företagsdrivna efterfrågan och kommersialiseringen av ekosystemtjänster stärks (Horne m.fl.: Luonnonarvokaupan kehittämismahdollisuudet PTT 2025, på finska).  

Enligt PTT:s utredning är det sannolikt att i första hand sådana områden som står utanför ekonomibruk eller som ger låg avkastning erbjuds som lämpliga för restaurering. Konsekvenserna för värdekedjan beror dock på hur omfattande restaureringsåtgärderna är och hur de fördelas regionalt. Inom jordbruket kan restaurering enligt utredningen leda till minskad produktion, om ersättningen för handeln med naturvärden överstiger avkastningen av jordbruksproduktionen i lönsamma områden. Även om produktionen på kort sikt kan minska något, kan den resiliens som följer av den biologiska mångfalden och ekosystemens struktur dock på lång sikt stärka produktionen och minska riskerna. I utredningen konstateras det vidare att naturvård och restaurering inom jordbruket också kan skapa exportmöjligheter, eftersom flera internationella varumärken har förbundit sig till naturpositiva produktionskedjor. Ett omfattande skydd inom områden som används för skogsbruk minskar utbudet av virke, orsakar avverkningsläckage och avspeglar sig således på skogsindustrin och maskinentreprenader (Horne m.fl. 2025). 

Det bedöms att handeln med naturvärden inte nödvändigtvis i någon betydande mån ökar den areal som skyddas, utan att den i första hand utgör ett stöd för finansieringen av befintliga skyddsmål, såsom det skydd av gamla skogar som EU förutsätter att vidtas senast 2029 och METSO-programmet. Handeln med naturvärden kan bidra till att göra värdekedjorna mångsidigare. För det första kan den skapa nya binäringar, såsom naturturism och tjänster som hör samman med rekreation, samt stärka förutsättningarna för befintliga näringar, såsom ekologisk produktion. Detta kan öka den regionala acceptansen och skapa ekonomiska möjligheter för landsbygden. Restaurering öppnar möjligheter för nya affärsmodeller, till exempel i och med att entreprenaderna och konsulttjänsterna ökar. Handeln med insatser för naturen ger affärsmöjligheter också för mäklarorganisationer. Till dessas uppgifter kan höra identifiering av objekt, genomförande av åtgärder, ordnande av uppföljning och rapportering samt förvaltning av handeln. Mäklarna kan spela en viktig roll som brobyggare mellan utbud och efterfrågan och på så sätt stärka marknadens funktion (Horne m.fl. 2025). 

Naturvärden som produceras i enlighet med naturvårdslagen får användas för kompensation för försämring endast i Finland. Ekologiskt sett är det inte möjligt att ersätta skador på den biologiska mångfalden utanför naturtypernas och arternas förekomstområden. Det ska vara möjligt också för internationella aktörer att använda de naturvärden som produceras för att påvisa företags miljöansvar.  

Sannolikt skulle internationella aktörer utnyttja de naturvärden som produceras i en situation där de är verksamma i Finland och vill visa att deras verksamhet är ansvarsfull för det finländska samfundet, men också för sina finansiärer, sin produktionskedja och sina aktieägare.  

Konsekvenser för statsfinanserna 

De kostnader som de föreslagna bestämmelserna föranleder av beredningen av den nationella restaureringsplanen påverkar inte statsfinanserna.  

I regeringens proposition RP 76/2022 rd bedömdes det att de konsekvenser för den offentliga ekonomin som frivillig ekologisk kompensation har är neutrala eller positiva, eftersom den som genomför ett projekt som medför en försämring har kostnadsansvar för de kompenserande åtgärderna. Denna bedömning lämpar sig också när det gäller att utvidga användningen av de naturvärden som produceras till annat än för ekologisk kompensation. Produktionen av naturvärden i enlighet med bestämmelserna i naturvårdslagen och användningen av dem i företagens hållbarhetsarbete minskar för sin del kostnaderna för den offentliga ekonomin för restaurering av naturen samt bidrar till att främja verkställigheten av förordningen om restaurering av natur som frivillig verksamhet.  

I regeringens proposition RP 76/2022 rd bedömdes det också att det i den fas då systemet inrättas uppstår resursbehov för den offentliga ekonomin särskilt vid naturskyddsmyndigheterna samt transaktionskostnader som minskar på längre sikt. Miljöministeriet har genomfört och tagit i bruk det så kallade kompensationsregistret, som hör till datasystemet för naturvården. Via det kan man göra en elektronisk ansökan som är länkad till tillståndsmyndighetens beslutssystem. Detta register behöver till följd av de föreslagna bestämmelserna kompletteras så att rättsinnehavaren till producerade hektar med naturvärden kan begära att de registreras och antecknas som förbrukade också i andra situationer än när Tillstånds- och tillsynsverket i enlighet med 104 § i lagen beslutar om huruvida kompensationen ersätter försämringen. Detta utvecklingsarbete ska genomföras med anslag som redan anvisats miljöministeriets informationsförvaltning i statsbudgeten. 

När den verksamhet som gäller naturvärdesmarknaden ökar kommer antalet myndighetsförfaranden och därmed myndighetsarbetet å ena sidan att öka, men å andra sidan förväntas den erfarenhet som fås göra förfarandena smidigare och snabbare. Målet på längre sikt är att i den mån det är möjligt övergå till en modell där ackrediterade aktörer vid sidan av eller i stället för myndigheter kan certifiera kvaliteten på och kvantiteten av de naturvärden som produceras. 

Genom att möjliggöra handel med de naturvärden som produceras strävar man också efter att skaffa privat finansiering för verkställigheten av förordningen om restaurering av natur. I det ursprungliga förslaget till förordning har kommissionen bedömt att kostnaderna för Finland kan bli cirka 930 miljoner euro om året, vilket är 0,39 procent av vår bruttonationalprodukt. Bedömningen är att omkring hälften av kostnaderna består av kostnader för åtgärder för att förbättra inlandsvattnens tillstånd, cirka en femtedel för att förbättra skogarnas tillstånd och nästan en femtedel för restaurering av torvmarker. Ett fullständigt genomförande av habitat- och fågeldirektivet i fråga om naturtyper på land skulle kräva en årlig finansiering på cirka 144 miljoner euro. Genom produktion av naturvärden enligt naturvårdslagen är det möjligt att uppnå ett resultat som alla vinner på där företagen köper naturvärden för påvisande av miljöansvar och genom dessa åtgärder bidrar till fullgörandet av de restaureringsskyldigheter Finland har enligt förordningen om restaurering av natur.  

De föreslagna ändringarna i den bestämmelse om statligt stöd som gäller stödjande av skydd och vård av den biologiska mångfalden har inga konsekvenser för statsfinanserna. Strykningen av hänvisningarna till EU:s rättsakter om statligt stöd i paragrafen minskar i viss mån arbetsmängden för lagberedarna, eftersom lagen inte alltid behöver ses över när någon av EU:s tidsbegränsade rättsakter om statligt stöd upphör att gälla. Förtydligandet av fridlysningsbestämmelserna för andra statliga naturskyddsområden säkerställer att det inte finns behov av att bevilja administrativa tillstånd till undantag för naturskyddsområden och leder därmed till minskade myndighetskostnader. 

Miljökonsekvenser 

Framväxten av en marknad för naturvärden främjar en förbättring av tillståndet för försämrade naturmiljöer, såsom naturtyper och livsmiljöer för arter, genom restaureringsåtgärder. Den främjar naturvårdsarbetet som en form av näringsverksamhet som privata markägare kan bedriva. När den utvidgas kan den bidra till att avvärja hotet mot arter och naturtyper och främja upprätthållandet av de ekosystemtjänster som naturen producerar, de rekreationstjänster som naturen producerar, pollineringstjänster och förbättra naturmiljöernas förmåga att tåla extrema fenomen som klimatförändringarna orsakar. Utvidgningen av användningsändamålet för de naturvärden som produceras förväntas påskynda uppkomsten av en marknad och samtidigt också främja användningen av frivillig ekologisk kompensation. Frivillig ekologisk kompensation främjar bekämpningen av förlusten av biologisk mångfald, eftersom varje åtgärd som påverkar miljöanvändningen och som försämrar naturvärdena utan kompensationsåtgärder bidrar till att minska den biologiska mångfalden och naturens förmåga att återhämta sig från hoten mot den, såsom extrema fenomen som klimatförändringarna orsakar, belastningar till följd av främmande arter eller miljöskador. 

I fråga om miljökonsekvenserna bör det också noteras att bestämmelserna om ekologisk kompensation och insatser för naturen inte lindrar skyldigheter eller förbud som grundar sig på annan lagstiftning. 

Konsekvenser för försvaret 

Försvarsmakten har med stöd av 14 § 1 mom. i lagen om försvarsmakten (551/2007) rätt att tillfälligt använda andra fastigheter än dem som Försvarsmakten stadigvarande förfogar över, om det är nödvändigt med tanke på militär övningsverksamhet, försvarssamarbetet, verkställandet av Nordatlantiska fördragsorganisationens kollektiva försvar eller höjning av försvarsberedskapen. Försvarsmakten får dock inte orsaka egendom onödig olägenhet eller skada. Enligt 3 mom. i den paragrafen ska det ingås en muntlig eller skriftlig överenskommelse om sådan användning av fastigheten med fastighetens ägare eller innehavare. Om en överenskommelse inte kan nås, får staben för en försvarsgren inom Försvarsmakten eller Försvarsmaktens lokala förvaltningsmyndighet, garnisonschefen eller den som leder övningen besluta om användningen av fastigheten också utan någon överenskommelse. Enligt 5 mom. i den paragrafen betalas för skada som användningen av en fastighet orsakat ersättning enligt gängse pris till fastighetens ägare eller innehavare.  

I praktiken reparerar Försvarsmakten i möjligaste mån skadorna på plats, medan ekonomisk ersättning betalas om skadan inte kan repareras. Enligt förslaget ska Tillstånds- och tillsynsverkets utlåtande om planen för produktion av naturvärden sändas för kännedom till Försvarsmakten. Detta säkerställer att Försvarsmakten är medveten om dessa projekt och kan beakta dem i sin verksamhet, men också vid behov föra förhandlingar med markägaren, om planen kan ha konsekvenser för försvaret.  

Om myndigheten har meddelat ett förbud enligt 104 § mot förstöring och försämring i fråga om en fastighet, får Försvarsmakten uppgifter om detta ur fastighetsregistret. Ett motsvarande förbud gäller också förekomster av naturtyper som Tillstånds- och tillsynsverket har avgränsat med stöd av 64 § i naturvårdslagen och förekomstplatser för arter som kräver särskilt skydd som verket har avgränsat med stöd av 77 § i naturvårdslagen. Försvarsmakten beaktar i möjligaste mån sådana av en myndighet utfärdade begränsningar när den planerar sin övningsverksamhet. 

I en situation där Försvarsmaktens verksamhet förutsätter annan än ovannämnd tillfällig användning, är det med stöd av gällande lagstiftning möjligt att för verksamheten få undantag från det förbud mot förstöring och försämring som meddelats med stöd av 104 § i naturvårdslagen. Enligt lagens 105 § kan Tillstånds- och tillsynsverket bevilja undantag, om förbudet står i vägen för ett projekt eller en plan av ytterst viktigt allmänt intresse och det inte finns något tekniskt och ekonomiskt genomförbart alternativ till projektet eller planen. Tryggandet av försvarets verksamhetsförutsättningar är i regel av ytterst viktigt allmänt intresse, vilket innebär att förbudet mot att förstöra och försämra de områden där naturvärden produceras inte står i vägen för genomförandet av projekt som är nödvändiga med tanke på försvaret. Också försämringar som sådana projekt orsakar de naturvärden som produceras ska kompenseras i enlighet med 2 mom. i bestämmelsen.  

5.1  Handlingsalternativen och deras konsekvenser

Det är inte adekvat i konstitutionellt hänseende att låta bli att utfärda bestämmelser om beredningen av en nationell restaureringsplan. De föreslagna bestämmelserna om beredningen av en nationell restaureringsplan motsvarar också i praktiken den beredningsprocess som för närvarande pågår. Beredningen av restaureringsplanen upprepas minst två gånger, eftersom Finland 2032 och 2042 ska lämna in de reviderade planerna till kommissionen. 

Bestämmelser om beredning och godkännande av restaureringsplanen ska också utfärdas för uppfyllande av de skyldigheter i Århuskonventionen som är förpliktande för Finland och som gäller allmänhetens tillgång till rättslig prövning och som det hänvisas till i skäl 82 i förordningen om restaurering av natur.  

Vargens skyddsstatus vore det inte nödvändigt att ändra, utan Finland har i egenskap av medlemsstat möjlighet att i enlighet med skäl 6 i direktiv (EU) 2025/1237 behålla eller införa strängare skyddsåtgärder, förutsatt att de är förenliga med fördragen. Trots den ändring som godkänts genom direktivet skulle Finland alltså kunna bevara vargens skyddsstatus på samma nivå som de djurarter som är strängt skyddade genom direktivet. Detta skulle dock förutsätta en ändring av bestämmelserna i naturvårdslagen, eftersom bestämmelsen i gällande lag hänvisar till de djurarter i bilaga IV a till habitatdirektivet som vargen inte längre hör till. Med beaktande av att Finland har stött kommissionens förslag om ändring av vargens skyddsstatus föreslås det inte att detta ska göras. 

Produktion av och handel med naturvärden vore möjlig också utan de föreslagna ändringarna, både i form av hektar med naturvärden som produceras med iakttagande av bestämmelserna i naturvårdslagen och med stöd av något annat frivilligt avtal. För användning av naturvärden som produceras i enlighet med den gällande naturvårdslagen till annat än sådan kompensation för försämringar som avses i 104 § i naturvårdslagen är det dock inte möjligt att få ett myndighetsbeslut genom vilket naturvärdenas varaktighet tryggas, och ett sådant beslut kan inte heller föras in i registret i datasystemet för naturvården. Då kvarstår en beaktansvärd risk för missbruk där naturvärdena kan säljas och användas flera gånger. Detta skulle äventyra både köparnas rättsskydd och registrets offentliga tillförlitlighet och möjligen leda till påståenden om grönmålning i stället för till sådant påvisande av ansvar som aktörerna eftersträvar på det sätt som kommissionen varnar för i färdplanen för naturkrediter.  

Ökning av naturvärdena och handel med dem kan också ske utan myndighetsverifiering och säkerställande av naturvärdenas varaktighet genom myndighetsbeslut. Framväxten av en marknad skulle dock försvåras av att en köpare av naturvärden vid en eventuell avtalsöverträdelse inte kan bevaka sina rättigheter annat än med privaträttsliga medel vid allmän domstol, vilket är förenat med betydande tidsmässiga risker och ekonomiska kostnader, och dessutom kan särskilt företag orsakas betydande olägenheter för sitt anseende. Särskilt problematiska vore situationer där den fastighet där naturvärden har producerats har övergått till en ny ägare. Parterna i en eventuell rättstvist är då andra personer än parterna i det ursprungliga avtalet.  

De föreslagna bestämmelserna hindrar eller begränsar inte sådan produktion av, certifiering av och handel med naturvärden som sker på något annat sätt än med iakttagande av naturvårdslagen. 

5.2  Lagstiftning och andra handlingsmodeller i utlandet

När det gäller utarbetandet av en nationell restaureringsplan fattar varje medlemsstat i Europeiska unionen sina egna nationella beslut om huruvida det i den nationella lagstiftningen finns behov av att föreskriva om beslutsfattandet i ärendet. Medlemsstaternas konstitutionella struktur varierar och medlemsstaterna kan ha olika lösningar för om planen ska utarbetas centraliserat eller som flera regionala planer. I sådana medlemsstater som är förbundsstater utarbetas planen eventuellt på både förbundsstats- och delstatsnivå.  

I Europa har flera länder gällande lagstiftning om ekologisk kompensation. I regeringens proposition RP 76/2022 granskas lagstiftningen i Förbundsrepubliken Tyskland och i Sverige (s. 117–121).  

I Storbritannien trädde bestämmelser om en nettovinstskyldighet för den biologiska mångfalden (Biodiversity Net Gain, BNG) inom planläggningen i kraft i februari 2024 i fråga om England. Den baserar sig på avsnitt 7A i den lag som gäller markanvändning (Town and Country Planning Act 1990), som fogades till lagen i samband med att miljölagen (Environment Act 2021) stiftades. Bestämmelserna förpliktar till att vid planläggningen visa att naturens tillstånd trots genomförandet av det planerade markanvändningsprojektet blir minst 10 procent bättre än före projektet. Denna additionalitet ska åstadkommas genom åtgärder på den plats där projektet genomförs eller genom att man skaffar biodiversitetskrediter (Biodiversity Credits) som producerats av någon annan aktör och som baserar sig på lagstiftning. Enligt lagen godkänner ministern ett mätsystem för bedömning av den biologiska mångfalden (Statutory Biodiversity Metric). Anvisningen om mätsystemet publicerades i februari 2024. Intresserade markägare kan bli producenter på samma sätt som enligt finsk lagstiftning genom ett tidsbegränsat kontrakt på 30 år och så att de naturvärden som produceras blir registrerade (UK Government, Guidance Sell biodiversity units as a land manager). I lagstiftningen är det fråga om ett system som motsvarar bestämmelserna i Finlands gällande naturvårdslag. Syftet med systemet är dock att utöver kompensation för olägenhet också medföra en liten nytta för naturen. I Storbritannien grundar sig framväxten av en marknad på förpliktelser och handeln sker inom ett omsättningssystem som upprätthålls av staten. I Frankrike fogades till miljölagen (Code de l’environnement) bestämmelser om naturområden som används för kompensation, restaurering och återställande (SNCRR-områden) genom lag nr 2023–973 om grön industri (LOI n° 2023–973 du 23 octobre 2023 relative à l'industrie verte) av den 23 oktober 2023. I artiklarna L.163-1–L.163-6 i den lagen föreskrivs det om ersättning för skador på den biologiska mångfalden. I artiklarna R.163-1-A och R.163-2, D.163-1–D.163-14 föreskrivs det om förfarandet för godkännande av SNCRR-områden, kriterierna för kompensationer och fastställs detaljerade bestämmelser om SNCRR-områdenas verksamhet, uppföljning och rapportering. De områden som väljs ska uppfylla de föreskrivna kriterierna. De är omfattande, mångsidiga och syftar till att uppnå målen i förordningen om restaurering av natur. Området ska vara i den projektansvariges ägo eller med stöd av avtal vara i den projektansvariges besittning. Efter ackrediteringen verifieras verksamheten under hela områdets livscykel (minst 30 år). Den lokala myndigheten övervakar att den ekologiska nyttan är effektiv och bistås av en lokal intressentkommitté med den lokala myndigheten som ordförande. En årsrapport om restaureringsåtgärderna och resultaten av dem utarbetas för den lokala kommittén och den biologiska mångfalden följs upp på plats, i början vart femte år. De naturkrediter som produceras kan säljas redan innan åtgärderna genomförs. Hittills har tre SNCRR-områden inrättats. 

I Australien har det utfärdats lagstiftning som uttryckligen gäller produktion av och handel med naturvärden, där statsförbundets Nature Repair Act 2023 (no 121, 2023) alltså en lag som gäller återställande av naturen, trädde i kraft den 15 december 2023. Lagen är globalt sett den första författningen som skapar en rättslig grund för en nationell, frivillig marknad för biologisk mångfald. Syftet med lagen är att sporra till åtgärder som förbättrar den biologiska mångfalden och att inrätta en handelsplats. Privata aktörer och organisationer kan genom restaureringsåtgärder producera intyg som används för handel. Syftet med bestämmelserna i lagen är att skapa ett transparent och tillförlitligt produktions- och handelssystem. Målet är att marknaden ska börja fungera 2025. Uppdraget för den expertgrupp som stöder lagstiftaren fortsatte ännu i mars 2025. Den första bestämmelse som preciserar lagen gäller återställningsmetoder och den utfärdades den 27 februari 2025 i fråga om återplantering av ursprungsskogar och skogsekosystem (Nature Repair (Replanting Native Forest and Woodland Ecosystems) Methodology Determination 2025).