1.1  Tausta

Pääministeri Petteri Orpon hallituksen 20.6.2023 päivätyn ohjelman mukaan ”Hallitus päivittää vesilakia siten, että vanhojen vesilupien päivityksen lisäksi niin sanotuille nollavelvoitelaitoksille voidaan asettaa kalatalousvelvoitteita.” Hanke (https://oikeusministerio.fi/hanke?tunnus=OM039:00/2019) on osa toimenpidekokonaisuutta, joiden tarkoituksena on elvyttää kansallisia vaelluskalakantoja. Toimet liittyvät laajempaan hallitusohjelman tavoitteeseen vaalia Suomen arvokasta luontoa. 

Hanke liittyy myös hallitusohjelman kirjaukseen, jonka mukaan ”Hallitus vahvistaa energiajärjestelmälle tärkeän säätökykyisen vesivoiman toimintaedellytyksiä. Vesilain päivittämisen yhteydessä huolehditaan siitä, että kansantaloudelle ja yleiselle edulle tärkeät hankkeet ovat edelleen mahdollisia.” Myös hallituksen vuoden 2025 puoliväliriihen energia-alan kasvutoimikirjauksissa on painotettu vesivoiman merkitystä energiahuollon, säätövoiman ja huoltovarmuuden kannalta. Toimien yhteydessä on tarpeen tunnistaa vesivoiman merkitys säätövoimaa tarjoavana sähköntuotantomuotona. 

Vaelluskalojen elinkierto

Vaelluskaloilla tarkoitetaan lajeja, jotka syntyvät virtavesissä, viettävät kasvuvaiheen meressä tai järvessä ja palaavat takaisin synnyinalueelleen lisääntymään. Kalastuslain (376/2015) 4 §:n 3 kohdan mukaan kalastuslaissa vaelluskalalla tarkoitetaan lohta, järvilohta, ankeriasta, nahkiaista, toutainta, taimenta sekä nieriän, harjuksen ja siian vaeltavia kantoja. Useat lajit tarvitsevat koski- ja virtapaikkoja lisääntymiseen ja osa myös poikasvaiheen kasvuun. Lisäksi vaelluskalojen luontainen elinkierto edellyttää kulkumahdollisuutta jokien poikasalueiden ja järven tai meren syönnösalueiden välillä. Jos vaelluskalat eivät vaellusesteen vuoksi pääse nousemaan lisääntymisalueilleen tai laskeutumaan syönnösalueille, niiden luontainen elinkierto katkeaa. 

Tyypillisiä vaellusesteen muodostavia vesirakenteita ovat vesivoimalaitokset niihin liittyvine rakenteineen, säännöstelypadot, pohjapadot ja erilaiset tierummut. Hankkeen toteuttamistavasta riippuu, millaista haittaa vesirakenteesta aiheutuu vesiluonnolle yleensä tai vaelluskalakannoille erityisesti. Uudempien hankkeiden luparatkaisuissa vesiluonnolle ja vaelluskalakannoille aiheutuvat vaikutukset on tyypillisesti tunnistettu ja niiden ehkäisemiseksi tai lieventämiseksi hankkeesta vastaavalle asetettu erilaisia lupamääräyksiä. Puutteita sisältyy yleensä vanhoihin hankkeisiin, joiden kalakantoja turvaavat määräykset saattavat olla hyvin yleisluonteisia tai puuttua kokonaan. Tällaisesta laitoksesta käytetään tässä esityksessä ilmausta nollavelvoitelaitos. 

Vaelluskalakantojen turvaamisen näkökulmasta puutteita sisältyy yleensä vanhoihin hankkeisiin, jotka saattavat perustua osin aina 1800-luvulla annettuihin päätöksiin. Vaellusesteiden kokonaismäärä ei ole tiedossa, mutta vesistötöiden VESTY-tietojärjestelmän sekä valvontaviranomaisilta saatujen tietojen perusteella vaellusesteiden kokonaismäärän voidaan arvioida nousevan useisiin tuhansiin. Vesivoimalaitoksia näistä on ainoastaan osa, mutta käytännössä juuri vesivoimalaitosten rakentamisella on ollut suuri merkitys luonnonvaraisten vaelluskalakantojen taantumiseen. 

Valtio on pyrkinyt elvyttämään vaelluskalakantoja tukemalla eri tavoin näiden elinolosuhteiden parantamiseen tähtääviä hankkeita. Nämä hankkeet on tyypillisesti toteutettu yhteistyössä hankkeesta vastaavien kanssa. Kaikki luvan haltijat eivät kuitenkaan ole olleet valmiita osallistumaan tällaisten hankkeiden toteuttamiseen yhteisymmärryksessä, vaan viranomaisen on tullut hakea luvan muuttamista. 

Nykyinen vesilaki sisältää säännökset vesitalouslupaan sisältyvän kalatalousvelvoitteen ja kalatalousmaksun sekä lupamääräysten muuttamisesta. Vesilain edellytykset, joiden nojalla lainvoiman saaneen vesitalousluvan määräyksiin voidaan jälkikäteen puuttua, ovat tiukat. Lupamääräysten tarkistaminen tai uusien määräysten antaminen ei saa pääsääntöisesti sanottavasti vähentää hankkeesta saatavaa hyötyä. Lisäksi hankkeesta vastaavalla on oikeus saada korvausta tarkistamisesta tai uusien määräysten antamisesta aiheutuvista muista kuin vähäisistä edunmenetyksistä. 

Hankkeesta vastaavan asema jälkikäteistä vesitalouslupaan puuttumista vastaan on huomattavan vahva. Tämä on rajoittanut vaelluskalakantojen elvyttämiseen tähtäävien hankkeiden toteuttamista. Voimassa olevaa lainsäädäntöä on pidetty epätyydyttävänä erityisesti nollavelvoitelaitosten osalta, joihin kohdistuvien hankkeiden edistäminen on käytännössä osoittautunut hankalaksi ilman luvanhaltijan myötävaikutusta. 

1.2  Valmistelu

Oikeusministeriössä on laadittu vuonna 2018 virkatyönä arviomuistio, jossa tarkastellaan jälkikäteiseen kalatalousvelvoitteen määräämiseen liittyviä oikeudellisia kysymyksiä (Oikeusministeriön julkaisu 36/2018). Arviomuistion taustalla on oikeusministeriölle jätetty aloite lainmuutokseksi, jolla pyritään parantamaan luonnonvaraisten vaelluskalakantojen elinolosuhteita jokivesistöissä. Julkaisu on saatavilla valtioneuvoston julkaisuarkisto Valtosta (http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-259-715-1). 

Arviomuistiossa katsottiin, että kalataloudellisten haittojen ehkäisemiseksi aikanaan vesitalousluvissa määrätyt toimet eivät kaikilta osin ole johtaneet tavoiteltuun lopputulokseen. Edelleen arviomuistiossa katsottiin, että uudistuneet kalakantojen turvaamistavoitteet sekä kalakantojen hoitoa koskevat tutkimukset huomioon ottaen näyttäisi siltä, että voimassa oleva vesilainsäädäntö ei kaikilta osin turvannut riittävää keinovalikoimaa kalataloudellisten haittojen kompensoimiseksi. Lainsäädännön pääasialliset muutostarpeet koskivat tilannetta, jossa vesivoimalaitoksen vesitalouslupaan ei aikanaan ollut sisällytetty kalatalousvelvoitetta tai maksua ja jota ei olla muuttamassa. Vaelluskalakantoja koskevien strategioiden tavoitteiden turvaamiseksi vesilakia olisi tarpeen tarkistaa tavalla, joka mahdollistaa kalatalousvelvoitteen tai kalatalousmaksun sisällyttämisen sellaiseen vesitalouslupaan, jossa sitä ennestään ei ole, tarvittaessa vesitalousluvan haltijan tahdosta riippumatta. Arviomuistion mukaan tämänkaltaisen sääntelyn antamiselle ei olisi esteitä, mutta mahdollisessa perusvalmistelussa tulisi kiinnittää huomiota asiaan liittyviin, erityisesti hankkeesta vastaavan omaisuudensuojaa koskeviin valtiosääntöoikeudellisiin kysymyksiin. 

Arviomuistio on ollut lausuntokierroksella, jota koskeva lausuntopalaute on koostettu tiivistelmäksi (Oikeusministeriön julkaisuja 2019:32). Julkaisu on saatavissa osoitteesta http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-259-770-0. Lausunnonantajat ovat pääosin yhtyneet arviomuistiossa esitettyyn näkemykseen nykyisen sääntelyn riittämättömyydestä ja vesilain muuttamiseen tähtäävän lainvalmisteluhankkeen tarpeellisuudesta. 

Oikeusministeriö asetti 30.9.2022 työryhmän valmistelemaan ehdotuksen vesilain tarkistamiseksi. Työryhmän toimikausi oli 1.10.2022–31.3.2023. Työryhmän tehtävänä oli laatia ehdotus vesilain tarkistamiseksi siten, että kalatalousvelvoite tai kalatalousmaksu voitaisiin nykyistä helpommin liittää lainvoiman saaneeseen vesivoimalaitoksen lupaan, johon sellaista ei entuudestaan sisälly. Ehdotuksen tuli pohjautua jälkikäteiseen kalatalousvelvoitteen määräämiseen liittyviä oikeudellisia kysymyksiä koskevaan arviomuistioon (Oikeusministeriön julkaisu 36/2018) sekä siitä annettuun lausuntopalautteeseen. Työryhmän tuli laatia mietintönsä hallituksen esityksen muotoon. Oikeusministeriö asetti lisäksi seurantaryhmän seuraamaan ja arvioimaan työryhmän työtä. 

Työryhmä piti 7 kokousta ja seurantaryhmä 3 kokousta. Työryhmä kuuli asiantuntijoina erikoistutkija Saija Koljosta Suomen ympäristökeskuksesta, erikoistutkija Pauliina Louhea ja erikoistutkija Antti Ihoa Luonnonvarakeskuksesta, vanhempi tutkija Iivo Vehviläistä Aalto-yliopistosta ja yksikön päällikkö Jyrki Uusitaloa Fingrid Oyj:stä. Työryhmälle toimitettiin lisäksi professori Juha Raition ja professori Martti Häkkäsen kirjalliset asiantuntijalausunnot. Työryhmä luovutti mietintönsä oikeusministeriölle 31.3.2023. 

Työryhmän mietintö on ollut lausuntokierroksella 31.3.–31.5.2023, josta saatu lausuntopalaute on koostettu tiivistelmäksi (Oikeusministeriön julkaisuja 2023:29). Julkaisu on saatavissa osoitteesta https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/handle/10024/165135. Lausunnonantajat suhtautuivat sinänsä yksimielisen myönteisesti vaelluskalakantojen elvyttämistä sekä luonnon monimuotoisuuden heikkenemisen pysäyttämistä koskeviin mietinnön tavoitteisiin. Ehdotukset nollavelvoitelaitosten kalataloudellisten lupamääräysten tarkistamisesta sekä vähäarvoisen ja energiahuollon näkökulmasta vähämerkityksisten nollavelvoitelaitosten lunastamisesta vaelluskalakantojen turvaamiseksi jakoivat kuitenkin lausunnonantajien mielipiteitä. 

Valmistelua jatkettiin kesällä 2025 oikeusministeriössä virkatyönä yhteistyössä työ- ja elinkeinoministeriön, ympäristöministeriön sekä maa- ja metsätalousministeriön kanssa. Hankkeen jatkovalmistelun etenemistä esiteltiin 14.8. ja 15.8.2025 vesivoiman tuottajille ja muille sidostyhmille. Osana jatkovalmistelua kuultiin johtava asiantuntija Jyrki Uusitaloa Fingrid Oyj:stä sekä johtava varautumisasiantuntija Anssi Paalasta Huoltovarmuuskeskuksesta 2.12.2025. 

Laajempi sidosryhmätilaisuus järjestettiin 8.1.2026, jossa esiteltiin jatkovalmistelussa tarkistetut säännösehdotukset sekä täsmennettyjä ehdotusten vaikutuksia. Sidosryhmien edustajille varattiin tilaisuus esittää huomautuksia tarkistetuista ehdotuksista. Sidosryhmien antamat lausunnot löytyvät hankkeen hankesivuilta. 

Hallituksen esityksen luonnos on ollut lausuntokierroksella 18.2.–13.3.2026. Lausuntoa pyydettiin ministeriöiltä, viranomaisilta, intressiryhmiltä ja kansalaisjärjestöiltä. Annetut lausunnot löytyvät hankkeen hankesivuilta. Lausunnonantajat ovat yleisesti kannattaneet hankkeen taustalla olevaa tavoitetta kansallisten vaelluskalakantojen elvyttämisestä. Osa lausunnonantajista katsoo lainmuutosten puuttuvan hyvin merkittävästi perustuslain turvaamaan omaisuuteen. Osa lausunnonantajista puolestaan pitää ehdotettuja lainmuutoksia riittämättöminä tavoitteen saavuttamisen kannalta. 

Esitys on ollut kuntatalouden ja -hallinnon neuvottelukunnan käsittelyssä 15.4.2026. 

Lainsäädännön arviointineuvosto on antanut esityksestä lausunnon 22.4.2026. 

2.1  Lainsäädäntö ja käytäntö

Kalatalousvelvoite ja kalatalousmaksu

Vesilain mukaisten kalataloudellisten velvoitteiden, kalatalousvelvoitteen ja kalatalousmaksun, tarkoitus käy ilmi lain 3 luvun 14 §:stä. Jos vesitaloushankkeesta aiheutuu kalakannoille tai kalastukselle vahinkoa, hankkeesta vastaava on velvoitettava ryhtymään toimenpiteisiin vahinkojen ehkäisemiseksi tai vähentämiseksi (kalatalousvelvoite) taikka määrättävä maksamaan tällaisten toimenpiteiden kohtuullisia kustannuksia vastaava maksu kalataloustehtäviä hoitavalle elinvoimakeskukselle (kalatalousmaksu). Sanottujen velvoitteiden tarkoituksena on ehkäistä kalastolle ja yleiselle sekä yksityiselle kalatalousintressille syntyviä vahinkoja (HE 277/2009 vp, s. 69). 

Kalatalousvelvoite voi olla kalatie, kalataloudellinen kunnostustoimenpide, istutus tai muu kalataloudellinen hoitotoimenpide taikka näiden yhdistelmä. Kalatalousvelvoitteeseen voidaan tarvittaessa sisällyttää toimenpiteiden tuloksellisuuden tarkkailu sillä vesialueella, johon hankkeen vahingollinen vaikutus ulottuu. Kalatalousmaksu puolestaan käytetään vahinkojen ehkäisemiseksi tai vähentämiseksi tarpeellisten toimenpiteiden suunnitteluun ja toteuttamiseen sekä niiden tuloksellisuuden seurantaan sillä vesialueella, johon hankkeen vahingollinen vaikutus ulottuu. Lupa- ja valvontavirasto voi antaa kalataloustehtäviä hoitavalle elinvoimakeskukselle määräyksiä maksun käytöstä. Toisin kuin kalatie, muu kalatalousvelvoite tai kalatalousmaksu ei varsinaisesti korjaa esimerkiksi voimalaitospadosta vaelluskalakannoille aiheutuvaa vaellusestettä, vaan näiden velvoitteiden kautta kyseisiä kalakantoja voidaan muulla tavoin tukea erilaisin kalataloudellisin hoitotoimenpitein. 

Vesilain 3 luvun 14 §:n 2 momentissa säädetään kalatalousvelvoitetta tai -maksua määrättäessä huomioon otettavista seikoista. Kalatalousvelvoitetta, kalatalousmaksua tai näiden yhdistelmää määrättäessä on otettava huomioon hankkeen ja sen vaikutusten laatu, muut haitta-alueella toteutettavat hoitotoimenpiteet ja kalastuksen järjestely. Lain perustelujen mukaan tarkoituksena on, että kalataloudellinen velvoite voitaisiin määrätä tapauskohtaisesti joustavasti kulloistenkin tilanteiden ja olosuhteiden mukaisesti mahdollisimman tarkoituksenmukaisella tavalla. Momentin toisen virkkeen mukaan kalatalousvelvoitteen toimenpiteiden suorittamisesta ei kuitenkaan saa aiheutua niillä saavutettavaan hyötyyn verrattuna hankkeesta vastaavalle kohtuuttomia kustannuksia. 

Vaasan hallinto-oikeuden ratkaisussa 19/0070/2 oli kyse voimalaitoskokonaisuudesta, joka muodostui joen vastakkaisilla rannoilla olevista vanhasta voimalaitoksesta ja uudesta voimalarakennuksesta sekä virran poikki kulkevasta suorasta padosta. Uudelle voimalaitokselle tulisi hakea vesilain mukainen lupa. Laitokselle asetettu kalatien rakentamisvelvoite, istutusvelvoite ja kalatalousmaksu olivat tarpeen toiminnasta aiheutuvien kalataloudellisten menetysten kompensoimiseksi, eikä velvoitteiden toteuttamisesta aiheutunut kohtuuttomia kustannuksia hankkeesta vastaavalle niillä saavutettavaan hyötyyn verrattuna. 

Luvassa määrätyn kalatalousvelvoitteen toteuttamiseksi laadittavasta suunnitelmasta (kalatalousvelvoitteen toteuttamissuunnitelma) sekä kalatalousmaksun käyttösuunnitelmasta säädetään vesilain 3 luvun 15 §:ssä. Hankkeesta vastaavan tulee laatia kalatalousvelvoitteen toteuttamissuunnitelma, jonka hyväksyminen kuuluu kalataloustehtäviä hoitavalle elinvoimakeskukselle. Suunnitelman laatiminen ei kuitenkaan ole tarpeen, jos kalatalousvelvoite on vähäinen ja sen sisällöstä määrätään yksityiskohtaisesti luvassa. Kalataloustehtäviä hoitava elinvoimakeskus vahvistaa myös kalatalousmaksun käyttösuunnitelman, jossa yksilöidään kalatalousmaksulla tehtävät toimenpiteet. Saman vesialueen haittojen ehkäisemiseksi määrättyjen kalatalousmaksujen käytöstä voidaan laatia yhteinen suunnitelma. 

Lupaan sisältyvää kalatalousvelvoitetta tai maksua ei ole tarkoitettu pysyväksi niin, että sitä ei voitaisi muuttaa. Kalataloudelliset velvoitteet eivät toisin sanoen nauti pysyvyyssuojaa samassa mielessä kuin eräät muut lupavelvoitteet. Perussäännökset kalataloudellisten velvoitteiden tarkistamisesta sisältyvät vesilain 3 luvun 22 §:ään. Pykälän 1 momentin mukaan Lupa- ja valvontavirasto voi hakemuksesta muuttaa kalatalousvelvoitetta ja kalatalousmaksua koskevia määräyksiä, jos olosuhteet ovat olennaisesti muuttuneet. Kalataloudellisesti epätarkoituksenmukaiseksi osoittautunutta velvoitetta voidaan lisäksi tarkistaa, jos velvoitteen kalataloudellista tulosta voidaan parantaa sen toteuttamiskustannuksia merkittävästi lisäämättä. Lisäksi pykälän 2 ja 3 momentissa säädetään vuosittain suoritettavaksi määrätyn kalatalousmaksun tarkistamisesta, sitä koskevien erimielisyyksien ratkaisemisesta sekä liikaa perityn kalatalousmaksun palauttamisesta. 

Ratkaisussa KHO 2015:63 oli kyse 0,2 MW voimalaitoksen lupaan sisältyvän kalatien rakentamista koskevan määräyksen poistamisesta. Korkein hallinto-oikeus katsoi lupaan sisältyvän kalatien rakentamis- ja kunnossapitovelvoitteen olevan merkittävä keino vaelluskalakantojen ja erityisesti erittäin uhanalaisen meritaimenen luonnonkannan elvyttämiseksi ja säilyttämiseksi sekä muutoinkin kalataloudellisten vahinkojen vähentämiseksi voimalaitoksen ala- ja yläpuolisessa vesistössä. Kun kysymys oli toimenpiteestä, jolla pyrittiin ehkäisemään meritaimenen luonnonkannan häviämistä, ei kalatien toteuttamisen ja ylläpidon kustannuksia voitu pitää kohtuuttomina saavutettavaan hyötyyn nähden. 

Vaasan hallinto-oikeuden ratkaisussa (dnro 18/0021/2) oli kyse kahden teholtaan alle 1 MW vesivoimalan kalataloudellisten lupamääräysten muuttamista. Hallinto-oikeuden arvioitavana oli muun muassa kysymys siitä, aiheutuiko lupaviranomaisen päätöksellä muutetuista kalatalousvelvoitteista niillä saatavaan hyötyyn verrattuna hankkeesta vastaavalle kohtuuttomia kustannuksia. 

Voimayhtiön aiempi velvoite koostui kolmelle voimalaitokselle määrätystä yhteisestä 841 euron suuruisesta kalatalousmaksusta. Lupaviranomaisen päätöksessä luvan haltija oli velvoitettu toteuttamaan kalatiet, mistä aiheutuvia kustannuksia olivat kalateiden suunnittelu-, rakentamis- ja ylläpitokustannukset, korvaukset oikeuksista alueisiin sekä menetettävä sähköenergian arvo. Yhtiön esittämän kustannusarvion mukaan kertakaikkiset kustannukset kalatiehankkeesta olivat noin 250 000 euroa voimalaitosta kohti ja vuosittaiset kustannukset noin 12 000 euroa vuodessa voimalaitosta kohti. Kalateiden rakentamisen johdosta yhtiö menetti vesivoimasta saatavaa hyötyä yhteensä 71 MWh:n verran. 

Kun asiassa otettiin huomioon yhtäältä hankkeesta yleiselle edulle saatava erittäin merkittävä hyöty ja toisaalta edellä mainitut hankkeesta luvan haltijalle koituvat kustannukset, kalateiden rakentamisesta ei tuomioistuimen mukaan aiheutunut vesilain 3 luvun 14 §:n 2 momentissa tarkoitetuin tavoin siitä saatavaan hyötyyn nähden kohtuuttomia kustannuksia hankkeesta vastaavalle. 

Kalatalousvelvoitteen ja -maksun tarkistamista koskevan vesilain 3 luvun 22 §:n soveltamisesta ennen vesilain voimaantuloa voimassa olleiden säännösten nojalla asetettuihin kalatalousvelvoitteisiin tai -maksuihin säädetään vesilain 19 luvun 10 §:ssä. Lupa- ja valvontavirasto voi 3 luvun 22 §:n mukaisesti hakemuksesta tai omasta aloitteesta muuttaa myös ennen tämän lain voimaantuloa voimassa olleiden säännösten nojalla annettua kalatalousvelvoitetta tai kalatalousmaksua koskevia määräyksiä. Tarkistamisen edellytyksenä on, että sitä on pidettävä yleisen tai tärkeän yksityisen edun kannalta tarpeellisena. Lupa- ja valvontaviraston tulee päätöksessään ottaa huomioon kalatalousmaksun määräämisestä kuluneen ajan pituus ja muut asiaan vaikuttavat näkökohdat. 

Lupamääräysten tarkistaminen nollavelvoitelaitoksilla

Vesilain 3 luvun 22 §:n sääntelyä kalatalousvelvoitetta tai -maksua koskevien määräysten tarkistamisesta voidaan vallitsevan tulkinnan mukaan soveltaa vain lainvoimaiseen vesitalouslupaan jo sisältyvien kalataloudellisten lupamääräysten tarkistamiseksi. Sen perusteella kalataloudellisia määräyksiä ei toisin sanoen voida sisällyttää sellaiseen nollavelvoitelaitoksen lupaan, jossa kyseisiä määräyksiä ei entuudestaan ole (ks. esim. KHO 4.4.2013 t. 1160). Nollavelvoitelaitosten tapauksessa luvan tarkistamiseen kalakantojen turvaamiseksi sovellettaviksi tulevat siten vesilain yleiset vesitaloushankkeen lupamääräysten tarkistamista koskevat 3 luvun säännökset. Koska nollavelvoitelaitosten luvat on myönnetty tyypillisesti ennen nykyisen vesilain (587/2011) voimaantuloa vuonna 2012, lupien muuttamiseen sovelletaan myös vesilain 19 luvun vanhoja hankkeita koskevaa siirtymäsääntelyä. Siirtymäsääntelyssä on tyypillisesti asetettu vanhojen hankkeiden osalta lisäedellytyksiä hankkeiden haltijoiden suojaksi. 

Lainvoiman saaneeseen vesitalouslupaan voidaan vesilain 3 luvun 21 §:n nojalla puuttua hankkeen vaikutusten perusteella nelikohtaisen luettelon mukaisesti. Pykälän 1 momentin 1 kohdan mukaan lupamääräyksiä voidaan tarkistaa ja uusia lupamääräyksiä antaa, jos hankkeen toteuttamisesta lupamääräysten mukaisesti aiheutuu haitallisia vaikutuksia, joita lupamääräyksiä annettaessa ei ole ennakoitu ja joita ei muutoin voida riittävästi vähentää. Määräysten tarkistamista koskeva hakemus tulee jättää kuitenkin kymmenen vuoden kuluessa valmistumisilmoituksen tekemisestä. Kymmenen vuoden aika lienee useimmissa tapauksissa riittävän pitkä hankkeen pidemmällä aikavälillä syntyneiden vaikutusten ilmituloon, vaikka eräissä tapauksissa vaikutusten syntyminen voi edellyttää vieläkin pidempää aikaa. Merkille pantavaa on, että tällä perusteella tapahtuvaan luvan tarkistamiseen ei sisälly erityisiä luvanhaltijan asemaa turvaavia säännöksiä. 

Lupamääräysten tarkistaminen ja uusien lupamääräysten antaminen on mahdollista myös, jos hankkeen toteuttamisesta lupamääräysten mukaisesti aiheutuu olosuhteiden muutosten vuoksi haitallisia vaikutuksia, joita ei muutoin voida riittävästi vähentää (luettelon 2. kohta). Vaikka laissa ei säädetä kynnystä sen paremmin olosuhteiden muutokselle kuin vaikutusten haitallisuudellekaan, voitaneen haitalliselta vaikutukselta edellyttää jonkinasteista merkittävyyttä. Lupamääräyksiä voidaan tarkistaa myös turvallisuussyiden sitä edellyttäessä (3. kohta) tai jos tulvasta tai kuivuudesta uhkaa aiheutua suuria tai laaja-alaisia vahinkoja (4. kohta). 

Lupamääräysten tarkistaminen luettelon kohtien 2–4 perusteella ei ole sidottu aikarajoihin. Lupamääräysten tarkistamista tai uusien määräysten antamista rajoittaa pykälän 3 momentin hankkeesta vastaavan asemaa turvaava vaatimus, jonka mukaan lupamääräysten tarkistaminen tai uusien määräysten antaminen 1 momentin 2–4 kohdan nojalla ei saa sanottavasti vähentää hankkeesta saatavaa hyötyä. Hankkeesta vastaavalla on lisäksi oikeus saada korvausta tarkistamisesta tai uusien määräysten antamisesta aiheutuvista vähäistä suuremmista edunmenetyksistä. Merkittävätkään haitalliset vaikutukset eivät oikeuttaisi lupamääräysten tarkistamiseen tai uusien määräysten antamiseen, jos tästä aiheutuisi lainkohdassa tarkoitettua haittaa hankkeesta vastaavalle. 

Lupamääräysten tarkistamista koskevia säännöksiä sovelletaan myös ennen vesilain voimaantuloa voimassa olleiden säännösten nojalla myönnettyihin vesitalouslupiin. Hankkeesta vastaavan asemaa turvaa vesilain 19 luvun 5 §:n 3 momentin säännös. Jos määräysten tarkistaminen tai uusien määräysten antaminen vähentää hankkeesta saatavaa hyötyä eikä hanketta voida toteuttaa tarkoitustaan vastaavalla muulla tavalla, luvanhaltijalla on oikeus saada hakijalta korvaus lupaan tai päätökseen perustuvan käyttömahdollisuuden vähäistä suuremmasta menetyksestä tai vaatia hankkeen lunastamista. Sanottu ei kuitenkaan merkitse sitä, etteikö lupaan voitaisi jälkikäteen puuttua. Vesilain 19 luvun 12 §:n mukaan ennen vuotta 1961 voimassa olleiden säännösten nojalla myönnettyyn lupaan perustuvan rakennelman haltija voidaan velvoittaa sallimaan kalakannan säilyttämistä, liikenteen turvaamista, uiton toimittamista tai vesistön tilan turvaamista varten tarpeellisten laitteiden tekeminen ja luovuttamaan käytettäväksi niitä varten tarvittava vesimäärä. Tällaisesta velvoitteesta rakennelman omistajalle aiheutuva edunmenetys on korvattava, jos se ei ole vähäinen. 

Säännöstelyä koskevan vanhan vesitalousluvan tarkistamisesta säädetään vesilain 19 luvun 7 §:ssä. Säännöstelyä koskevan luvan tarkistamisen edellytyksenä on, että siitä saatava hyöty on yleisen edun kannalta olosuhteisiin nähden merkittävä. Tarkistaminen ei saa myöskään vähentää huomattavasti säännöstelystä saatavaa kokonaishyötyä eikä muuttaa olennaisesti säännöstelyn alkuperäistä tarkoitusta, ellei se ole jo menettänyt merkityksensä. Hankkeesta vastaavalla on pykälän 4 momentin nojalla oikeus saada korvausta säännöstelyn tarkistamisesta johtuvista muista kuin vähäisistä edunmenetyksistä. Säännöstelystä saatavan hyödyn menetyksestä maksettavia korvauksia voidaan sovitella ottaen huomioon tarkistamisesta saatavat hyödyt ja siitä aiheutuvat edunmenetykset sekä aika, jonka hyödynsaaja on voinut käyttää säännöstelyä hyväkseen. Alkuperäistä vesilain (264/1961) 8 luvun 10 b §:ää koskevien perustelujen (HE 17/1994 vp s. 31) mukaan esimerkiksi vanhoille voimalaitoksille saa siten aiheutua selvästi enemmän korvaamatta jäävää hyödyn menetystä kuin uudemmille voimalaitoksille. Perusteluissa on kuitenkin kiinnitetty huomiota mahdollisiin siirtymäkauden ongelmiin, joita voi aiheutua muun muassa voimalaitoskauppoihin liittyen. 

Vesilain 19 luvun 16 §:n mukaisessa lupapäätöksen selventämisessä on kyse käsitteellisesti eri asiasta kuin luvan tarkistamisessa. Lupapäätöksen selventäminen koskee tilanteita, jossa luvan tai oikeuden sisällöstä taikka haltijasta on epäselvyyttä. Tällöin Lupa- ja valvontavirasto voi selventää tällaista päätöstä tai korvata sen nykyisen vesilain mukaisella päätöksellä. Päätöksessä voidaan antaa aikaisemmin annettuun päätökseen perustuvat tai sitä tarkentavat yleisen ja yksityisen edun turvaamiseksi tarpeelliset määräykset haittojen välttämisestä siten kuin 3 luvun 10–14 §:ssä säädetään. Määräykset eivät saa sanottavasti vähentää luvan tai oikeuden käytöstä saatavaa hyötyä tai aiheuttaa hankkeen tuottamaan hyötyyn nähden kohtuuttomia kustannuksia. 

Vesiasiat valtion aluehallinnossa ja yleistä etua kalatalousasioissa koskeva puhevalta

Vesilain 1 luvun 7 §:ssä säädetään vesilain mukaisia tehtäviä hoitavista viranomaisista. Petteri Orpon hallituksen hallitusohjelman mukaisesti on toteutettu valtion aluehallinnon uudistus (HE 13/2025 vp), jossa aluehallintovirastojen sekä elinkeino, liikenne- ja ympäristökeskusten vesilain mukaiset tehtävät on siirretty uudelle Lupa- ja valvontavirastolle sekä elinvoimakeskuksille. Lainsäädäntömuutokset ovat voimassa 1.1.2026 alkaen. 

Uudelleen organisoidussa valtion aluehallinnossa Lupa- ja valvontavirasto ratkaisee vesilaissa tarkoitetut lupa-asiat, valvoo vesilain noudattamista yhdessä kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen kanssa sekä hoitaa muut sille vesilaissa säädetyt tehtävät. Vesilain 11 luvun 9 §:n 1 momentin mukaan Lupa- ja valvontavirasto valvoo yleistä etua vesilain mukaisissa lupa- ja valvontatehtävissä. Lupa- ja valvontavirastossa on yleisen edun valvontayksikkö, joka valvoo yleistä etua ympäristöä koskevassa päätöksenteossa ja muutoksenhaussa. Yksiköllä on yleisen edun valvontatehtävässään itsenäinen ratkaisuvalta. Yksikön kuulemisesta hakemusasioissa säädetään vesilain 11 luvun 6 §:n 1 momentissa ja yksikön muutoksenhakuoikeudesta vesilain 15 luvun 2 §:n 2 momentissa. 

Vesilain 11 luvun 9 §:n 2 momentin mukaan hakemusasioissa asianosaisen puhevalta on vesilain 11 luvun 7 §:n 1 momentissa yksilöityjen asianosaisten lisäksi yleistä etua valvovilla valtion viranomaisilla toimialallaan sekä niiden kuntien ympäristönsuojeluviranomaisilla, joiden alueelle hakemuksessa tarkoitetun hankkeen vaikutukset saattavat ulottua. 

Vesitalous- ja kalataloustehtävien hoitaminen kuuluu elinvoimakeskuksille siten kuin vesilaissa ja muussa laissa säädetään. Vesitaloustehtäviä hoitavien elinvoimakeskusten tehtävänä on valvoa yleistä etua viraston hoidettaviksi säädetyissä vesitalousasioissa, huolehtia valtion vesitaloudellisista luvista ja yksityisoikeudellisista sopimuksista sekä vesistörakenteista ja edistää maa- ja metsätalouden vesienhallintaa. Kalataloustehtäviä hoitavien elinvoimakeskusten tehtävänä on valvoa yleistä etua kalatalousasioissa. Kalataloustehtäviä hoitava elinvoimakeskus käyttää puhevaltaa yleisen kalatalousedun osalta vesilain mukaisissa hankkeissa. Kalataloustehtävien hoito on keskitetty kolmeen elinvoimakeskukseen. 

Yleisen kalatalousedun valvonnalla tarkoitetaan kalakantojen turvaamiseen ja kalastuksen toimintaedellytyksiin liittyvän puhevallan käyttämistä. Yleisen kalatalousedun valvonnan on katsottu kuuluvan luontevimmin valtion viranomaisen hoidettavaksi kalatalousasioihin liittyvien näkökulmien erilaisuuden, alueiden laaja-alaisuuden, tehtävien hoitamisen edellyttämän asiantuntemuksen ja muiden resurssien sekä erilaisten intressien yhteensovittamisen tarpeen vuoksi. Yleisen kalatalousedun valvonta ei rajoita kalatalousalueiden, vesialueiden omistajien tai muiden haitankärsijöiden puhevaltaa. 

Hakemusasian käsittely

Vesiasioiden käsittely on hallintomenettelyä, johon sovelletaan vesilain 11 luvun hakemusmenettelyä koskevaa sääntelyä, jossa on huomioitu vesiasioiden käsittelystä johtuvat erityistarpeet, sekä täydentävästi hallintolain (434/2003) hallintomenettelyä koskevaa sääntelyä. Vesilain 11 luku sisältää säännökset asian vireillepanosta, hakemuksen sisällöstä ja sen mahdollisesta täydentämisestä, hakemuksesta viranomaisilta pyydettävistä lausunnoista sekä asianosaisten ja muiden tahojen kuulemisesta.  

Vesitalousluvan muuttaminen on hakemusasia, joka pannaan vesilain 11 luvun 2 §:n mukaan vireille Lupa- ja valvontavirastolle toimitettavalla hakemuksella. Hakemuskompetenssi on lähtökohtaisesti hankkeesta vastaavalla eli luvanhaltijalla. Vesilain 3 luvun 21 §:n 4 momentin hakemuskompetenssia koskevan erityissääntelyn perusteella hakemuksen lupamääräysten tarkistamisesta tai uusien määräysten antamisesta voi tietyin vesilaissa säädetyin edellytyksin tehdä myös haitallisen vaikutuksen kohteena olevan yksityisen edun haltija, kunta, valvontaviranomainen tai asiassa yleistä etua valvova viranomainen. 

Vesilain 11 luvun 3 §:ssä säädetään lupahakemuksen sisällöstä. Lupahakemuksessa on esitettävä: 1) asian ratkaisemisen kannalta riittävä selvitys hankkeen tarkoituksesta ja hankkeen vaikutuksista yleisiin etuihin, yksityisiin etuihin ja ympäristöön; 2) suunnitelma hankkeen toteuttamiseksi tarpeellisista toimenpiteistä; 3) arvio hankkeen tuottamista hyödyistä ja edunmenetyksistä maa- ja vesialueen rekisteriyksiköille ja niiden omistajille sekä muille asianosaisille ja 4) selvitys toiminnan vaikutusten tarkkailusta. Jos hakemus koskee luvan myöntämistä ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetussa laissa (252/2017) tarkoitetulle hankkeelle, hakemusasiakirjoihin on liitettävä mainitun lain 19 §:n mukainen arviointiselostus ja yhteysviranomaisen perusteltu päätelmä ennen päätöksentekoa. Jos hakemus koskee vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain (998/2024) 20 c §:n mukaista poikkeamista, hakijan on esitettävä tarpeellinen selvitys poikkeamisen edellytysten täyttymisestä. 

Vesilain 11 luvun 5 §:ssä säädetään hakemuksen täydentämisestä. Jos hakemus on puutteellinen tai asian ratkaiseminen edellyttää erityistä selvitystä, hakijalle on varattava tilaisuus täydentää hakemusta viranomaisen asettamassa määräajassa uhalla, että asia voidaan muutoin jättää tutkimatta. Hakemuksen täydentämistä koskevassa pyynnössä on hallintolain 22 §:n mukaisesti yksilöitävä, miltä osin hakemusta on täydennettävä. Täydennyspyynnöt tulisi esittää vasta hakemuksen tarkastamisen jälkeen mahdollisuuksien mukaan kerralla. Jos asian ratkaisemisella on merkitystä yleisen edun kannalta tai painavat syyt sitä edellyttävät, hakija voidaan velvoittaa täydentämään hakemusta tai hankkimaan hakemuksen ratkaisemiseksi tarpeellinen selvitys uhalla, että se hankitaan hakijan kustannuksella. Säännöksen tarkoittama muu painava syy voi olla esimerkiksi tilanne, jossa hakija on hallintopakkotoimia käyttäen velvoitettu hakemaan lupaa. 

Vesilain 11 luvun 6 §:ssä säädetään lausuntojen pyytämisestä. Hakemuksesta on pyydettävä lausunto vesitaloustehtäviä tai kalataloustehtäviä hoitavalta elinvoimakeskukselta sekä asianomaisilta yleistä etua valvovilta viranomaisilta, jollei lausunnon pyytäminen näiltä ole ilmeisen tarpeetonta. Yhteiskunnan kannalta tärkeästä hankkeesta, jolla on valtakunnallista merkitystä ja josta voi aiheutua huomattavia tai laajalle ulottuvia haitallisia vaikutuksia, on pyydettävä lausunto valtioneuvostolta. Lupa- ja valvontaviraston on varattava yleisen edun valvontayksikölle tilaisuus tulla kuulluksi yhteiskunnan kannalta merkittävästä hankkeesta tai hankkeesta, jolla voi olla huomattavia tai laajalle ulottuvia vaikutuksia vesiympäristöön tai vesien käyttöön. Lupa- ja valvontaviraston on lisäksi pyydettävä lausunto kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselta niissä kunnissa, joissa hakemuksen tarkoittaman hankkeen vaikutukset saattavat ilmetä, sekä hakemuksen tarkoittaman hankkeen sijaintialueen kunnalta ja tarvittaessa hankkeen vaikutusalueen kunnilta. Jos hanke sijoittuu tai sen vaikutukset ulottuvat saamelaisten kotiseutualueelle ja hanke voi vaikuttaa saamelaisille alkuperäiskansana kuuluviin oikeuksiin, Lupa- ja valvontaviraston on varattava saamelaiskäräjille tilaisuus antaa lausunto. Lupa- ja valvontavirasto voi hankkia myös muita asiaan liittyviä tarpeellisia lausuntoja ja selvityksiä.  

Vesilain 11 luvun 7 §:n 1 momentin mukaan Lupa- ja valvontaviraston on ennen asian ratkaisemista varattava niille, joiden oikeutta, etua tai velvollisuutta asia saattaa koskea (asianosainen), tilaisuus tehdä muistutuksia asiasta. Asianosaisia ovat muun muassa hankkeen vaikutusalueen vesialueen ja rannan omistajat, yhteisalueen osakaskunnat ja yksittäiset osakkaat siten kuin yhteisaluelaissa säädetään, vedenotto-oikeuden haltijat, muut luvanhaltijat sekä vesioikeudelliset yhteisöt. Myös kalastusalueet voivat käyttää asianosaisen puhevaltaa kalataloudellisten vaikutusten perusteella. Vesilain 11 luvun 7 §:n 2 momentin mukaan myös muille kuin asianosaisille on ennen asian ratkaisua varattava tilaisuus ilmaista mielipiteensä. Mielipiteen voivat esittää esimerkiksi asukasyhdistykset, muut kansalaisjärjestöt tai kaikki kunnan asukkaat, vaikka nämä eivät olisikaan asianosaisia. Vesilain 11 luvun 10 §:n 1 momentin mukaan Lupa- ja valvontaviraston on annettava hakemus tiedoksi julkisella kuulutuksella noudattaen, mitä hallintolain 62 a §:ssä säädetään. Tieto kuulutuksesta on julkaistava hankkeen vaikutusalueen kunnissa noudattaen, mitä kuntalain 108 §:ssä säädetään. 

Vesitalousasian vireillepanija on lähtökohtaisesti velvollinen hankkimaan ja esittämään Lupa- ja valvontavirastolle asian ratkaisemisen edellyttämän selvityksen. Vesitalousasioiden asianosaissuhteiden moninaisuuden, vesiympäristön käyttöön liittyvien erilaisten yleisten intressien sekä vesiasioiden erityisasiantuntemuksen vuoksi on pidetty tarpeellisena, että viranomainen voisi eräissä tilanteissa omasta aloitteestaan hankkia asian ratkaisemiseksi tarpeellista selvitystä. Erityisen selvityksen hankkimisesta säädetään vesilain 11 luvun 16 §:ssä. 

Vesilain 11 luvun 22 §:ssä säädetään päätöksen tiedoksiannosta ja tiedottamisesta. Lupa- ja valvontaviraston on annettava hakemusasiaa koskeva päätös tiedoksi julkisella kuulutuksella noudattaen, mitä hallintolain 62 a §:ssä säädetään. Päätös on toimitettava hakijalle. Päätöksestä on toimitettava jäljennös niille, jotka ovat sitä pyytäneet, vesitaloustehtäviä tai kalataloustehtäviä hoitavalle elinvoimakeskukselle, kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle ja asiassa yleistä etua valvoville viranomaisille. Tieto päätöksen antamisesta on lähetettävä sähköisesti tiedossa olevalla osoitteella vesilain 11 luvun 11 §:ssä tarkoitetuille asianosaisille, 9 §:ssä tarkoitetuille viranomaisille ja asiassa muistutuksen tehneille sekä mielipiteen ilmaisseille. 

Vesitalousluvan täytäntöönpano

Vesitalousluvan voimassaolosta ja täytäntöönpanosta säädetään vesilain 3 luvun 8 §:ssä. Lupa myönnetään toistaiseksi tai erityisistä syistä määräajaksi. Toistaiseksi voimassa olevassa luvassa on määrättävä aika, jonka kuluessa vesitaloushanke on toteutettava ja toteuttamiseen ryhdyttävä. Se, kumpi määräaika asetetaan, riippuu hankkeen luonteesta. Kerralla valmiiksi tuleville hankkeille tulee määrätä toteuttamisaika, kun taas määräys aloittamisajankohdasta tulee kysymykseen esimerkiksi jatkuvaluonteisissa hankkeissa. Määräaika hankkeen toteuttamiselle saa olla enintään kymmenen vuotta ja toteuttamiseen ryhtymiselle enintään neljä vuotta. 

Lupa- ja valvontavirasto voi erityisestä syystä ennen määräajan päättymistä hakemuksesta pidentää määräaikaa. Pidentämistä koskevassa päätöksessä voidaan tarkistaa tai täydentää luvan määräyksiä. Ilman nimenomaista säännöstäkin on katsottu olevan selvää, ettei toteuttamiselle tai siihen ryhtymiselle annettava lisäaika voisi olla pidempi kuin edellä tarkoitettu varsinainen määräaika. 

Muutoksenhaku

Muutoksenhausta vesilain nojalla tehtyihin päätöksiin säädetään vesilain 15 luvussa. Muutosta Lupa- ja valvontaviraston vesitalousasiassa antamaan päätökseen haetaan valittamalla Vaasan hallinto-oikeudelta noudattaen mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa säädetään. 

Muutosta saa vesilain 15 luvun 2 §:n mukaan hakea 1) asianosainen; 2) rekisteröity yhdistys tai säätiö, jonka tarkoituksena on ympäristön-, terveyden- tai luonnonsuojelun taikka asuinympäristön viihtyisyyden edistäminen ja jonka sääntöjen mukaisella toiminta-alueella kysymyksessä olevat ympäristövaikutukset ilmenevät; 3) vesitaloushankkeen sijaintikunta ja muu kunta, jonka alueella hankkeen ympäristövaikutukset ilmenevät; 4) hankkeen sijaintikunnan ja vaikutusalueen kunnan ympäristönsuojeluviranomainen; 5) vesitaloustehtäviä tai kalataloustehtäviä hoitava elinvoimakeskus, jos se on tarpeen sille kuuluvien tehtävien hoitamiseksi, tai muu 11 luvun 9 §:ssä tarkoitettu yleistä etua valvova viranomainen; 6) saamelaiskäräjät, jos vesitaloushanke sijoittuu tai sen vaikutukset ulottuvat saamelaisten kotiseutualueelle ja hanke voi vaikuttaa saamelaisille alkuperäiskansana kuuluviin oikeuksiin. Muutosta Lupa- ja valvontaviraston päätökseen saa hakea myös viraston yleisen edun valvontayksikkö, jos se on tarpeen Lupa- ja valvontaviraston valvottavaksi kuuluvan ympäristönsuojelun, luonnonsuojelun tai vesiensuojelun painavan yleisen edun turvaamiseksi, lain soveltamisalaan liittyvien merkittävien oikeuskysymysten ratkaisemiseksi tai lain soveltamiskäytännön yhtenäisyyden varmistamiseksi. 

Kalatalousasioita koskevat sopimukset

Voimassa olevan ja sitä edeltäneen vesilain mukaan kalatalousvelvoitteista ja kalatalousmaksuista päättäminen kuuluu lupamenettelyyn, jossa eri tahot pääsevät lausumaan käsityksensä hankkeesta ja sen vaikutuksista. Ennen vuoden 1961 vesilain voimaantuloa käytännöt ovat olleet vaihtelevia, ja hankkeesta vastaava ja silloinen kalatalousasioista vastannut valtion viranomainen ovat saattaneet tehdä sopimuksia hankkeesta aiheutuvien kalataloudellisten haittojen kompensoimisesta. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksilta vuonna 2025 saatujen tietojen perusteella voidaan arvioida voimassa olevan 10–20 kalataloudellisiin kompensaatioihin liittyvää yksityisoikeudellista sopimusta. Sopimuksista suurin osa liittyy vesivoimatuotantoa koskeviin hankkeisiin, muut vesistön säännöstelyyn tai vastaavaan järjestelyyn taikka näiden yhdistelmään. 

2.2  Kansalliset kalastrategiat

Kansallisessa kalatiestrategiassa (Valtioneuvoston periaatepäätös 8.3.2012, s. 10–12) on julkilausuttu luontaisen lisääntymiskierron merkitys vaelluskalakantojen elinvoimaisuudelle. Strategia korostaa resurssien kohdentamista kalakantojen luonnollisen lisääntymisen edistämiseen, joka saattaa edellyttää kalatieratkaisujen lisäksi useiden ohjauskeinojen käyttöä ja muidenkin kuin vesistörakentamisesta aiheutuvien haittojen vähentämistä. 

Kalatiestrategiassa viitataan myös Euroopan unionin vesipolitiikan puitedirektiivistä johtuviin, luonnon monimuotoisuuden suojelua koskeviin vaatimuksiin sekä komission ehdotukseen asetukseksi lohikannan hoitosuunnitelmasta. Kalatiestrategian (s. 3) mukaan ”Kiireellisiä toimia vaelluskalakantojen palauttamiseksi niiden luonnolliseen elinympäristöönsä tukevat myös useat muut kansainväliset ja kansalliset velvoitteet, yhteiskunnan arvostusten muutokset sekä ekosysteemipalveluiden säilyttämisen periaatteet. Lähtökohtana rakennettujen jokivesistöjen kalataloudellisten hoito-, rakentamis- ja kunnostustoimien mahdollisuuksille ja toimenpiteiden vaikuttavuudelle on kuitenkin tuntea voimatalousrakentamisesta aiheutuneet muutokset vesistölle ja niiden kalakannoille. Osa näistä muutoksista rajoittaa pysyvästi vesistön kalayhteisöjen ja muidenkin eliöyhteisöjen tilaa ja vain osaan voidaan kunnostus- ja hoitotoimenpiteillä vaikuttaa.” 

Kalatiestrategian mukaan vesirakentamista koskevan sääntelyn lähtökohtana on pitkään ollut kalan kulun varmistaminen. Monet varhaiset kalatiet ovat kuitenkin erinäisten syiden takia osoittautuneet toimimattomiksi ja kalatievelvoitteita on toimimattomuuden vuoksi sittemmin muutettu kalojen istutusvelvoitteiksi. Strategian mukaan toimintaympäristössä on kuitenkin tapahtunut useita muutoksia. Luonnon monimuotoisuuden säilyttämisen ja kalakantojen lisääntymisen arvostus on kasvanut. Lisäksi kalakannoissa ja kalastuksessa on tapahtunut muutoksia, ja tutkimustieto vesirakentamishankkeiden kalatalousvaikutuksista on lisääntynyt. Näiden seikkojen vuoksi velvoitteiden sisältöä tulisi tarkastella uudelleen ja suunnata velvoitehoidon toimia kalanistutuksista myös muihin toimiin. 

Nykyistä, vuonna 2012 laadittua kalatiestrategiaa ollaan parhaillaan päivittämässä. Päivittämistä varten maa- ja metsätalousministeriö on päätöksellään 20.5.2025 asettanut valmisteluryhmän sekä sen työtä seuraavan seurantaryhmän. Päivitystyön tavoitteena on tunnistaa keskeisimmät toimintaympäristössä tapahtuneet muutokset sekä löytää vaikuttavimmat toimenpidekeinot vaelluskalakantojen elvyttämiseksi nykytilanteessa. Valmisteluryhmä laatii ehdotuksen päivitetyksi kalatiestrategiaksi raportin muodossa. Ehdotus on tarkoitus luovuttaa maa- ja metsätalousministeriölle 15.10.2026 mennessä. 

Lohi- ja meritaimenstrategian (Kansallinen lohi- ja meritaimenstrategia 2020 Itämeren alueelle, Valtioneuvoston periaatepäätös 16.10.2014) tavoitetilana vuonna 2020 on, että elinvoimaiset lohi- ja meritaimenkannat lisääntyvät Suomen joissa ja niitä palautetaan potentiaalisiin ja rakennettuihin jokiin ja puroihin siten, että kantojen geneettinen monimuotoisuus pitkällä aikavälillä vahvistuu. Strategiassa asetetun päämäärän mukaan lohi- ja meritaimenkantojen tärkeitä elinympäristöjä ja vaellusreittejä suojellaan ja kunnostetaan, ja näiden toimenpiteiden myötä painopistettä siirretään istutuksista kalojen luontaiseen elinkiertoon. Edelleen toimenpiteenä todetaan istutusvelvoitteita voitavan tarvittaessa muuttaa ennallistamis- ja kunnostamistoimiksi tai kalan kulun helpottamistoimiksi. 

Saimaan järvilohikannan säilymisen ja kestävän käytön turvaamista koskevan Saimaan järvilohen toimenpideohjelman 2021–2030 (Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus raportteja 63/2021) pitkän aikavälin tavoitteena on varmistaa Saimaan järvilohen säilyminen perinnöllisesti monimuotoisena ja elinvoimaisena (luonnollisesti uusiutuvana) kantana alkuperäisessä elinympäristössään. Ohjelmassa esitetään toimenpidesuosituksia, mukaan lukien luontaisen elinkierron elvyttäminen ja elinympäristöjen seuranta, joilla järvilohikannan säilyttämisen ja elvyttämisen toimia voidaan tarkentaa ja tehostaa seuraavien 10 vuoden ajaksi. Ohjelma päivittää aiemman, vuoden 2003 järvilohistrategian (Kala- ja riistahallinnon julkaisuja 66/2003) sekä järvilohen hoito-ohjelman (Pohjois-Karjalan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen julkaisuja 3/2011) keskeisen sisällön. 

2.3  Euroopan unionin lainsäädäntö

Vesipuitedirektiivi

Ylikansallisista velvoitteista keskeisin kansallista vesilainsäädäntöä ohjaava säädös on Euroopan unionin vesipolitiikan puitedirektiivi (2000/60/EY, jäljempänä vesipuitedirektiivi). Meriympäristön suojelusta ja merenhoidon ympäristötavoitteista säädetään erikseen yhteisön meriympäristöpolitiikan puitteista annetussa direktiivissä (2008/56/EY, jäljempänä meristrategiadirektiivi). Vesipolitiikan puitedirektiivi ja meristrategiadirektiivi on pantu kansallisesti täytäntöön vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetulla lailla (1299/2004, jäljempänä vesienhoitolaki) ja muihin lakeihin tehdyillä muutoksilla. 

Vesipolitiikan puitedirektiivissä säädetään vesien ja vesiekosysteemien suojelusta, kestävästä vedenkäytöstä sekä prioriteettiaineiden päästöjen estämisestä. Direktiivin 4 artiklan 1 kohdassa asetetaan vesienhoidon ympäristötavoitteet pintavesille, pohjavesille ja suojelualueille. Vesienhoidon ympäristötavoitteina on vesipiirien hoitosuunnitelmassa esitettyjä toimenpideohjelmia käytäntöön saatettaessa 1) ehkäistä pintavesimuodostumien ja pohjavesimuodostumien tilan huononeminen, 2) saavuttaa pintaveden ja pohjaveden hyvä tila vuoteen 2015 mennessä sekä 3) saavuttaa keinotekoisesti ja voimakkaasti muutettujen vesimuodostumien hyvä ekologinen potentiaali ja hyvä kemiallinen tila vuoteen 2015 mennessä. Pintavesimuodostumat ja pohjavesimuodostumat määritetään ja niille tehdään ominaispiirteiden tarkastelu vesipuitedirektiivin liitteen II mukaisesti. Vesimuodostumien tilan luokittelun kriteereistä säädetään direktiivin V liitteessä. 

Euroopan unionin tuomioistuimen (EU-tuomioistuimen) oikeuskäytännön myötä vesimuodostumien luokittelun sekä ympäristötavoitteiden merkitys ja sitovuus ovat kehittyneet toisenlaisiksi kuin vesipolitiikan puitedirektiivin kansallista täytäntöönpanoa valmisteltaessa aikanaan arvioitiin. Lainvalmistelutöissä (HE 120/2004 vp) lähdettiin vesienhoidon ympäristötavoitteiden suunnitelmallisesta luonteesta eikä niistä katsottu aiheutuvan suoria velvoitteita tai taloudellisia vaikutuksia toiminnanharjoittajille. Vesienhoidon ympäristötavoitteista poikkeamisen ei myöskään ennakoitu merkitsevän erityistä ympäristö- tai vesiluvan myöntämisedellytystä. Ympäristötavoitteita ei siis pidetty välittömästi sitovina, vaan niiden katsottiin ohjaavan lupaharkintaa välillisesti. 

Tulkinta muuttui EU-tuomioistuimen Weser-joen ruoppaamista koskevan ratkaisun (C-461/13 Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland eV v. Saksa) myötä. Tuomioistuimen mukaan kansallisesti ei tule myöntää lupaa hankkeelle, joka saattaa aiheuttaa pintavesimuodostuman tilan huononemista tai vaarantaa vesimuodostuman hyvän tilan saavuttamisen (jollei tilatavoitteista poiketa asianmukaisesti). Huononemisena puolestaan pidetään jo yhdenkin laadullisen tekijän tilan heikkenemistä, vaikka tämä ei johtaisi vesimuodostuman luokan alenemiseen. Siten hankkeelle ei tule myöntää lupaa, vaikka se aiheuttaisi vain yhden laadullisen tekijän heikkenemisen ilman, että koko vesimuodostuman luokitus siitä alenisi. Jos laadullinen tekijä kuuluu jo alimpaan luokkaan, merkitsee sen kaikenlainen huononeminen pintavesimuodostuman tilan huononemista. Ympäristötavoitteet ovat mainitun ratkaisun valossa nousseet (uutta hanketta) koskevassa lupamenettelyssä itsenäisiksi luvanmyöntämisedellytyksiksi, vaikka ne vesipolitiikan puitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdan sanamuodon mukaan liittyvät vesienhoitosuunnitelmissa esitettyjen toimenpideohjelmien käytäntöön saattamiseen. Ympäristötavoitteiden tällainen sitovuus lupaharkinnassa on sittemmin tunnustettu myös korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännössä (ks. esimerkiksi KHO 2017:87 ja KHO 2019:166). 

Ympäristötavoitteista voidaan kuitenkin myös poiketa pidentämällä tavoitteiden saavuttamisen määräaikoja (vesipuitedirektiivin 4 artiklan 4 kohta), asettamalla tietyille vesimuodostumille vähemmän vaativia ympäristötavoitteita (4 artiklan 5 kohta), tai poikkeamalla niistä uuden hankkeen vuoksi (4 artiklan 7 kohta). Myöskään poikkeuksellisesta luonnon tai ylivoimaisen esteen aiheuttamasta olosuhteista johtuvaa tavoitteiden saavuttamatta jäämistä ei pidetä direktiivin vaatimusten rikkomisena (4 artiklan 6 kohta). 

Poikkeusten soveltamiseen sisältyy vesipuitedirektiivin mukaisesti poikkeusten edellytysten harkinta, perustelujen sisällyttäminen suunnitelmiin sekä poikkeusten vaikutusten tarkastelu ja arviointi suhteessa ympäristölainsäädännön vaatimuksiin ja tavoitteisiin. Lisäksi jäsenvaltiot voivat 4 artiklan 3 kohdan perusteella nimetä pintavesimuodostumia keinotekoisiksi tai voimakkaasti muutetuiksi, jolloin niihin sovelletaan pintaveden hyvän ekologisen tilan tavoitteen sijaan lievempää hyvän ekologisen potentiaalin tavoitetta. Direktiivi edellyttää poikkeusten tarkistamista kuuden vuoden välein. Vaikka poikkeamisen edellytykset on kirjoitettu verraten tiukoiksi, EU-tuomioistuin on todennut niiden jättävän laajasti kansallista harkintavaltaa. Esimerkiksi uusia hankkeita koskevan poikkeuksen (4 artiklan 7 kohta) tapauksessa tällainen harkintavalta liittyy sen soveltamisedellytyksenä mainittuun erittäin tärkeään yleiseen etuun. EU-tuomioistuin on oikeuskäytännössään (C-346/14 Schwarze Sulm) vahvistanut, että jäsenvaltioille on myönnetty tietty harkintavalta sen määrittämiseksi, onko konkreettinen hanke yleisen edun kannalta erittäin tärkeä. Kun esimerkiksi vesivoimahankkeen tarkoituksena on edistää uusiutuvan energian tuotantoa, myös pienimuotoinen vesivoimatuotanto on voitu katsoa yleisen edun kannalta tärkeäksi siten, että se voi täyttää 4 artiklan 7 kohdan mukaisen poikkeamisen edellytykset. 

EU-tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella vesienhoidon ympäristötavoitteiden sääntelyasemaa on katsottu tarpeelliseksi tarkentaa myös kansallisen lain tasolla vesienhoitolaissa, vesilaissa sekä ympäristönsuojelulaissa (HE 175/2024 vp). Lainsäädäntömuutokset ovat tulleet voimaan 1.1.2025. Vesipuitedirektiivissä tarkoitetuista vesienhoidon ympäristötavoitteista, niitä tarkentavasta heikentämättömyysvaatimuksesta sekä hanke- tai toimintakohtaisesta poikkeamisesta säädetään nykyisin vesienhoitolain ympäristötavoitteita ympäristönsuojelulain ja vesilain mukaisissa lupamenettelyissä koskevassa 3 a luvussa (L 996/2024). Mainitun luvun 20 a §:n mukaan kaikissa pinta- ja pohjavesimuodostumissa tulee saavuttaa vähintään hyvä tila tai niille vesienhoitosuunnitelmassa asianomaisen lain 22, 24 tai 25 §:n nojalla asetettu muu tilatavoite. Tavoitteiden saavuttaminen ei saa vaarantua hankkeen tai toiminnan takia. 

Hankkeen tai toiminnan vaikutuksia arvioitaessa on otettava huomioon vesienhoitosuunnitelmassa esitetyn lisäksi muut ajantasaiset tiedot vesimuodostuman tilasta. Vesienhoitolain 20 b §:ssä säädetään kaksiosaisesta heikentämättömyysvaatimuksesta. Sen 1 momentin 1. kohdan mukaan vesimuodostuman tila ei saa heikentyä hankkeen tai toiminnan johdosta siten, että ekologisen tilan luokittelua koskeva tekijä alenee pintavesimuodostumassa vähintään yhdellä luokalla tai se edelleen heikkenee, jos kyseinen tekijä on jo alimmassa luokassa. Vesimuodostuman tila ei saa heikentyä myöskään siten, että pilaavaa tai haitallista ainetta koskeva ympäristönlaatunormi ylittyy pinta- tai pohjavesimuodostumassa tai jos ympäristönlaatunormi on jo ylittynyt, aineen pitoisuus nousee vesimuodostumassa (2. kohta). Hankkeen tai toiminnan vaikutuksia arvioitaessa on otettava huomioon vesienhoitosuunnitelmassa esitetyn lisäksi muut ajantasaiset tiedot vesimuodostuman tilasta. Tarkemmin vesien tilan tavoitteista ja vesimuodostuman tilan heikentymättömyyden arvioinnista voidaan säätää valtioneuvoston asetuksella. 

Vesienhoitolain 20 c §:ssä säädetään ympäristötavoitteista poikkeamisesta uuden hankkeen tai toiminnan vuoksi. Pykälän 1 ja 2 momentissa säädetään edellytyksistä, joiden nojalla 20 a ja 20 b §:ssä tarkoitetuista ympäristötavoitteista voidaan poiketa ympäristönsuojelulain (527/2014) tai vesilain mukaisen lupa-asian yhteydessä uuden hankkeen tai toiminnan vuoksi. Edellytysten mukaan uuden hankkeen tai toiminnan on muun muassa oltava yleisen edun kannalta erittäin tärkeä tai sen ihmisten terveydelle, ihmisten turvallisuuden ylläpitämiselle tai kestävälle kehitykselle tuomien hyötyjen on ylitettävä ympäristötavoitteiden saavuttamisesta ympäristölle ja yhteiskunnalle koituvat hyödyt. Pykälän 3 momentin mukaan uusiutuvan energian tuotantolaitosten suunnittelu, rakentaminen ja käyttö sekä tällaisten laitosten verkkoon liittäminen, asiaankuuluva verkko ja energiavarastot ovat aina 2 momentin 2 kohdassa tarkoitettuja erittäin tärkeitä yleisen edun mukaisia hankkeita tai toimintoja. Säännös perustuu uusiutuvan energian niin kutsuttuun RED III -direktiiviin ((EU) 2023/2413). Vesivoima kuuluu säännöksessä tarkoitettuihin uusiutuvan energian toimintoihin ja hankkeisiin muun muassa tuuli- ja aurinkoenergian ohella. 

Edellä kuvattujen muutosten yhteydessä tarkistettiin myös vesilain 3 luvun 4 §:n mukaisia luvan myöntämisen yleisiä edellytyksiä (L 998/2024). Ennen lainsäädäntömuutosta ympäristötavoitteet välittyivät vesilain mukaiseen päätöksentekoon intressivertailun myötä. Yleisten hyötyjen ja menetysten arvioimista koskevan vesilain 3 luvun 6 §:n mukaan vesitaloushankkeesta yleiselle edulle aiheutuvia hyötyjä ja menetyksiä arvioidaan yleiseltä kannalta. Arvioinnissa on otettava huomioon, mitä vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain mukaisessa vesienhoitosuunnitelmassa ja merenhoitosuunnitelmassa on esitetty hankkeen vaikutusalueen vesien tilaan ja käyttöön liittyvistä seikoista. Vesilain 3 luvun 4 §:n 1 momentin mukaan lupa vesitaloushankkeelle myönnetään, jos hanke ei sanottavasti loukkaa yleistä tai yksityistä etua tai hankkeesta yleisille tai yksityisille eduille saatava hyöty on huomattava verrattuna siitä yleisille tai yksityisille eduille koituviin menetyksiin. Pykälän 2 momentin mukaan lupaa vesitaloushankkeelle ei kuitenkaan tule myöntää, jos vesitaloushanke vaarantaa yleistä terveydentilaa tai turvallisuutta, aiheuttaa huomattavia vahingollisia muutoksia ympäristön luonnonsuhteissa tai vesiluonnossa ja sen toiminnassa taikka suuresti huonontaa paikkakunnan asutus- tai elinkeino-oloja. 

Vesienhoidon ympäristötavoitteita koskeneiden lainsäädäntömuutosten yhteydessä vesilain 3 luvun 4 §:ään lisättiin uusi 3 momentti, jonka mukaan lupaa vesitaloushankkeelle ei saa myöskään myöntää, jos vesitaloushanke vaarantaa pintavesimuodostuman tai pohjavesimuodostuman tilatavoitteen saavuttamisen vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain 20 a §:n vastaisesti tai jos vesitaloushankkeesta voisi aiheutua mainitun lain 20 b §:n vastaista vesimuodostuman tilan heikentymistä. Lakimuutos perustuu Weser-tuomion sisältämään tulkintaan vesipuitedirektiivin ympäristötavoitteiden sitovuudesta. Lakimuutoksen johdosta käyttöoikeuksia koskeva pykälän aiempi 3 momentti on siirretty 4 momentiksi. 

Lisäksi vesilain 3 lukuun samassa yhteydessä lisätyssä uudessa 4 a §:ssä säädetään vesienhoidon ympäristötavoitteista poikkeamisesta. Pykälän mukaan Lupa- ja valvontavirasto myöntää lupa-asian yhteydessä hakemuksesta poikkeuksen vesienhoitolain 20 a ja 20 b §:n vaatimuksista mainitun lain 20 c §:ssä säädettyjen edellytysten täyttyessä. 

Vesipuitedirektiivin kansallisen täytäntöönpanon kannalta tulee kiinnittää erityistä huomiota direktiivin 11 artiklaan, jonka 3 kohdan e alakohdan mukaan virtavesien patoamisen ennakkovalvonta (luvitus) kuuluu direktiivin vaatimien toimenpideohjelmien perustoimenpiteisiin. Lisäksi artiklassa mainitaan, että ”kyseiset ennakkovalvontatoimenpiteet tarkistetaan säännöllisesti ja saatetaan tarvittaessa ajan tasalle.” Perustoimenpiteet tulee toteuttaa tapauskohtaisista jäsenvaltio- ja aluekohtaisista erityispiirteistä huolimatta. Olemassa olevien vesivoimalupien näkökulmasta 11 artiklaa on komission toimesta tulkittu siten, että myönnetyt vesiluvat määräyksineen on voitava saattaa kansallisen lupaviranomaisen uudelleenarvioitavaksi ja määräykset on tarvittaessa päivitettävä vastaavaan direktiivin 4 artiklan vaatimuksia. Vesienhoidon järjestämisestä annetun asetuksen (1040/2006) 24 §:n 2 momentin mukaan Lupa- ja valvontaviraston tulee osana vesienhoitolain 19 §:n toimenpideohjelman tarkistamista tarkastella myös ennakkovalvontatoimenpiteitä ja esittää tarvittaessa toimia niiden saattamiseksi ajan tasalle. 

Vesienhoitolaissa säädetään vesipuitedirektiiviin perustuen vesienhoidon suunnittelujärjestelmästä, joka perustuu kuuden vuoden mittaisiin vesienhoitokausiin. Vesienhoidon suunnittelu perustuu laajaan alueelliseen yhteistyöhön ja vuorovaikutukseen. Keskeinen suunnittelun väline on vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisviranomaisen valmistelemat vesienhoitoaluekohtaiset vesienhoitosuunnitelmat, joista valtioneuvosto päättää kuuden vuoden välein. Ensimmäiset vesienhoitosuunnitelmat ovat olleet vuosille 2010–2015 ja toiset vuosille 2016–2021. Loppuvuonna 2021 valtioneuvoston hyväksymät vesienhoitosuunnitelmat ovat vuosille 2022–2027. 

Vesienhoitosuunnitelmien osana käsiteltävät toimenpideohjelmat laaditaan vesienhoidon ympäristötavoitteiden saavuttamiseksi ja ne voivat koostua yhdestä tai useammasta ohjelmasta. Vesienhoitosuunnitelmissa esitettävät tavoitteet vesienhoidolle ja toimenpideohjelmissa esitettävät toimenpiteiden yhdistelmät tarkistetaan kuuden vuoden välein. 

Valtion aluehallinnon uudistukseen asti toimineet elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset ovat jaotelleet pintavedet ensimmäisiä vesienhoitosuunnitelmia varten tyyppeihin ja luokitelleet ne. Pintaveden luokka perustuu ekologiseen ja kemialliseen tilaan sen mukaan, kumpi niistä on huonompi. Oleellinen osa vesienhoitotyötä on kuuden vuoden välein toteutettava joki-, järvi- ja rannikkovesien ekologisen ja kemiallisen tilan arvioinnin ja luokittelun tarkistaminen. Tilaa arvioidaan ihmisten toiminnan aiheuttaman muutoksen voimakkuuden perusteella. Luokittelutyön avulla saadaan tieto vesistä, jotka tarvitsevat toimia hyvän tilan saavuttamiseksi tai sen ylläpitämiseksi. Luokittelun tarkistaminen on tehty kolme kertaa. Ensimmäinen pintavesien ekologisen ja kemiallisen tilan luokittelun alustavat tulokset/arviot valmistuivat vuonna 2008, toisen luokittelun vuonna 2013 ja kolmannen vuonna 2019. Vesienhoidon seurantaa varten laaditaan seurantaohjelmat ja niissä otetaan huomioon vesien seurantatutkimusten lisäksi myös toiminnanharjoittajien muun lain nojalla tekemä tarkkailu. Kolmannen vesienhoitokauden vesien tilan arviointi perustui pääasiassa vuosien 2012–2017 seurantatietoihin. 

Pintavesien ekologinen tila perustuu biologisiin laatutekijöihin, joihin kuuluvat muun muassa kalasto ja pohjaeläimistö. Biologisia laatutekijöitä tukevat hydrologis-morfologiset tekijät ja kemialliset ja fysikaalis-kemialliset laatutekijät. Kalasto ja pohjaeläimistö ovat huomioon otettavia tekijöitä biologisiin laatutekijöihin perustuvassa ekologisen tilan luokittelussa. Vesienhoidossa on monissa vesimuodostumissa tunnistettu voimalaitoksesta aiheutuva este vesien hyvän tilan saavuttamista estäväksi tai hidastavaksi merkittäväksi paineeksi, joten niitä koskevalla sääntelyllä on merkitystä myös vesienhoidon toimeenpanon kannalta. Pienten vesivoimalaitosten kohdalla vesimuodostumia ei yleensä ole nimetty keinotekoisiksi tai voimakkaasti muutetuiksi. Näiden vesimuodostumien tilatavoitteena on hyvä tila eikä niiden tila saa myöskään heikentyä. 

Rakentamalla tai muutoin fyysisesti muutettu vesimuodostuma voidaan luokittelussa nimetä keinotekoiseksi tai voimakkaasti muutetuksi vesimuodostumaksi, jos hyvän ekologisen tilan saavuttamiseksi tarpeellisista hydrologis-morfologisten ominaisuuksien muutoksista aiheutuu merkittäviä haitallisia vaikutuksia ympäristölle tai tietyille toiminnoille, joihin esimerkiksi vesivoiman tuotanto ja veden säännöstely kuuluvat. Edellytyksenä nimeämiselle on, ettei vesimuodostuman keinotekoisista tai muutetuista ominaispiirteistä johtuvaa hyötyä voida teknisten tai taloudellisten syiden vuoksi kohtuudella saavuttaa muilla ympäristön kannalta merkittävästi paremmilla keinoilla. Keinotekoiset ja voimakkaasti muutetut vesimuodostumat ovat yksi vesienhoidon suunnittelun poikkeustyyppi. Tällaisia keinotekoisesti tai voimakkaasti muutettuja vesimuodostumia on Suomessa lähes 180. Näitä ovat yleensä suurten voimalaitosten ylä- ja alapuoliset vesimuodostumat. Keinotekoisiksi ja voimakkaasti muutetuiksi nimetyillä vesimuodostumilla ympäristötavoitteena on, että vesimuodostumien tila ei heikkene ja että niillä on vähintään hyvä saavutettavissa oleva ekologinen tila ja hyvä kemiallinen tila. Niillä kullakin on siten omat tilatavoitteensa, johon kuuluu myös se, ettei vesien tila saa heikentyä.  

Komissio on Suomen vesienhoitosuunnitelmia koskevassa palautteessaan kiinnittänyt huomiota direktiivin vaatimuksiin muun ohella ekologisen virtaaman määrittämisestä ja vesivoimalaitosten lupien ajantasaistamisesta. Lisäksi komissio on käynnistänyt Suomea vastaan jäsenyysvelvoitteiden rikkomista koskevan menettelyn 3.10.2024 antamallaan virallisella huomautuksella, jossa se katsoo Suomen laiminlyöneen vesipolitiikan puitedirektiivin mukaisia velvoitteitaan erityisesti vesilain mukaisten lupien tarkistamisen osalta. Nämä luovat osaltaan painetta vesilain mukaisten lupien tarkistamista koskevan sääntelyn tarkistamiseen. 

Ennallistamisasetus

EU:n vesipuitedirektiivin ohella vesitalouslupien tarkistamiseen esitetyillä muutoksilla voidaan osaltaan tukea myös luonnon ennallistamista koskevan asetuksen (EU) 2024/1991 (jäljempänä ennallistamisasetus) tavoitteiden saavuttamista. Kyseisessä asetuksessa edellytetään jäsenvaltioiden laativan kansalliset ennallistamissuunnitelmat, joiden mukaisilla toimenpiteillä ennallistetaan ekosysteemejä luonnon monimuotoisuuden heikkenemisen pysäyttämiseksi unionissa. Ennallistamisasetuksessa säädetään muun muassa maa-, rannikko- ja makeanveden ekosysteemien ennallistamistoimenpiteistä sekä tätä tukevasta luontotyyppien heikentämättömyyden vaatimuksesta (4 artikla). Asetuksen nojalla jäsenvaltioiden tulee myös muun muassa kartoittaa ja pintavesien kytkeytyneisyyden keinotekoiset esteet sekä suunniteltava ja toteutettava esteiden poistoa asetuksen mukaisten ennallistamistavoitteiden edistämiseksi (9 artikla). 

Ympäristövastuudirektiivi

Vesille aiheutuvia haittavaikutuksia säännellään lisäksi ympäristövahinkojen ehkäisemistä ja korjaamista koskevassa EU:n ympäristövastuudirektiivissä (2004/35/EY). Ympäristövastuudirektiivissä jäsenvaltiot velvoitetaan huolehtimaan, että toiminnanharjoittajat ehkäisevät ja korjaavat toiminnassaan aiheutuvat merkittävät, muun muassa vesille aiheutuvat ympäristövahingot, ellei tällaisiin vahinkoihin sovelleta direktiivissä säädettyjä poikkeuksia. Vesille aiheutuvalla ympäristövahingolla tarkoitetaan direktiivin 2 artiklan 1 kohdan b alakohdan i alakohdassa vahinkoa, joka vaikuttaa huomattavan haitallisesti kyseessä olevien vesien ekologiseen, kemialliseen tai määrälliseen tilaan tai ekologiseen potentiaaliin, siten kuin ne määritellään vesipuitedirektiivissä, lukuun ottamatta haitallisia vaikutuksia, joihin sovelletaan mainitun direktiivin 4 artiklan 7 kohtaa. 

Direktiivissä tarkoitettu ankara vastuu vesille aiheutuvasta ympäristövahingosta voi koskettaa myös luvanvaraista vesivoiman tuotantoa, joille on myönnetty lupa ennen ympäristövastuudirektiivin sekä vesipuitedirektiivin voimaantuloa. Tämä ilmenee EU-tuomioistuimen ratkaisusta C-529/15 Folk, jossa oli kyse ympäristövahinkoja koskevan vastuun ajallisesta soveltumisesta vesivoimalaitokseen, jolle oli myönnetty lupa ennen ympäristövastuudirektiivin sekä vesipuitedirektiivin hyväksymistä. Vesivoimalaitoksen toiminnasta aiheutuvat haitalliset vaikutukset ilmenivät vedenkorkeuden vaihteluina ja kohdistuivat kalastoon. EU-tuomioistuin katsoi, että ympäristövastuudirektiiviä sovelletaan ajallisesti myös ympäristövahinkoihin, jotka ovat aiheutuneet ympäristövastuudirektiivin implementoinnin määräpäivän (30.4.2007) jälkeen mutta jotka johtuvat ennen tätä päivämäärää esimerkiksi vesioikeudellisen säännöstön perusteella hyväksytyn ja käyttöön otetun vesivoimalaitoksen toiminnasta. Ympäristövastuudirektiivin mukaisen ympäristövahingon käsitettä rajaavan, vesipuitedirektiivin 4 artiklan 7 kohdan mukaisen poikkeuksen soveltaminen edellyttää 4 artiklan 7 kohdan kaikissa alakohdissa (a–d) säädettyjen edellytysten täyttymistä (tuomion kohta 30). Jos laitokselle myönnetyn luvan yhteydessä ei ole tutkittu näiden edellytysten täyttymistä, ei kansallinen tuomioistuin ollut velvollinen itse arvioimaan edellytysten täyttymistä, jotta se saattoi ratkaista, onko kyseessä ympäristövastuudirektiivissä tarkoitettu ympäristövahinko (tuomion kohta 40). 

2.4  Vesivoima osana Suomen sähköjärjestelmää

Vuonna 2024 Suomessa sähköä tuotettiin yhteensä noin 80 TWh. Ydinvoiman osuus tuotetusta kokonaisenergian määrästä oli 39 %, tuulivoiman 25 %, vesivoiman 18 % ja biomassan 12 %. Suomessa on yli 220 verkkoon liitettyä vesivoimalaitosta, joiden yhteenlaskettu teho on noin 3200 MW. Vesivoimalla tuotettiin vuonna 2024 energiaa yhteensä noin 13 TWh (https://energia.fi/energiatietoa/energiantuotanto/, viittauspäivä 28.12.2025). Vesivoimalaitokset jakaantuvat nimellisen maksimitehonsa mukaisesti kokoluokkiin seuraavasti: 

Taulukko 1. Suomen vesivoimalaitokset kokoluokittain ja tuotetun sähkön määrä kokoluokittain. Taulukon lähtötiedot: AFRY AB 2026. 

Sähköntuotannon ja sähköjärjestelmän käyttövarmuuden näkökulmasta merkittäviä ovat erityisesti suuret ja keskisuuret laitokset. Laitosten merkitystä on tarkasteltu maa- ja metsätalousministeriön tilaamassa selvityksessä (Vesivoiman vaikutus Suomen sähköjärjestelmään ja merkittävimpien vesivoimakohteiden tunnistaminen yhteiskunnallisten intressien yhteensovittamiseksi, Ramboll 13.5.2025). Selvitys keskittyy sähköjärjestelmän kannalta merkittävämpiin vesivoimalaitoksiin, joita tyypillisesti pienet ja energiantuotannon kannalta vähämerkityksiset nollavelvoitelaitokset eivät yleensä ole. Pienemmillä laitoksilla on kuitenkin merkitystä alueellisten jakeluverkkojen näkökulmasta. 

Vesivoiman merkitys Suomen sähköjärjestelmän kannalta perustuu erityisesti kolmeen tekijään, jotka ovat säätökyky, luotettavuus sähköntuotantomuotona ja sen tuottama inertia. Vesivoiman säätökyky viittaa vesivoimalaitosten kykyyn muuttaa sähköntuotantotehoaan tavalla, joka hyödyttää sähköjärjestelmää monin tavoin. Säätökyky mahdollistaa toiminnan taajuustukijana ja säätöenergian tuottajana. Säätökykyiset vesivoimalaitokset pystyvät tarjoamaan enemmän tuotantoa suuren kulutuksen hetkinä ja vähentämään tarjontaa ylitarjonnan aikaan, mikä hillitsee myös sähkön hintavaihteluita. 

Suomessa lähes kaikki vesivoimalaitokset ovat jokivoimalaitoksia, ja siten riippuvaisia joen tulovirtaamasta. Tämä asettaa rajoitteita voimalaitosten hetkelliselle säätökyvylle. Esimerkiksi kuivina kausina tulovirtaama voi olla niin pientä, että laitokset joutuvat ajamaan jatkuvasti pienillä sähkötehoilla, kun taas tulvakausina tulovirtaaman suuruus voi pakottaa laitokset ajamaan jatkuvasti lähes nimellistehollaan ja ohijuoksutuksiin. Myös vesilain mukainen lupa, joka määrittelee sallitut rajat voimalan yläaltaan ja muiden mittauspisteiden pinnankorkeuksille, rajoittaa vesivoimalaitoksen säätökykyä. Lupaehdoissa voi myös olla esimerkiksi minimivirtaamia ja ohijuoksutusta koskevia määräyksiä, jotka osaltaan rajoittavat laitoksen operointia. Edelleen säätökykyä voi rajoittaa vesivoimalaitosten pidemmän aikavälin varautuminen, kuten vesistöjen pinnan laskeminen ennen suurimpia tulvahuippuja. Lisäksi vesistöjen säännöstelyssä voidaan vapaaehtoisesti noudattaa lupaehtoja tiukempia säännöstelyrajoja, joilla pyritään pitämään esimerkiksi vesistöjen pinnankorkeudet virkistyskäytön kannalta mielekkäällä tasolla. Vesistöjä suojaavien toimenpiteiden vaikutuksia säätövoimaan on tarkasteltu ja arvioitu esimerkiksi valtioneuvoston rahoittamassa selvityksessä Vesienhoidon toimenpiteiden vaikutukset säätövoimaan (Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2024:39). 

Vesivoiman luotettavuus sähköntuotantomuotona viittaa sen kykyyn tuottaa jatkuvasti verkkoon Suomen alueella tuotettua sähköä. Vesivoiman tuotanto ei ole erityisen riippuvaista esimerkiksi ulkoisista logistiikkaketjuista tai sääolosuhteista tuuli- ja aurinkovoimaan perustuvien tuotantomuotojen tavoin. Vesivoiman luotettavuutta lisäävät edelleen suurten voimaloiden energiavarastot, voimalaitosten suuri määrä ja hajautuneisuus. Luotettavuutensa vuoksi vesivoimaa hyödynnetään kattavasti sähköjärjestelmän tukena häiriötilanteissa. Lisäksi joillakin voimalaitoksilla voi olla rakennettuna oma sähkönsiirtoyhteys kriittiseen infrastruktuuriin, mikä mahdollistaa paremman huoltovarmuuden ja kansallisen turvallisuuden hätätilanteissa. 

Inertialla tarkoitetaan sähköjärjestelmän kykyä vastustaa taajuuden muutoksia tehotasapainon järkkyessä, esimerkiksi jonkin laitoksen irtautuessa yllättäen verkosta. Inertiaa tuottaa pyörivä massa, eli käytännön tasolla suoraan verkkoon tahdistetut generaattorit. Yksittäisen vesivoimalaitoksen kohdalla inertiantuotanto on vielä pientä, mutta kokonaisuutena Suomen suuri vesivoimalaitosmassa tuottaa verkkoon jo merkittävästi inertiaa. Sähköverkon kannalta vesivoiman hajautettu inertiantuotanto on positiivinen asia, koska silloin yksittäisen laitoksen poistuminen tai laiterikko ei aiheuta verkossa merkittävää inertiakatoa. Vesivoiman suurin heikkous inertiantuotannossa on sen tuotantotehon tulovirtaamariippuvuus, koska inertiaa tarvitaan silloinkin, kun jokien virtaamat, ja siten vesivoiman tuotanto, ovat vähäisiä. Tuuli- ja aurinkovoimaan perustuvan sähköntuotannon lisääntyminen ja fossiilisiin polttoaineisiin perustuvan sähköntuotannon vähentyminen on johtanut inertian vähenemiseen. Tuuli- ja aurinkovoima eivät tuota verkkoon inertiaa, mikä korostaa muiden käytössä olevien voimalaitosten kuten vesivoimaloiden merkitystä tästä näkökulmasta. 

Vaikka vesivoiman suhteellinen osuus Suomen sähköntuotannon kokonaisuudessa on viime vuosikymmenten aikana vähitellen pienentynyt uuden tuotannon lisääntymisen myötä, on sen asema vallitsevassa energiatoimialan muutoksessa siten edelleen tärkeä. Vesivoimakokonaisuuden merkittävyyden tulevaisuuden kehityssuunta riippuu olennaisesti siitä, miten sähkön tuotanto- ja kulutus kehittyvät tulevina vuosina. 

2.5  Kalatalousvelvoitteet ja kalatalousmaksut vesivoimalaitosten luvissa

Suomessa on noin 230 nimellisteholtaan yli 0,1 MW vesivoimalaitosta. Yli 5 MW:n vesivoimalaitoksia on Suomessa 78 laitosta ja 0,1–5 MW:n laitoksia 154. Kaikkein pienimpien eli alle 0,1 MW:n vesivoimalaitosten kokonaismäärä ei ole tiedossa. VESTY-tietojärjestelmästä löytyy merkintöjä kaikkiaan 466 laitoksesta, mutta mainittuun lukuun sisältyy todennäköisesti jo lakanneita ja toteutumatta jääneitä hankkeita. Todellinen lukumäärä on oikeusministeriöön saadun selvityksen mukaan pienempi. Vesivoimalaitosten lupapäätöksissä on määrätty kalakantojen turvaamiseksi vaihtelevasti kalatalousmaksuja ja kalatalousvelvoitteita. Määräyksiä koskeva tilanne on seuraavanlainen: 

Taulukko 2. Vesivoimalaitosten kalatalousvelvoitteet ja kalatalousmaksut vuonna 2024. Lähde: Elinvoima-, liikenne- ja ympäristökeskukset 2024. 

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista saatujen tietojen perusteella nollavelvoitelaitoksiksi katsottavia yli 5 MW:n vesivoimalaitoksia olisi kaikkiaan viisi ja 0,1–5 MW:n laitoksia olisi yhteensä 60. Alle 0,1 MW laitoksia koskevat tiedot ovat epävarmoja. Käytettävissä olevien tietojen perusteella nollavelvoitelaitoksia olisi ainakin 76 laitosta, mutta 386 laitoksen tiedot puuttuvat. Näiden tietojen pohjalta nollavelvoitelaitoksia voidaan arvioida olevan ainakin 141 kappaletta. Lisäksi varsinkin vanhempien päätösten osalta on tulkinnanvaraista, voidaanko päätökseen sisältyvän määräyksen katsoa olevan luonteeltaan kalatalousmaksu tai kalatalousvelvoite. Ottaen huomioon puutteellisuudet pienten laitosten tiedoissa ja lupamääräysten tulkinnanvaraisuudet, nollavelvoitelaitosten määrä saattaa olla mainittua suurempi. 

2.6  Vaellusesteiden ohittamishankkeet vuosina 2021–2025

Vaellusesteiden ohittamiseen tai poistamiseen tähtäävien hankkeiden määrät ovat lisääntyneet 2020-luvulla. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista saadun tiedon mukaan vuosina 2021–2025 on ollut yhteensä 123 vaellusesteiden ohittamiseen tai poistamiseen tähtäävää hanketta eri vaiheissa (suunnittelu, luvitus, toteutus). Näistä 46 on liittynyt välittömästi toiminnassa olevan tai olleen vesivoimalaitoksen ohittamiseen tai purkuun. Luvuissa eivät ole mukana pienimmät puroluokan kohteissa toteutetut vaellusesteiden poistot. 

Hankkeet on käytännössä toteutettu yhteisymmärryksessä hankkeesta vastaavan kanssa. Eräissä tilanteissa vaelluseste on päädytty poistamaan kokonaisuudessaan, jolloin käytännössä voimalaitos on vaihtanut omistajaa vapaaehtoisella kaupalla ja uusi omistaja on kustannuksellaan purkanut uoman sulkevia rakenteita, kunnostanut uomaa ja toteuttanut muita tarpeellisia toimenpiteitä. Esimerkkinä voidaan mainita Hiitolanjoki, josta purettiin kolme voimalaitospatoa ja niiden tilalle kunnostettiin kosket luonnonmukaisiksi kutualueiksi. Yleisiä ratkaisuja ovat olleet myös erityyppiset tekniset ja luonnonmukaiset kalatiet. 

Hankkeen toteuttamisesta vastaavat tahot ovat vaihdelleet. Eräissä tilanteissa hankkeesta vastaava on omaehtoisesti päätynyt esimerkiksi voimalaitosluvan muuttamisen yhteydessä rakentamaan ylös- ja alasvaelluksen mahdollistavat ja turvaavat rakenteet. Myös jokin muu toimija, kuten esimerkiksi kunta, on saattanut hakea lupaa kalatien rakentamiseksi olemassa olevan voimalaitoksen yhteyteen. 

Valtion taloudellisella tuella on ollut keskeinen merkitys vaellusesteiden poistamista koskevien hankkeiden käynnistymiseen. Valtio on käytännössä osallistunut lähes kaikkiin vaellusesteiden ohittamista tai poistamista tarkoittaviin hankkeisiin erilaisin tukitoimenpitein. 

2.7  Valtiontukea koskevia näkökohtia

Kalataloudellisten velvoitteiden asettamisesta ja niitä koskevien kustannusten kohdentumisesta säädettäessä on syytä huomioida Euroopan unionin valtiontukia koskevat säännöt. Jotta valtiontuki ei vääristäisi tai uhkaisi vääristää kilpailua sisämarkkinoilla eikä vaikuttaisi jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (jäljempänä perussopimuksen) 107 artiklan 1 kohdassa vahvistetaan periaate, jonka mukaan valtiontuki on kiellettyä. Kyseisessä kohdassa valtiontuella tarkoitetaan jäsenvaltion myöntämää taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnettyä tukea, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, siltä osin kuin tuki vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Valtiontukien valvonta perustuu lähtökohtaisesti jäsenvaltioiden ilmoitusmenettelyyn (perussopimuksen 108 artikla 3 kohta), jonka mukaan valtiontuelle on saatava komission hyväksyntä ennen sen täytäntöönpanoa. Jos tuki otetaan käyttöön ilman tilanteeseen soveltuvan menettelyn noudattamista, tuki on lähtökohtaisesti laiton ja se tulisi periä korkoineen takaisin tuensaajalta. 

Euroopan komission vuonna 2016 antamassa tiedonannossa valtiontuen käsitteestä (Komission tiedonanto Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta valtiontuen käsitteestä, EUVL 2016/C 262/01) selvennetään osaltaan valtiontuen määritelmää EU-tuomioistuimen ratkaisukäytännön ja komission päätöskäytännön perusteella. Valtiontukisääntöjä sovellettaessa valtion varoihin kuuluvat kaikki julkisen sektorin varat, mukaan lukien jäsenvaltioiden alueviranomaisten ja julkisten yritysten varat (ks. esim. C-482/99, Ranska v. komissio, kohta 38). Suorien avustusten lisäksi tueksi katsottavana valtion varojen siirtona kyseeseen voi tulla laaja kirjo erilaisia toimenpiteitä (Komission tiedonanto valtiontuen käsitteestä, kohta 51). Kilpailuoikeudellisesti merkityksekkäällä yrityksellä puolestaan tarkoitetaan kaikkia taloudellista toimintaa harjoittavia yksiköitä riippumatta siitä, ovatko ne luonnollisia henkilöitä vai oikeushenkilöitä, ja siitä, mikä niiden oikeudellinen muoto tai rahoitustapa on (ks. esim. C-222/04 Cassa di Risparmio di Firenze ym., kohta 107).  

Valtiontuen kannalta relevanttina kilpailuvaikutuksena pidetään jo tilannetta, jossa tuki uhkaa vääristää kilpailua tiettyä yritystä tai tuotannon alaa suosivana. Kiellettyjä valtiontukia arvioitaessa kilpailun tosiasiallista vääristymistä ei tarvitse osoittaa, vaan riittää, että yksittäisen viranomaistoimenpiteen voidaan katsoa uhkaavan vääristää kilpailua (Komission tiedonanto valtiontuen käsitteestä, kohta 187). Samalla lähtökohtana kuitenkin on, että EU:n valtiontukisäännöt koskevat toimintaa, jolla on rajat ylittäviä vaikutuksia. Valtiontuesta ei siten välttämättä ole kyse esimerkiksi silloin, jos tuella on enimmillään vain marginaalinen vaikutus jäsenvaltioiden välisiin investointeihin (Komission tiedonanto valtiontuen käsitteestä, kohta 196). Tuensaajan ei kuitenkaan tarvitse toimia rajat ylittävässä kaupassa, jotta tuki voisi vaikuttaa EU:n sisäiseen kauppaan. Vaikka tukea saava yritys toimisi puhtaasti kansallisilla markkinoilla, tuki voi vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan parantamalla tarjontaa kansallisilla markkinoilla ja vaikeuttamalla näin muista jäsenvaltioista peräisin olevien yritysten sijoittumista kyseisille markkinoille. Tuen suhteellisen pieni määrä tai tuensaajan suhteellisen pieni koko ei myöskään sulje pois mahdollisuutta, että se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan (ks. C-280/00 Altmark Trans, kohdat 78, 81; Mikko Alkio, Olli Hyvärinen: Valtiontuet. TalentumPro 2016, s. 78–79). 

Tietyissä tapauksissa valtiontuki voidaan kuitenkin katsoa sisämarkkinoille soveltuvaksi perussopimuksen 107 artiklan 2 ja 3 kohtien mukaisesti. Artiklan 3 kohdan mukaan sisämarkkinoille soveltuvana voidaan pitää muun muassa tukea tietyn taloudellisen toiminnan tai talousalueen kehityksen edistämiseen, jos tuki ei muuta kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla (c alakohta), tukea kulttuurin ja kulttuuriperinnön edistämiseen, jos tuki ei muuta kaupankäynnin ja kilpailun edellytyksiä unionissa yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla (d alakohta) tai muuta tukea, josta neuvosto päättää komission ehdotuksesta (e alakohta). 

Komission valtiontukea ympäristönsuojeluun ja energia-alalla koskevissa suuntaviivoissa (Komission tiedonanto – Vuoden 2022 suuntaviivat ilmastotoimiin, ympäristönsuojeluun ja energia-alalle myönnettävälle valtiontuelle EUVL 2022/C 80/01) tarkennetaan sisämarkkinoille soveltuvuuden kriteerejä perussopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisen tuen osalta. Suuntaviivoissa esitetään edellytykset, joiden täyttyessä tukea voidaan pitää sisämarkkinoille soveltuvana sekä tarkennetaan niiden sisältöä erityyppisiin ympäristötukiin. Suuntaviivojen soveltamisalaan kuuluvat muun muassa tuki kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseen ja poistamiseen, myös tukemalla uusiutuvaa energiaa ja energiatehokkuutta, sekä tuki ympäristövahinkojen korjaamiseen, luontotyyppien ja ekosysteemien ennallistamiseen, biologisen monimuotoisuuden suojeluun tai palauttamiseen sekä ilmastonmuutokseen sopeutumiseen ja sen vaikutusten vähentämiseen tähtäävien luontopohjaisten ratkaisujen toteuttamiseen. Sisämarkkinoille soveltuakseen tuelta edellytetään muun muassa kannustavuutta. Kannustavan vaikutuksen osoittaminen edellyttää tosiasiallisen skenaarion ja ilman tukea todennäköisesti toteutuvan vaihtoehtoisen skenaarion määrittämistä (28 kohta). Yleissääntönä on, että ainoastaan suuntaviivoissa tarkoitettujen unionin normien ylittämiseen tähtäävällä tuella voi olla kannustava vaikutus (32 kohta, unionin normin määritelmä 19 kohdan 89 alakohta). 

Perussopimuksen 109 artiklaan perustuen tuki voi tietyin edellytyksin olla vapautettu valtiontukia koskevasta ilmoitusvaatimuksesta ryhmäpoikkeusasetuksen (Komission asetus (EU) 651/2014 tiettyjen tukimuotojen toteamisesta sisämarkkinoille soveltuviksi perussopimuksen 107 ja 108 artiklan mukaisesti) nojalla. Esimerkiksi asetuksessa tarkoitettua ympäristönsuojelun investointitukea voidaan lähtökohtaisesti myöntää vain toiminnan ympäristönsuojelun tason parantamiseksi unionin normit ylittämällä tai ympäristönsuojelun tason parantamiseksi unionin normien puuttuessa. Asetuksessa säädetään myös tietyistä kynnysarvoista (4 artikla), jotka ylittävät tuet eivät kuulu asetuksen piiriin ja joita ilmoitusvelvollisuus siten koskee. 

Tuki voidaan katsoa myös siten vähämerkityksiseksi (de minimis -tuki), että se jää EU:n valtiontukisääntöjen soveltamisen ulkopuolelle. Tällaista tukea yritys voi nykyisin saada enintään 300 000 euroa kolmen vuoden jakson aikana (Komission asetus (EU) 2023/2831 Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 ja 108 artiklan soveltamisesta vähämerkityksiseen tukeen). 

2.8  Nykytilan arviointi

4.1  Keskeiset ehdotukset

Vesilakiin esitetään lisättäväksi säännökset uuden kalatalousvelvoitteen tai kalatalousmaksun määräämisestä sellaisen vesivoimalaitoksen omistajalle, jonka lupaan tällaisia määräyksiä ei ennestään sisälly. Lainmuutoksen myötä nollavelvoitelaitoksen lupaan voitaisiin kalataloustehtäviä hoitavan elinvoimakeskuksen hakemuksesta liittää nykyistä helpommin kalatalousvelvoitetta tai kalatalousmaksua koskeva määräys. Muutosten tarkoituksena on elvyttää kansallisia vaelluskalakantoja ja osaltaan vaalia Suomen arvokasta luontoa. 

Määräyksen sisällöstä päätettäessä olisi otettava huomioon kalakantojen elinolosuhteiden ja vaellusyhteyden turvaamisen ja palauttamisen mahdollisuudet vesistössä, muut vesistössä toteutettavat toimenpiteet ja laitoksen merkitys sähköntuotannon ja sähköjärjestelmän käyttövarmuuden kannalta. Luvan haltijan asemaa turvattaisiin rajoittamalla kustannuksiltaan kohtuuttomien kalatalousvelvoitteiden määräämistä. Luvan haltijalla olisi eräissä tilanteissa oikeus saada valtiolta korvausta, jos velvoitteesta aiheutuisi vesivoiman menetyksen vuoksi hyödyn olennaista vähentymistä. 

Uuden lupamääräyksen asettamista koskeva asia käsiteltäisiin vesilain mukaisena hakemusasiana, jonka käsittelyyn sovelletaan hallintolain ohella vesilain 11 luvun säännöksiä. Mainitun luvun säännöksiä sovelletaan jo nykyään lupamääräysten tarkistamiseen. Mahdollisten kalatalousvelvoitteen asettamisesta sähköntuotannolle ja sähköjärjestelmän käyttövarmuudelle aiheutuvien vaikutusten selvittämiseksi menettelyllistä sääntelyä täydennettäisiin erityissäännöksellä järjestelmävastaavalta kantaverkonhaltijalta pyydettävästä lausunnosta. 

Kalataloustehtäviä hoitavan elinvoimakeskuksen harkinnassa olisi, edellyttääkö kalakantojen turvaamistavoite voimassa olevaan lupaan puuttumista tarkoittavan asian vireille panemista. Asian ratkaisisi Lupa- ja valvontavirasto. Uuden kalatalousvelvoitteen tai kalatalousmaksun asettaminen vesitalousluvan haltijalle merkitsisi puuttumista vesitalouslupaan luonnonvaraisten vaelluskalakantojen turvaamiseksi. Kyse on senkaltaisesta yleisestä edusta, jonka valvontaa on pidettävä viranomaiselle kuuluvana tehtävänä. Kun otetaan huomioon, että yksittäisen lupapäätöksen avaaminen tällä perusteella saattaa edellyttää laaja-alaisempaa arviota vaelluskalakannan turvaamisen tarpeellisuudesta sekä tämän edellyttämistä toimenpiteistä ja että luvan muuttaminen saattaisi eräissä tilanteissa synnyttää valtiolle korvausvelvollisuuden luvan muuttamisesta johtuvasta hyödyn menettämisestä, tulisi asiaa koskevan hakemustoimivallan kuulua kalatalousasioista vastaavalle viranomaiselle. Muilla tahoilla oikeutta asian vireillepanoon ei olisi, mutta yksittäiset kansalaiset tai kansalaisjärjestöt tai muut viranomaiset voisivat tehdä kalatalousasioista vastaavalle viranomaiselle asiaa koskevia esityksiä. 

Lakiin ei esitetä sisällytettäväksi säännöksiä ajanjaksosta, jonka kuluessa kalataloustehtäviä hoitavan elinvoimakeskuksen olisi huolehdittava nollavelvoitelaitoksia koskevien asioiden vireille panemisesta. Myöskään laitosten keskinäisestä järjestyksestä ei esitetä säännöksiä lakiin sisällytettäväksi. Nämä kysymykset jäisivät kalataloustehtäviä hoitavan elinvoimakeskuksen harkittaviksi. 

4.2  Pääasialliset vaikutukset

5.1  Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset

5.2  Ulkomaiden lainsäädäntö ja muut ulkomailla käytetyt keinot

6.1  Työryhmän mietintö

Oikeusministeriö järjesti hallituksen esityksen muotoon laaditusta työryhmän mietinnöstä avoimen lausuntokierroksen 31.3.–31.5.2023. Lausuntoa pyydettiin yhteensä 77:ltä taholta, mukaan lukien maa- ja metsätalousministeriö, työ- ja elinkeinoministeriö, valtiovarainministeriö, ympäristöministeriö, aluehallintovirastot, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset, maakuntien liitot, Fingrid Oyj, Elinkeinoelämän keskusliitto EK, Energiateollisuus ry, Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry, Natur och miljö rf, Paikallisvoima ry, Pienvesivoimayhdistys ry ja Suomen luonnonsuojeluliitto ry. Lausuntoa pyydettiin myös korkeimmalta hallinto-oikeudelta, Vaasan hallinto-oikeudelta ja suomalaisten yliopistojen oikeustieteellisiltä tiedekunnilta. Lisäksi lausuntoa on pyydetty muilta keskeisiltä organisaatioilta, yhdistyksiltä ja toimielimiltä. 

Kaiken kaikkiaan lausuntoja annettiin 51. Oikeusministeriö on laatinut lausunnoista erillisen lausuntotiivistelmän, joka on julkaistu hankkeen verkkosivulla (https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/handle/10024/165135). Lausuntotiivistelmästä ilmenevät lähemmin lausuntonsa antaneet. 

Enemmistö lausunnonantajista (kuten maa- ja metsätalousministeriö, työ- ja elinkeinoministeriö, ympäristöministeriö, korkein hallinto-oikeus, Vaasan hallinto-oikeus, Etelä-Pohjanmaan ELY-keskus, Kaakkois-Suomen ELY-keskus, Lapin ELY-keskus, Pirkanmaan ELY-keskus, Pohjois-Savon ELY-keskus, Varsinais-Suomen ELY-keskus, Itä-Suomen yliopiston oikeustieteiden laitos, Hämeen liitto, Kalatalouden Keskusliitto, Kymenlaakson liitto, Suomen Luonnonsuojeluliitto ry, Luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri, Luontopaneeli, Metsähallitus, Museovirasto, Natur och Miljö r.f., Pohjois-Pohjanmaan liitto, Svenska lantbruksproducenternas centralförbund r.f., Suomen ympäristökeskus, Suomen Vapaa-ajankalastajien Keskusjärjestö ry, Vesiensuojeluyhdistysten liitto, Vesilaitosyhdistys, Vesistösäätiö, Virtavesien hoitoyhdistys Virho ry ja Suomen WWF) on suhtautunut myönteisesti uusien kalataloudellisten lupamääräysten antamista koskevaan sääntelyyn. Lausunnonantajat perustelivat kantojaan viittaamalla siihen, että nollavelvoitelupien tarkistamisen mahdollistaminen on tarpeen vesipolitiikan puitedirektiivin täytäntöönpanon kannalta sekä direktiivin vesien hyvän tilan tavoitteiden saavuttamiseksi. Lausunnonantajien mukaan esitetyt muutokset selventäisivät oikeustilaa ja olisivat askel oikeaan suuntaan eri ympäristötavoitteiden kannalta. Lisäksi lausunnonantajat kiinnittivät huomiota lupamääräyksen liittämismahdollisuuden moninaisiin positiivisiin ympäristövaikutuksiin. 

Osa lausunnonantajista (muun muassa Energiateollisuus ry, Kemijoki Oy, Fortum, Inergia Oy, Koillis-Satakunnan Sähkö Oy, Killin Voima Oy, Koskienergia Oy, Lähienergialiitto, Paikallisvoima ry, Pienvesivoimayhdistys, Pohjois-Karjalan Sähkö Oy ja Pohjolan Voima) on suhtautunut uuden lupamääräyksen antamista koskevaan ehdotukseen kielteisesti. Nämä lausunnonantajat pitivät mietinnön tavoitetta vaelluskalakantojen elvyttämisestä ja palauttamisesta sinänsä lähtökohdiltaan kannatettavana. Lausunnonantajat kuitenkin katsoivat, että vaelluskalaintressille on annettu liian suuri painoarvo suhteessa energiahuoltoon ja huoltovarmuuteen, elinkeinotoimintaan, yksityiseen omaisuudensuojaan sekä muihin ympäristö- ja suojeluarvoihin. Lausunnonantajista erityisesti vesivoiman tuottajat katsoivat myös, että esitysluonnoksen suhdetta perustuslakiin on tarkasteltu puutteellisesti eikä se täytä perusoikeuksien yleisiä rajoitusedellytyksiä. Lisäksi lausunnonantajat kiinnittivät huomiota vesivoiman merkitykseen ilmastonmuutoksen torjunnassa. 

Eräät lausunnonantajat (esimerkiksi Asianajajaliitto, Suomen Kuntaliitto ry, Lapin liitto ja Maa- ja metsätaloustuottajain keskusjärjestö ry) ovat suhtautuneet uusien kalataloudellisten lupamääräysten antamista koskeviin ehdotuksiin varauksellisesti. Nämä lausunnonantajat korostivat kompromissiratkaisun löytämistä vaelluskalakantojen elinolosuhteiden ja vaellusyhteyden turvaamisen ja elinkeinovapauden ja luvan haltijan omaisuudensuojan välillä sekä riittävien viranomaisresurssien turvaamista. Lausunnoissa korostettiin yleisesti viranomaisten ja luvanhaltijan yhteistyön ja taloudellisten kannustimien luomisen merkitystä vaelluskalojen elinolosuhteiden parantamiseksi. 

Osa lausunnonantajista (työ- ja elinkeinoministeriö, Huoltovarmuuskeskus, Energiateollisuus, Fortum, Kemijoki Oy, Koskienergia Oy, Pohjois-Karjalan Sähkö Oy, Pohjolan Voima ja Pienvesivoimayhdistys) ovat katsoneet, ettei vesivoimaan liittyviä energia- ja huoltovarmuusnäkökulmia ole mietinnössä otettu riittävästi huomioon. Lausunnoissa tuotiin esiin nollavelvoitelaitosten merkitys vesivoimalaitosten tarjoaman säätökyvyn, jouston, alueellisen huoltovarmuuden ja sähkömarkkinoiden toimivuuden hajauttamisen kannalta, ja erityisesti vallitsevassa geo- ja energiapoliittisessa tilanteessa huoltovarmuuden kannalta. Lausunnoissa on myös kyseenalaistettu kalatalousviranomaisen kyky arvioida laitoksen merkitystä energiahuollon kannalta. Kemijoki Oy on esittänyt, että lakiehdotukseen tulisi lisätä kalatalousviranomaiselle velvoite pyytää asiasta lausunto esimerkiksi työ- ja elinkeinoministeriöltä taikka Huoltovarmuuskeskukselta. Huoltovarmuuskeskuksen lausunnossa on todettu vesivoiman tarjoavan sähköverkon ylläpitämiseksi tasaisen ja häiriöttömän tuotannon lisäksi verkon tasapainottamisen kannalta välttämättömiä ominaisuuksia, kuten inertiaa ja säätömahdollisuuden. Työ- ja elinkeinoministeriö on katsonut, että tehtävien toimien valinnassa ja suunnittelussa tulee huomioida sekä vuotuinen tuotannon menetys, että velvoitteiden vaikutukset voimalaitoksen kykyyn säätää tuotantoaan sähköjärjestelmän tarpeiden mukaisesti. 

Osa lausunnonantajista (esimerkiksi Natur och Miljö r.f., Virtavesien hoitoyhdistys Virho ry, Luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri, Pohjois-Savon ELY-keskus, Suomen Vapaa-ajankalastajien Keskusjärjestö ry ja Suomen ympäristökeskus) on katsonut, että suurin osa nollavelvoitelaitoksista on pieniä ja energiateholtaan vähäisiä, minkä vuoksi niiden merkitys valtakunnallisessa energiahuollossa jää hyvin pieneksi. 

Mietintöön sisältyneet vesivoimalaitoksen lunastamista koskeneet säännösehdotukset jakoivat lausunnonantajia. Lausunnonantajista erityisesti maa- ja metsätalousministeriö sekä Maa- ja metsätaloustuottajain keskusjärjestö ry vastustivat lunastamista koskevia säännösehdotuksia. Myös useat muut lausunnonantajat suhtautuivat lunastamista koskeviin säännösehdotuksiin varauksellisesti katsoen, että uuden lunastusinstrumentin tarpeellisuus, rajapinnat olemassa oleviin lunastuskeinoihin sekä sääntelyn taloudelliset kokonaisvaikutukset tulisi arvioida perusteellisesti. Lunastamista koskevia säännösehdotuksia kannattivat erityisesti Luontopaneeli ja Virtavesien hoitoyhdistys Virho ry sekä myös Luonnonsuojeluliitto. 

Lausunnonantajat esittävät ehdotuksen vaikutusten arviointia laajennettavaksi ja tarkennettavaksi erityisesti taloudellisten ja sähköntuotantoon, viranomaisten toimintaan sekä kuntiin kohdistuvien vaikutusten osalta. Osa lausunnonantajista suhtautui varauksella mietinnöissä esitettyjen kalatalousvelvoitteiden toimeenpanokustannusten suuruuteen. Eräät lausunnonantajat kiinnittävät huomiota siihen, että uudet kalatalousvelvoitteet voivat johtaa pienten, elinkaaren loppupuolella olevien vesivoimalaitosten toiminnan kannattamattomuuteen, jos kalatien kustannukset jäävät pääasiallisesti hankkeesta vastaavan vastuulle. 

6.2  Luonnos hallituksen esitykseksi

Oikeusministeriö järjesti 16.2.2026 päivätystä luonnoksesta hallituksen esitykseksi avoimen lausuntokierroksen 17.2.–13.3.2026. Lausuntoa pyydettiin yhteensä 81 taholta, ja lausuntoja annettiin yhteensä 54. Lausunnot löytyvät valtioneuvoston hankesivuilta (OM039:00/2019). Lausunnon antoivat työ- ja elinkeinoministeriö, maa- ja metsätalousministeriö, ympäristöministeriö, valtiovarainministeriö, Korkein hallinto-oikeus, Vaasan hallinto-oikeus, Tuomioistuinvirasto, Lupa- ja valvontavirasto LVV, Lapin elinvoimakeskus, Lounais-Suomen elinvoimakeskus, Metsähallitus, Museovirasto, Suomen Kuntaliitto ry, Österbottens förbund - Pohjanmaan liitto, Kymenlaakson liitto, Lapin liitto, Etelä-Savon maakuntaliitto, Satakuntaliitto, Etelä-Karjalan liitto, Uudenmaan liitto - Nylands förbund, Keski-Pohjanmaan liitto Porraskosken Voima Oy, Kantturakosken Vesivoima Oy, Nummenkosken Vesivoima Oy, Vattenfall Oy, Kemijoki Oy, Koillis-Satakunnan Sähkö Oy, Pohjolan Voima Oyj, Fortum Oyj, Energiateollisuus ry, Paikallisvoima ry, Koskienergia Oy, Pienvesivoimayhdistys ry, Suomen Lähienergialiitto ry, Vuorela & Vuorela Oy, Fingrid Oyj, WWF Suomi, Vesistöpaneeli, Natur och Miljö rf, Suomen Luontopaneeli, Virtavesien hoitoyhdistys Virho ry, Suomen Vesiensuojelun Keskusliitto ry, Suomen ympäristökeskus (Syke), Suomen Vapaa-ajankalastajien Keskusjärjestö, Suomen luonnonsuojeluliitto ry, Luonnonvarakeskus, Itä-Suomen yliopisto, Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry, Matkailu- ja Ravintolapalvelut MaRa ry, Suomen Asianajajat ja kaksi yksityishenkilöä. 

Kaikki lausunnonantajat ovat kannattaneet ehdotuksen taustalla olevaa tavoitetta ja korostaneet sääntelyn täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden merkitystä. Lausunnonantajien arviot ehdotetuista lainmuutoksista jakaantuivat. Osa lausunnonantajista on pitänyt ehdotettuja muutoksia riittämättöminä vaelluskalakantojen turvaamisen kannalta, osa lausunnonantajista ovat pitäneet ehdotettuja säännöksiä ongelmallisia perustuslain 15 §:n turvaaman omaisuudensuojan kannalta. 

Ministeriöt

Työ- ja elinkeinoministeriö pitää hyvänä, että esitysluonnoksessa on tunnistettu vesivoiman merkitys sähkön toimitus- ja huoltovarmuudelle Suomessa. Jos uusien velvoitteiden asettaminen johtaa toistuvasti toiminnan alas ajamiseen, sähköjärjestelmän toimitusvarmuus ja kustannustehokkuus heikkenevät ajan myötä. Voimalaitosomistajan mahdollisuutta hakea kalataloustoimenpiteille investointitukea ja menetetyn sähköntuotannon korvauksia tulisi vahvistaa kustannustaakan keventämiseksi ja tarvittavien investointien loppuunsaattamisen varmistamiseksi ja nopeuttamiseksi. Yksittäistä voimalaitosta merkittävämpää on kuitenkin lainmuutoksen kumulatiiviset vaikutukset, jotka tulisi ottaa huomioon. Sähköjärjestelmän hallinnan, sääntelyn ennakoitavuuden ja voimalaitosten omistajien kannalta olisi toivottavaa, että vesitalouslupien avaamisesta laadittaisiin suunnitelma. 

Maa- ja metsätalousministeriö toteaa, että kalataloudellisten velvoitteiden asettaminen ja saaminen niin sanotuille nollavelvoitelaitoksille on monessa vesistössä käytännössä keskeinen edellytys luontaisten kalakantojen vähintäänkin jonkinasteiselle palauttamiselle. Monet vesitalousluvat ovat hyvin vanhoja. Tieto kalakannoista ja niiden elinympäristövaatimuksista on lisääntynyt, ympäristöperusoikeuden merkitys suhteessa omaisuuden suojaan on vahvistunut ja EU:n vesienhoidon ja ennallistamisasetuksen sekä kansallisten kalatiestrategian, lohi- ja meritaimenstrategian ja kalastuslain tavoitteet ovat muuttuneet. Valmistelun loppuvaiheessa tehdyt muutokset ovat heikentämässä säädöshankkeen alkuperäisen tavoitteen, vaelluskalakantojen luontaisen elinkierron mahdollistavien ratkaisujen, toteutumista voimalaitoksia ja niiden vesitalouslupia koskevien kalataloudellisten velvoitteiden kohtuullisuusvaatimuksen vuoksi. Esitetyssä muodossaan lainmuutos voi johtaa tilanteeseen, jossa kalan kulkua mahdollistavia ratkaisuja ei voitaisi edelleenkään saattaa velvoitteeksi pienten vesivoimalaitosten osalta. Kalankulkuratkaisut ovat voimalaitokseen liittyvä investointi, joka palvelee kunnossa pidettynä käyttötarkoitustaan koko laitoksen odotettavissa olevan elinkaaren ajan. Yksittäisen investoinnin kannattavuutta ei tule arvioida yksittäisen vuoden tai muutaman vuoden tuotto-odotusten perusteella, vaan hankintamenon kustannukset jaksotetaan pidemmälle ajalle. Myös luvanhaltijalla ja vesilain mukaisella valvontaviranomaisella tulisi olla mahdollisuus hakea vesilain 3 luvun 21 a §:n mukaista uuden kalatalousvelvoitteen tai maksun määräämistä. 

Ympäristöministeriö toteaa EU:n komission kiinnittäneen huomiota Suomen vesienhoitosuunnitelmia koskevassa palautteessaan vesipuitedirektiivin vaatimuksiin muun ohella ekologisen virtaaman määrittämisestä ja vesivoimalaitosten lupien ajantasaistamisesta. Tästä syystä nollavelvoitelaitosten lupamääräyksien tarkistamisen yhteydessä olisi tarpeen arvioida virtaama, joka mahdollistaa hyvän ekologisen tilan saavuttamisen. Ehdotettu muutos olisi osa vesilain mukaisten lupien tarkistamista, jota EU:n komission palaute vesienhoidossa Suomelta edellyttäisi. Koska EU:n komissio on käynnistänyt rikkomusmenettelyn Suomea kohtaan EU:n vesipuitedirektiivin toimeenpanon osalta, ja säädöshanke on mainittu Suomen antamassa vastauskirjeessä komissiolle, olisi esitys tärkeää saada annettua mahdollisimman pian. Ympäristöministeriö esittää lisäksi harkittavaksi asian vireillepano-oikeuden antamista myös vesilain mukaiselle valtion valvontaviranomaiselle. Sääntelyn täytäntöönpanon varmistamiseksi tulisi varmistaa sekä kalataloustehtäviä hoitavien elinvoimakeskusten että Lupa- ja valvontaviraston voimavarat esitysluonnoksessa mainittujen lupien tarkistamistehtävään. 

Valtiovarainministeriö toteaa esityksen perusteella jäävän epäselväksi, onko esityksen mukaisissa tehtävissä kyse maksullisesta toiminnasta, jolla katettaisiin tehtävän hoidosta Lupa- ja valvontavirastolle aiheutuvat kustannukset. Valtiovarainministeriö huomauttaa, että aiemmin aluehallintovirastojen ympäristötoimialalla perittävät maksut ovat olleet merkittävän alikatteellisia. Ministeriö ei pidä asianmukaisena, että vallitsevassa valtiontalouden tilassa virastoille säädetään työmäärää lisääviä tehtäviä ilman tehtävien edellyttämien määrärahojen korottamista. Asia tulee ratkaista jatkovalmistelussa. 

Lupa- ja valvontavirasto ja elinvoimakeskukset

Lupa- ja valvontavirasto toteaa, että uuden velvoitteen asettamista koskevan hakemuksen laatiminen tulee edellyttämään yhä enemmän erityisosaamista ja tietoa muun muassa voimalaitosten olosuhteista. Hakemuksessa esitettävistä tiedoista on tarpeen säätää asetuksen tasolla. Jatkovalmistelussa tulisi kuvata tarkemmin, mitä kysymyksiä menettelyiden eri vaiheissa on tarkoitus ratkaista. Jos hakemuksen yhteydessä esitettävä tietosisältö olisi riittävä, kaksivaiheinen menettely ei välttämättä olisi tarpeen, vaan kalatalousvelvoitteen sisällöstä määrääminen saattaisi olla mahdollista jo elinvoimakeskuksen hakemuksen perusteella. Kaksivaiheista menettelyä ja näissä ratkaistavia kysymyksiä tulisi kuvata esityksessä täsmällisemmin. Jatkovalmistelussa tulisi kuvata nykyistä tarkemmin myös sitä, miten voimalaitoksen merkitystä arvioidaan silloin, kun kyseessä on laitos, jolla voi olla merkitystä paikallisen energiahuollon tai sähkön saantivarmuuden kannalta. Kalatien rakentamisvelvoitteen asettaminen pienemmille laitoksille saattaa ehdotetun sääntelyn perusteella muodostua kohtuuttomaksi toiminnanharjoittajalle. Kalatalousmaksut tai istutusvelvoitteet edistävät vesienhoidon tavoitteiden saavuttamista heikosti. 

Lounais-Suomen elinvoimakeskus katsoo ehdotuksen parantavan uhanalaisten vaelluskalojen elinolosuhteita lakimuutoksen alkuperäistä tarkoitusta ja muotoa heikommin. Lunastusmahdollisuuden puuttumisen rajoittaa kalakantojen elinolosuhteiden parantamisen mahdollisuuksia. Lakiesitys olisi tarpeen palauttaa valmisteluun. Epäselvää on, voidaanko nollavelvoitelaitoksille määrätä esityksen pohjalta toimenpiteiden tuloksellisuuden tarkkailu ja mikä on sen suhde kalatalousvelvoitteesta ja -maksusta aiheutuvien kustannusten kohtuuttomuuteen. Lainvalmistelussa tulisi tarkastella Ruotsin ympäristökaareen lisättyä niin kutsuttua kansallista suunnitelmaa koskevaa säännöstä, jonka mukaan on laadittava kansallinen suunnitelma lupien tarkistamisesta, tarkistamisprosessin aikataulusta sekä vesivoima- ja vesienhoitointressien yhteensovittamisesta modernin ympäristösääntelyn edellytysten täyttämiseksi vesivoimalaitosten luvissa. Elinvoimakeskus toteaa hakemuksen laatimisen edellyttävän monipuolista arviointia, joka voi eräiltä osin osoittautua haastavaksi elinvoimakeskuksen asiantuntemus huomioon ottaen. 

Lapin elinvoimakeskuksen kalatalousviranomainen katsoo, että ehdotuksella ei tulla saavuttamaan lakimuutoksen taustalla olevia tavoitteita vaelluskalakantojen turvaamiseksi pienissä vesivoimakohteissa. Kalatalousvelvoitteen asettamisella ei lähtökohtaisesti ole vaikutusta huoltovarmuuteen. Vaikutuksia huoltovarmuuteen tulisi arvioida ainoastaan, jos laitos poistetaan pysyvästi käytöstä. 

Maakuntaliitot

Österbottens förbund - Pohjanmaan liitto, Satakuntaliitto, Etelä-Karjalan liitto, Uudenmaan liitto, Kymenlaakson liitto, Etelä-Savon maakuntaliitto ja Keski-Pohjanmaan liitto kannattavat esityksen tavoitteita luonnon monimuotoisuuden turvaamisesta ja vaelluskalojen kulun parantamisesta kannatettavina ja korostavat ympäristötavoitteiden ja energiahuollon tarpeiden yhteensovittamista. Lausunnon antaneista maakuntaliitoista Pohjanmaan liitto on korostanut vesivoimaloihin liittyvien historiallisten kulttuuriympäristöarvojen vaalimisen merkitystä. 

Maakuntaliitot pitävät hyvänä, että kalataloudellisia velvoitteita voidaan sisällyttää myös vanhoihin vesitalouslupiin, jolloin vastuut ja kustannukset jakautuisivat oikeudenmukaisesti kaikkien toimijoiden kesken. Maakuntaliitot pitävät tärkeänä toiminnanharjoittajien oikeussuojan huomioon ottamista. Kymenlaakson liitto toteaa, että kalatalousviranomaisten tulisi voida hakea voimalaitoksille ympäristövirtaamavelvoitteita. Virtavesistöjä tulisi tarkastella kokonaisuuksina ja kohdentaa toimenpiteet niihin kohteisiin, joissa niistä olisi saatavissa parhaat tulokset. Viranomaisille tulee turvata riittävät resurssit sääntelyn täytäntöönpanemiseksi, minkä lisäksi valtion tulee varmistaa riittävä tuki kalataloudellisten toimien suunnitteluun ja toteutukseen. Kymenlaakson liitto huomauttaa lisäksi, että korvausten määrässä tulisi ottaa huomioon luvanhaltijalla ollut pitkäaikainen mahdollisuus hyödyntää vesivoimaa ilman kalatalousvelvoitteita. Etelä-Savon maakuntaliitto kiinnittää huomiota myös muihin patoihin ja vaellusesteisiin. 

Tuomioistuinlaitos ja tuomioistuinvirasto

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kalatalousmääräysten puuttuminen olemassa olevista vesivoimalaitosten luvista on koettu vesilain puutteeksi jo pitkään. Suomen vesistöjen tilatavoitteiden saavuttamisen kannalta on pidetty jo pitkään ongelmallisena, että lupien pysyvyyssuoja on ollut varsin korkea. Vaelluskalojen kulkuesteet ovat olleet eräs keskeinen seikka, joka on estänyt vesimuodostumien tilan parantamista ja hyvän tilatavoitteen saavuttamista. EU:n vesipuitedirektiivin täytäntöönpano edellyttää lupien pysyvyyssuojan muuttamista. Ehdotettu vesilain 3 luvun 21 a §:n on varsin avoin, eikä säännöksestä ilmene milloin tulisi valita kalatalousvelvoite tai kalatalousmaksu taikka niiden yhdistelmä. Perusteluista ei myöskään saa varsinaista johtoa sille, millä perusteella ja miten olisi päätettävä kalatien ensisijaisuudesta verrattuna istutusvelvoitteeseen, tai milloin ylipäätään lupaa voitaisiin muuttaa. Yksittäisen voimalaitoksen luvan muuttaminen ei rakennetussa vesistössä ole välttämättä riittävää kalan kulun turvaamiseksi, minkä vuoksi tulisi olla mahdollista asettaa ehdollisia määräyksiä, jotka ennakoivat myöhemmin tehtävää kalatietä. Korkein hallinto-oikeus huomauttaa, että vesimuodostumien hyvän tilan edistäminen ei kuulu kalatalousviranomaisen varsinaisiin tehtäviin. Jatkovalmistelussa tulisi harkita aloiteoikeuden esittämistä myös Lupa- ja valvontavirastolle ja sen vesienhoidosta vastaavalle yksikölle. 

Vaasan hallinto-oikeuden arvion mukaan Lupa- ja valvontavirastossa vireille tulevien asioiden määrä tulee olemaan todennäköisesti esityksessä arvioitua suurempi. Säädösmuutoksesta seuraa kokonaan uudentyyppisiä hakemusasioita, joihin keskeisenä kuuluu luvan pysyvyyteen, omaisuudensuojaan ja perusoikeuksiin liittyviä ratkaistavia asioita. Näihin tultaneen hakemaan muutosta tavanomaista enemmän. Muutoksenhakutuomioistuinten tulee olla riittävästi resursoituja. Vaasan hallinto-oikeus toteaa, että esityksessä on tarkoitettu rajata hankkeesta vastaavan oikeutta vaatia hankkeen lunastamista. Ehdotuksen suhde nykyisen vesilain 13 luvun 12 §:n 2 momenttiin jää kuitenkin epäselväksi, minkä vuoksi asiaan tulisi kiinnittää huomiota jatkovalmistelussa. 

Tuomioistuinvirasto pitää tärkeänä, että ehdotuksen vaikutuksia Vaasan hallinto-oikeuden juttumäärän ja resurssitarpeen kehitykseen seurataan ja otetaan huomioon hallinto-oikeuden riittävä resursointi. 

Energiantuottajat

Pohjolan Voima Oyj, Fortum Oyj, Kemijoki Oy, Vattenfall Oy, Koskienergia oy, Koillis-Satakunnan Sähkö Oy, Nummenkosken Vesivoima Oy, Porraskosken Voima Oy, Kantturakosken Vesivoima Oy, Killin Voima Oy, Energiateollisuus ry, Pienvesivoimayhdistys ry, Paikallisvoima ry ja Suomen Lähienergialiitto ry ovat kannattaneet vesivoimalaitoksen lunastamisoikeutta koskevan erityissäännöksen poistamista. Lausunnonantajien mukaan ehdotetut lainsäädäntömuutokset sisältävät huomattavia perustuslain 15 §:ssä suojattuun omaisuudensuojaan sekä voimassa olevan vesilain systematiikkaan liittyviä puutteita. Esityksessä puututaan vesilain pysyvyyssuojaan ja uusien lupamääräysten antamissäännöksiin merkittävästi. Esitetyt säännökset mahdollistavat vesilupiin puuttumisen takautuvasti.  

Useat lausunnonantajat ovat huomauttaneet nollavelvoitelaitoksen muuttuneesta määrittelystä. Perusteluita tulee tarkistaa siten, että sääntelyn soveltamisalasta ei jää epävarmuutta. Korvauksen sovittelua koskeva säännös tulisi aiheuttamaan erilaisia tulkinnallisia ongelmia. Säännös tulee poistaa lakiehdotuksesta. Hankkeesta vastaavalla tulee olla oikeus vaatia hankkeen lunastamista, jos uudet velvoitteet osoittautuvat kohtuuttomiksi. Vesivoimalaitoksen omistajalle vesivoiman menetyksestä maksettavan korvausten perusteiden tulee olla yhdenmukaiset vesilain 3 luvun 21 §:n kanssa. 

Lausunnonantajien mukaan lakiesityksestä tulisi ilmetä luvan avaamisen edellytykset ja toimenpiteet tulee kohdentaa kohteisiin, joissa niiden voidaan arvioida olevan merkityksellisiä. Esitys jättää hyvin laajan harkintavallan kalatalousviranomaiselle ja lupaviranomaiselle lupien muuttamisen suhteen. Varsinkin pienten vesivoimalaitosten toimintaedellytysten ja taloudellisen arvon näkökulmasta on hyvin ongelmallista, jos ei ole tiedossa, onko laitokselle tulossa uusia velvoitteita tai minkä sisältöisiä nämä ovat. Lainmuutosten vaikutuksia kaikkein pienimmille toimijoille ei ole selvitetty. 

Pohjolan Voima Oyj lausuu, että toimenpiteen kohtuullisuutta arvioitaessa ei lähtökohtaisesti tulisi antaa painoarvoa hankkeesta vastaavan oikeudelliselle asemalle tai varallisuusasemalle. Fortum Oyj huomauttaa, että Ruotsin lainsäädäntöä koskeva tarkastelu ei anna oikeaa kuvaa Ruotsin lainsäädännöstä, ja tarkastelua tulee täsmentää. 

Paikallisvoima ry korostaa sitä, että toimenpiteiden kohtuullisuus tulee punnita tapauskohtaisesti. Punnintatilanteet tulevat olemaan haastavia, koska kalatalousvelvoitteen toteuttamiskustannukset ovat ennalta mallinnettavissa, mutta tuotannon menetyksen ja kalataloudellisten hyötyjen arvon määrittäminen on vaikeaa. 

Jatkovalmistelussa tulee kiinnittää huomiota tilanteisiin, joissa vaellusesteen muodostava patorakenne kuuluu eri taholle kuin voimalaitos tai velvoitteista on määrätty patorakennetta koskevassa päätöksessä. Ehdotettu sääntely saattaa tällaisissa tilanteissa merkitä jälkikäteistä puuttumista voimalaitoksen omistajan ja patorakenteen haltijan väliseen yksityisoikeudelliseen sopimukseen. 

Muut lausunnonantajat

Fingrid Oyj pitää perusteltuna arvioida muutoksen merkitystä myös sähköjärjestelmän häiriötilanteiden varautumis- ja käytönpalautussuunnitelmien kannalta. Järjestelmävastaavalta kantaverkonhaltijalta ei tulisi pyytää automaattisesti lausuntoa sellaisten laitosten osalta, joilla ei laitosten koko huomioon ottaen voida katsoa olevan olennaista merkitystä sähköjärjestelmän tasehallinnan tai käyttövarmuuden kannalta. 

Museovirasto lausuu, että jatkovalmistelussa tulee kiinnittää huomiota kulttuuriperintöarvojen selvittämiseen ja kulttuuriperinnön parempaan huomioon ottamiseen lupamenettelyssä. Museoviraston aiemmin esittämää vaikutusten arvioinnin tarpeita ei ole hallituksen esitysluonnoksessa otettu huomioon nyt ehdotetuissa lupasäännöksissä tai niiden perusteluissa. 

Natur och Miljö rf, Suomen Luontopaneeli, Luonnonvarakeskus, Suomen ympäristökeskus, Suomen Vapaa-ajankalastajien Keskusjärjestö, Suomen luonnonsuojeluliitto ry, WWF Suomi ja Luonnonvarakeskus pitävät ehdotettuja muutoksia tarpeellisina, mutta riittämättöminä hankkeen tarkoituksen saavuttamiseksi. Kalatalousvelvoitteiden tulisi olla ensisijaisia, koska kalatalousmaksuilla ei voida kestävästi turvata vaeltavia kalakantoja. Ehdotetut säännökset, erityisesti toimenpiteiden kohtuullisuuden vaatimus, estävät kuitenkin käytännössä kalan kulkua turvaavien velvoitteiden asettamisen erityisesti pienissä voimalaitoksissa. 

Lausunnonantajat toteavat muiden energiantuotantomuotojen merkityksen lisääntyvän ja vesivoiman suhteellisen merkityksen vähentyvän. Sääntelyllä tulisi tukea kannattamattomien voimalaitosten toiminnan hallittua alas ajamista ja tällaisten laitosten purkamista. Aiheuttamisperiaatteen mukaisesti vesivoimalaitosten omistajien tulisi vastata täysimääräisesti luonnon monimuotoisuudelle aiheutuvien haittojen torjuntakustannuksista. Velvoitteita ei tulisi kohtuullistaa, ja korvausten sovittelussa tulisi voida ottaa huomioon se aika, jolloin vesivoimaa on voitu käyttää hyväksi ilman kalataloudellisia velvoitteita. 

Lausunnonantajat viittaavat vesipuitedirektiiviin todeten sen edellyttävän jäsenvaltioilta vesilupien säännöllistä tarkistamista ja tarvittaessa ajan tasalle saattamista. Useat lausunnonantajat ovat esittäneet merkityksensä menettäneen vesivoimalaitosten lunastamista koskevan säännöksen palauttamista lakiehdotukseen. 

Lausunnonantajat pitävät tärkeänä, että kalatalousviranomaiset priorisoivat muutoshakemusten vireillepanossa ekologisesti arvokkaimmat ja potentiaalisimmat kohteet. Tämä mahdollistaisi jokikokonaisuuksien kytkeytyneisyyden palauttamista nykyisenkaltaisen, enimmäkseen yksittäisiin laitoksiin kohdistuvan parantamisen sijaan. Priorisointikriteerien avulla kalatalousviranomaisen resurssit voidaan kohdistaa tuloksellisesti, ja selkeiden kriteerien käyttö helpottaisi eri intressiryhmien välisten ristiriitatilanteiden ratkaisemista. Lisäksi lainsäädännöllisesti tulisi varmistaa, että nollavelvoitelaitosten lupien tarkistamiseen todella ryhdytään. 

WWF Suomi katsoo, että esityksen jatkovalmistelussa tulisi palata lainmuutosta valmistelleen työryhmän mietinnön mukaiseen sääntelyratkaisuun. Sääntelyn oikeasuhtaisuus tulisi toteuttaa sisällyttämällä lakiin hankkeesta vastaavalle mahdollisuus saada korvausta tilanteessa, jossa lupamääräysten toteuttaminen johtaa hankkeesta vastaavan näkökulmasta kohtuuttomana pidettävään lopputulokseen. 

Suomen Vesiensuojelun Keskusliitto ry pitää vaelluskalakantojen elinolosuhteiden parantamista, virtavesiluonnon monimuotoisuuden turvaamista sekä vesienhoidon tavoitteiden toteuttamista erittäin tärkeinä ja kannatettavina. Vesialueen omistajien asema tulee nähdä ennen kaikkea haitankärsijöiden asemana tilanteessa, jossa sääntely on ollut puutteellista. Luonnoksen valtiosääntöoikeudellisessa ja vaikutusten arviointia koskevissa osuuksissa painottuu luvanhaltijan (voimalaitoksen omistajan) asema. Vesialueiden omistajien ja muiden yksityisten intressitahojen omaisuudensuojaa ja oikeusturvaa ei arvioida riittävästi. 

Perustuslain 6 § edellyttää, että oikeussuojakeinot ovat käytännössä tasapuolisesti saatavilla niille tahoille, joiden oikeuksiin ja etuihin hankkeen vaikutukset ulottuvat. Mikäli hakemuskompetenssi rajataan vain viranomaiselle ja luvanhaltijalle, muodostuu vesialueen omistajan oikeussuoja tosiasiallisesti heikommaksi, vaikka voimalaitoksen vaikutukset voivat suoraan heikentää hänen kalataloudellista hyödyntämisoikeuttaan, vesialueen arvoa ja käyttömahdollisuuksia. Hakemuskompetenssi uuden kalatalousvelvoitteen tai -maksun määräämiseksi tulee ulottaa nimenomaisesti myös vesialueen omistajalle ja tarvittaessa kalatalousalueelle. 

Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry toteaa ehdotettujen säännösten jättävän viranomaiselle laajan harkintavallan, mikä aiheuttaa epävarmuutta luvanhaltijoille. MTK ei kannata hyödyn huomioon ottamista ja korvauksen sovittelua koskevia säännösehdotuksia. Nykyisenkaltainen korvaussääntely edistäisi tehokkaammin uudistuksen tavoitteita. Esityksestä tulisi selkeästi ilmetä se, että uudet velvoitteet ovat mahdollisia ainoastaan uhanalaisten kalakantojen osalta. Lisäksi MTK toteaa, että esitykseen tulee sisällyttää voimalaitoksen omistajalle mahdollisuus vaatia hankkeen lunastamista. 

Matkailu- ja Ravintolapalvelut MaRa ry:n mukaan vesilain muutos on tarpeellinen ja perusteltu vaelluskalakantojen sekä yleisesti kalakantojen elinvoimaisuuden vahvistamiseksi. Muutos on tarpeen myös vesipolitiikan puitedirektiivin täytäntöönpanon tehostamiseksi sekä vesien hyvän tilan tavoitteiden saavuttamiseksi. Esitetty muutos on siten sekä ekologisesti että oikeudellisesti perusteltu. MaRa toteaa, että vesien hyvä tila vaikuttaa olennaisesti luonnon virkistyskäytön ja luontoon perustuvien elinkeinojen alueellisiin ja paikallisiin toimintaedellytyksiin. Nykyinen sääntely on rajoittanut vaelluskalakantojen ja muun vesiluonnon tilan parantamistoimia. Luonnoksessa ehdotetulla sääntelyllä pyritään parantamaan kalakantojen elinoloja. Kalakantojen vahvistuminen parantaa pidemmällä aikavälillä kalastus- ja virkistyskäyttömahdollisuuksia vesistöissä. Erityisesti vaelluskalakantojen vahvistuminen parantaa matkailutoiminnan edellytyksiä sekä alueiden vetovoimaisuutta. 

Suomen Kuntaliitto ry pitää tärkeänä, että kaikista uusista velvoitelaitoksista tehdään hyöty-haitta-analyysi riittävän laajoilla selvityksillä, ja vasta tällä perusteella päätetään, missä järjestyksessä vesivoimalaitoksia aletaan velvoittamaan uusiin kalatalousvelvoitteisiin. Kuntien kokonaan tai osittain omistamien laitosten osalta tulisi vaelluskalakantojen tilaa parantamaan ensisijaisesti vapaaehtoisin ja sopimusjärjestelyihin perustuvin keinoin. 

Itä-Suomen yliopisto toteaa, että vesilain tarkistamistarvetta tulisi arvioida esityksessä valittua tarkastelukulmaa laajemmin esimerkiksi EU:n vesipuitedirektiivissä tarkoitettujen ympäristötavoitteiden saavuttaminen näkökulmasta. Vesipuitedirektiivin velvoitteiden täytäntöönpanon näkökulmasta vesien tilan parantaminen tulisi olla yleinen peruste vesilupien tarkistamiseen ja kalatalousvelvoitteiden muuttamiseen. Lisäksi edunmenetysten korvattavuutta (vesilain 3 luvun 21 § ja 19 luvun 5 §) tulisi merkittävästi lieventää. Itä-Suomen yliopisto toteaa, että jatkovalmistelussa tulisi vielä perusteellisesti arvioida, onko nollavelvoitelaitoksia koskeva erityissäännös oikeudellisesti perusteltu ja kestävä tapa vastata ehdotuksen taustalla olevaan ongelmaan. 

Ehdotetut säännökset jättävät viranomaisille laajan harkintavallan sen suhteen minkä laitoksen lupaa ryhdytään tarkistamaan ja millainen uuden määräyksen tulisi olla. Ehdotetun sääntelyn perusteella kalataloudellisia velvoitteita koskevien määräysten sisällöstä päätettäessä tulisi huomioonotettavaksi ainoastaan kalakantoihin liittyviä näkökohtia, eikä esimerkiksi vesienhoitoon tai virtavesiluonnon ennallistamiseen liittyvät näkökohdat sisälly arviossa huomioonotettaviin seikkoihin. Kapea keskittyminen vaelluskalanäkökohtiin ja laajemman vesiympäristön suojelu- ja parantamisnäkökannan sivuuttaminen on kuitenkin asiallisesti perustelematonta ja oikeudellisesti kestämätöntä ottaen huomioon Suomea sitovat EU- ja kansainvälisen oikeuden velvoitteet sekä käynnissä oleva rikkomusmenettely vesipuitedirektiivin osalta. 

Metsähallitus on ilmoittanut kannattavansa ehdotettuja muutoksia. 

Suomen Asianajajat on ilmoittanut, ettei sillä ole lausuttavaa esityksestä. 

Lausuntopalautteen huomioon ottaminen

Jatkovalmistelussa esitystä on tarkistettu ottaen huomioon valtion aluehallinnon uudistuksesta johtuvat välittömät muutostarpeet ehdotuksiin. Lisäksi ehdotettuja säännöksiä on tarkistettu saadun lausuntopalautteen perusteella, täsmennetty esityksen perusteluita ja täydennetty säännösehdotusten vaikutusten arviointia koskeva osuus. Keskeiset muutokset työryhmän mietintöön verrattuna ovat vesivoimalaitoksen lunastamista ja valtion toteuttamiskustannuksiin osallistumisvelvollisuutta koskevien säännösten poistaminen ja kalatalousvelvoitteen ja -maksun kohtuullisuutta koskevien säännösten lisääminen. Lisäksi lakiin ehdotetaan lisättäväksi säännös Lupa- ja valvontaviraston velvollisuudesta pyytää eräissä tilanteissa lausuntoa järjestelmävastaavalta kantaverkonhaltijalta lupamääräysten muuttamisesta. 

Eräisissä kommenteissa on esitetty uuden määräyksen antamista koskevan asian vireillepano-oikeuden antamista myös Lupa- ja valvontavirastolle sekä luvanhaltijalle. Sääntelyllä pyritään turvaamaan erityisesti vaeltavien kalakantojen elinolosuhteiden parantamista, joka kuuluu kalataloustehtäviä hoitavalle elinvoimakeskukselle. Elinvoimakeskuksella on parhaat edellytykset arvioida sitä, miten käytettävissä olevat resurssit kohdentamalla ja eri toimenpiteitä yhdistämällä saadaan kokonaisuutena tarkastellen suurin hyöty yksittäisten voimalaitosten lupien muuttamisesta. Ottaen huomioon määräyksestä mahdollisesti valtiolle aiheutuva korvausvastuu, ei asian vireillepano-oikeutta tule osoittaa muille toimijoille. 

Energia-alan toimijat ovat kiinnittäneet huomiota ehdotetun sääntelyn ja perustuslain, erityisesti omaisuudensuojaa koskevan 15 §:n, väliseen suhteeseen. Arvio ehdotetun sääntelyn suhteesta perustuslakiin sisältyy esityksen lukuun 12. Lausunnoissa on todettu sääntelyn jättävän lupaviranomaiselle laajan harkintavallan päättää asetettavan lupamääräyksen sisällöstä. Soveltamistilanteiden tapauskohtaiset erityispiirteet edellyttäisivät kuitenkin seikkaperäistä sääntelyä, mitä ei voida pitää tarkoituksenmukaisena. Energia-alan toimijat ovat esittäneet ehdotetun 3 luvun 21 a §:ssä tarkoitetun vesivoiman menetyksestä maksettavan korvauksen perusteista säädettäväksi vastaavasti kuin nykyisen 3 luvun 21 §:ssä. Esitykseen ei ole tältä osin tehty muutoksia. 

Useissa palautteissa on pidetty tärkeänä, että vaelluskalakantojen elinolosuhteita parantavia hankkeita tuetaan myös jatkossa valtion toimin. Valtion osallistuminen hankkeisiin on tarkoituksenmukaista järjestää ja koordinoida tätä koskevien erillisten tukiohjelmien puitteissa. 

Kansalaisjärjestöjen ja elinvoimakeskusten antamissa lausunnoissa on kiinnitetty huomiota siihen, että kalataloustehtäviä hoitavien elinvoimakeskusten resurssien riittävyys on keskeisessä asemassa sääntelyn täytäntöönpanon kannalta. Esityksessä ei esitetä lisäresursseja kalataloustehtäviä hoitaville elinvoimakeskuksille, vaan elinvoimakeskusten resurssien riittävyys tulee järjestää osana virastojen tulosohjausta ja valtion talousarvion laadintaa. 

Energia-alan toimijat ja MTK ry ovat esittäneet voimalaitoksen omistajalle vesilain 19 luvun 5 §:n mukaista oikeutta vaatia laitoksen lunastamista vesilain 3 luvun 21 a §:n mukaisissa tilanteissa. Ehdotettujen lainmuutosten tavoitteena on ollut keventää jälkikäteen vesivoimalaitokselle asetettavan kalataloudellisen velvoitteen ja maksun määräämisen edellytyksiä. Tämänkaltainen säännös saattaisi johtaa siihen, että lainmuutokselle asetettuja tavoitteita ei saavutettaisi. Lunastusmahdollisuutta ei ole pidettävä tarpeellisena myöskään sen vuoksi, että ehdotetut kohtuuttomien kustannusten kielto ja vaatimus korvata olennainen hyödyn menetys turvaavat riittävästi voimalaitoksen omistajan asemaa. 

6.3  Lainsäädännön arviointineuvosto

Arviointineuvosto on antanut esitysluonnoksesta 22.4.2026 lausunnon. Arviointineuvoston mukaan hallituksen esitysluonnos täyttää hyvin lainvalmistelun vaikutusarviointiohjeen vaatimukset. Arviointineuvosto suosittelee kuitenkin esitysluonnoksen täydentämistä neuvoston lausunnon mukaisesti ennen hallituksen esityksen antamista. Arviointineuvoston mukaan esityksessä olisi hyvä täsmentää sen vaikutuksia kalakantojen elinolojen parantamiseen sekä esityksen hyötyjä ja haittoja kaikkein pienimmille vesivoimalaitoksille, joilta kalatalousvelvoitteiden täyttäminen voi edellyttää suuria taloudellisia panostuksia. Lisäksi arviointineuvosto on ehdottanut perusoikeuksiin kohdistuvien vaikutusten esittämistä omana alalukunaan vaikutusarviointia koskevassa jaksossa. 

Arviointineuvoston lausunnon mukaisesti on täydennetty esityksen lukuja 4.2.1–4.2.3. Lukuun 4.2.1.2 Yritykset kohtaan Kalatien rakentamis- ja käyttökustannukset on lisätty arvio kalatien rakentamisvelvoitteen taloudellisesta merkityksestä kaikkein pienimmille voimalaitoksille. Lukuun 4.2.2 Ympäristövaikutukset kohtaan Vesiympäristö ja kalakannat on lisätty tiedot eniten hyötyvistä lajeista ja nykytietämyksen mukaan toimivimmiksi arvioiduista toimenpiteistä. Perusoikeuksiin kohdistuvista vaikutuksista lukuun 4.2.3 on lisätty uusi kohta Perusoikeuksien toteutuminen. 

12.1  Yleistä

Lakiehdotus on osa toimenpidekokonaisuutta, jonka tarkoituksena on elvyttää kansallisia vaelluskalakantoja. Toimet liittyvät laajempaan hallitusohjelman tavoitteeseen vaalia Suomen arvokasta luontoa. 

Nykyinen vesilaki sisältää säännökset vesitalouslupaan sisältyvän kalatalousvelvoitteen ja kalatalousmaksun sekä lupamääräysten muuttamisesta. Vesilain edellytykset, joiden nojalla lainvoiman saaneen vesitalousluvan määräyksiin voidaan jälkikäteen puuttua, ovat tiukat. Lupamääräysten tarkistaminen tai uusien määräysten antaminen ei saa pääsääntöisesti sanottavasti vähentää hankkeesta saatavaa hyötyä, minkä lisäksi hankkeesta vastaavalla on oikeus saada korvausta tarkistamisesta tai uusien määräysten antamisesta aiheutuvista muista kuin vähäisistä edunmenetyksistä. Hankkeesta vastaavan asema jälkikäteistä vesitalouslupaan puuttumista vastaan on huomattavan vahva. 

Voimassa olevan sääntelyn on katsottu rajoittavan vaelluskalakantojen elvyttämiseen tähtäävien hankkeiden toteuttamista. Tilannetta on pidetty epätyydyttävänä erityisesti nollavelvoitelaitosten osalta, joihin kohdistuvien hankkeiden edistäminen on osoittautunut huomattavan hankalaksi ilman luvanhaltijan myötävaikutusta. Yhteiskunnallisissa arvostuksissa ja oikeudellisessa viitekehyksessä tapahtuneet muutokset huomioon ottaen vesilakia esitetään tarkistettavaksi siten, että uuden kalatalousvelvoitteen tai kalatalousmaksun määräämistä niin sanotulle nollavelvoitelaitokselle koskevaa sääntelyä kevennetään. 

Lakiehdotukseen sisältyvistä säännöksistä perusoikeusjärjestelmän näkökulmasta ovat merkityksellisiä lakiin uutena pykälänä lisättäväksi ehdotettu 3 luvun 21 a § ja siihen liittyvät 19 luvun 5 ja 12 §:n muutokset. Ehdotetut säännökset ovat merkityksellisiä perustuslain yhdenvertaisuutta koskevan 6 §:n, omaisuudensuojaa koskevan 15 §:n, elinkeinovapautta koskevan 18 §:n, vastuuta ympäristöstä ja kansalaisten osallistumista koskevan 20 §:n ja oikeusturvaa koskevan 21 §:n kannalta. Koska osa sääntelyn kohteena olevista vesivoimalaitoksista on kuntien omistuksessa, tarkastellaan ehdotettuja säännöksiä ja niiden vaikutuksia myös perustuslain 121 §:n kunnallisen itsehallinnon kannalta. 

12.2  Yhdenvertaisuus

Perustuslain 6 §:n mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Säännös ei koske oikeushenkilöitä tai kuntia (ks. PeVL 37/2010 vp ja PeVL 9/2015 vp). Yhdenvertaisuusperiaatteella voi kuitenkin olla merkitystä myös oikeushenkilöitä koskevan sääntelyn arvioinnissa etenkin silloin, kun sääntely voi vaikuttaa välillisesti luonnollisten henkilöiden oikeusasemaan. Näkökulman merkitys on sitä vähäisempi mitä etäisempi tämä yhteys on. 

Lain soveltamisalaan kuuluvat laitokset ovat pääsääntöisesti varallisuusmassaltaan erilaisten oikeushenkilöiden omistamia. Eräät pienet laitokset saattavat olla myös luonnollisten henkilöiden välittömässä omistuksessa, jolloin laitoksille mahdollisesti asetettavat velvoitteet kohdistuvat välittömästi luonnollisiin henkilöihin. 

Ympäristöoikeudelliselle sääntelylle on tunnusomaista, että hankkeita koskevat vaatimukset eivät määrity kategorisesti hankkeen omistajatahon henkilön, vaan ennen kaikkea hankkeen vaikutusten, vaikutuspiirin ympäristön ja asianosaisten oikeussuojan tarpeen perusteella. Sääntelyä, jossa ympäristön tilaa turvaavien määräysten sisältö määräytyisi olennaisilta osin hankkeen toteuttajan varallisuusaseman tai muun toteuttajan henkilöön liittyvän seikan perusteella, ei voida pitää perustuslain näkökulmasta asianmukaisena. 

Lailla ei voida mielivaltaisesti asettaa ihmisiä tai ihmisryhmiä toisia edullisempaan tai epäedullisempaan asemaan. Lausekkeella ei kuitenkaan edellytetä kaikkien ihmisten samanlaista kohtelua, jos olosuhteet ovat erilaiset. Yhdenvertaisuusnäkökohdilla on merkitystä sekä myönnettäessä lailla etuja ja oikeuksia, että asetettaessa velvollisuuksia. Toisaalta lainsäädännölle on ominaista, että siinä kohdellaan tietyn hyväksyttävän yhteiskunnallisen intressin vuoksi ihmisiä eri tavoin muun muassa tosiasiallisen tasa-arvon edistämiseksi. 

Perustuslakivaliokunta on katsonut, ettei yleisestä yhdenvertaisuusperiaatteesta johdu tiukkoja rajoja lainsäätäjän harkinnalle pyrittäessä kulloisenkin yhteiskuntakehityksen vaatimaan sääntelyyn. Keskeistä on, voidaanko kulloisetkin erottelut perustella perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävällä tavalla. Valiokunta on eri yhteyksissä johtanut perustuslain yhdenvertaisuussäännöksistä vaatimuksen, että erottelut eivät saa olla mielivaltaisia eivätkä ne saa muodostua kohtuuttomiksi (ks. esim. PeVL 7/2014 vp, s. 5, PeVL 11/2012 vp, s. 2 ja PeVL 37/2010 vp, s. 3). 

Laitoksen omistuspohjalla ei olisi merkitystä sääntelyn soveltamisalan kannalta, eli tässä suhteessa sääntely kohtelisi vesivoimalaitoksen omistajatahoja tasapuolisesti. Ehdotetun sääntelyn voidaan myös katsoa edistävän toiminnanharjoittajien keskinäistä yhdenvertaisuutta siinä suhteessa, että sääntelyn myötä myös nollavelvoitelaitosten omistajat voitaisiin velvoittaa osallistumaan nykyistä kattavammin vaelluskalakantojen turvaamiseen. 

Sääntelyn yhdenvertaisuuden vaatimuksen näkökulmasta keskeinen säännös on ehdotettu uusi, kalatalousvelvoitteen ja -maksun asettamista koskeva 3 luvun 21 a §. Kalatalousvelvoitteen ja kalatalousmaksun toteuttamiskustannuksia on kuvattu edellä luvussa 4.2. Yhdenvertaisuuden näkökulmasta merkityksellisiä ovat erityisesti tilanteet, jossa hakemus kohdistuu yhden tai useamman luonnollisen henkilön välittömästi omistamaan tai välillisesti oikeushenkilön kautta omistettuun laitokseen. Vaikka näissä tilanteissa kyse on tyypillisesti pienistä voimalaitoksista, saattavat varsinkin kalatien rakentamiskustannukset ja käyttökustannukset energiantuotannon rajoitukset huomioon ottaen nousta näidenkin laitosten osalta korkeiksi. Sääntelyn hyväksyttävyyttä kuitenkin tasapainottaa ehdotetun 3 luvun 21 a §:n 2 momentin säännös, jonka mukaan kalatalousvelvoitteesta, kalatalousmaksusta tai näiden yhdistelmästä ei saa aiheutua niillä saavutettavaan hyötyyn verrattuna luvanhaltijalle kohtuuttomia kustannuksia sekä myös laitoksen omistajan mahdollisuus saada vesivoiman vähenemisestä johtuvasta hyödyn menetyksestä korvausta valtiolta. 

Aiemmassa järjestelmässä, jossa vesilain mukaisina lupaviranomaisina toimivat toisistaan erilliset aluehallintovirastot ja kalatalousviranomaisina toisistaan erilliset elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset, on lupien tarkistamisen käytännöissä saattanut esiintyä jonkinlaista alueellista vaihtelevuutta. Epäselvää on, missä määrin erot johtuvat tapauskohtaisista erityispiirteistä ja miltä osin kyse on viranomaisten erilaisista käytännöistä. Valtion aluehallinnon uudistuksen 1.1.2026 voimaantulon jälkeen kalataloustehtävien hoito jakautuu edelleen useammalle viranomaiselle (kolme elinvoimakeskusta), jotka vastaisivat esityksessä tarkoitettujen menettelyiden vireille panosta. Aluehallintouudistuksen myötä vesilain mukainen lupapäätöksenteko on kuitenkin keskitetty aluehallintovirastoilta valtakunnalliselle Lupa- ja valvontavirastolle. Yhteen viranomaiseen keskitetty lupia koskeva päätöksenteko turvaa osaltaan lupien tarkistamisasioissa noudatettavien käytäntöjen yhtenäisyyttä ja edistää näin toiminnanharjoittajien yhdenvertaista kohtelua. 

12.3  Omaisuudensuoja

Kalatalousvelvoitteen tai maksun määrääminen jälkikäteen

Henkilöllinen soveltamisala

Perustuslain 15 §:n mukaan jokaisen omaisuus on turvattu. Perusoikeusuudistuksen esitöiden mukaan perusoikeussäännöksissä ”jokaisella” tarkoitetaan luonnollista henkilöä (HE 309/1993 vp, s. 23). Perus- ja ihmisoikeuksien historiallisena lähtökohtana on ihmisten oikeusaseman suoja valtion ja yleisemmin julkisen vallan taholta tulevia puuttumisia vastaan. Jo ennen vuoden 1995 perusoikeusuudistusta valtiosääntökäytännössä oli kuitenkin katsottu, että perusoikeussuoja voi ulottua yksityisiin oikeushenkilöihin, kuten osakeyhtiöihin tai yhdistyksiin, niin sanotun välillisen puuttumisen opin mukaan. Perusoikeussuoja kuuluu lähtökohtaisesti luonnollisille henkilöille, mutta suoja saattoi ulottua myös yksityisoikeudellisten oikeushenkilöiden oikeuksiin silloin, kun oikeushenkilön oikeuksien kajoaminen välillisesti johti luonnollisten henkilöiden oikeuksiin kajoamiseen (ks. esim. PeVL 5/1978 vp ja 18/1982 vp). 

Välillisen puuttumisen oppi edellyttää huomion kiinnittämistä oikeushenkilön taustalla oleviin omistajatahoihin, kuten osakeyhtiömuotoisen oikeushenkilön osakkeenomistajiin. Lisäksi perusoikeussuojan taso vaihtelee sen mukaan, koskeeko perusoikeusrajoitus lähinnä oikeushenkilöä omistajana niin, että vaikutukset luonnollisiin henkilöihin ovat enintään välillisiä (ks. esim. PeVL 17/1997 vp, s. 3). Perustuslakivaliokunta on jo perusoikeusuudistusta edeltävässä lausuntokäytännössään katsonut, että mitä etäämpänä oikeushenkilö on yksilöistä ja vastaavasti mitä vähäisempiä ja välillisempiä ovat toimenpiteiden vaikutukset yksilöiden konkreettisiin taloudellisiin etuihin, sitä epätodennäköisemmin voivat oikeushenkilöön kohdistuvat toimenpiteet olla ristiriidassa silloisen hallitusmuodon 12 §:ssä turvatun yksilöiden omaisuudensuojan kanssa (PeVL 45/1996 vp). 

Ehdotettu sääntely on merkittävää perustuslain 15 §:n näkökulmasta erityisesti siltä osin kuin kyse on luonnollisten henkilöiden välittömästi omistamista tai yksityisoikeudellisten oikeushenkilöiden omistamista laitoksista. Osa laitoksista kuuluu pienehköille energia-alan yhtiöille ja kunnille. Perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännön mukaan lainsäätäjän liikkumavara omaisuudensuojan näkökulmasta on lähtökohtaisesti suurempi tilanteessa, jossa omaisuudensuojaa rajoittava sääntely kohdistuu pörssiyhtiöihin tai muihin varallisuusmassaltaan huomattaviin oikeushenkilöihin verrattuna tilanteiseen, jossa tällaisen sääntelyn vaikutukset muodostuvat hyvin välittömiksi oikeushenkilön taustalla olevien luonnollisten henkilöiden asemalle (ks. esim. PeVL 10/2014 vp, PeVL 21/2010 vp, PeVL 9/2008 vp, PeVL 32/2004 vp, PeVL 61/2002 vp ja PeVL 34/2000 vp). Lupamääräyksen jälkikäteisellä asettamisella voidaan katsoa olevan enintään vähäinen ja välillinen vaikutus kiellon kohteena olevien energiayhtiöiden osakkeita omistavien luonnollisten henkilöiden konkreettisiin varallisuusarvoisiin etuihin. 

Perustuslain esitöiden mukaan valtio, kunnat sekä julkisoikeudelliset yhteisöt ja laitokset jäävät vakiintuneen lainsäädäntökäytännön mukaisesti perusoikeussuojan ulkopuolelle. Tältä osin linjaus perustuu jo ennen vuoden 1995 perusoikeusuudistusta kehittyneeseen perustuslakivaliokunnan lausuntokäytäntöön (ks. HE 309/1993 vp ja siellä viitatut PeVL 18/1982 vp, PeVL 6/1990 vp ja PeVL 7/1990 vp). Perusoikeusuudistuksen voimaantulon jälkeisessä lausuntokäytännössään perustuslakivaliokunta on johdonmukaisesti katsonut, että esimerkiksi kunnat jäävät vakiintuneen lainsäädäntökäytännön mukaisesti perusoikeussuojan ulkopuolelle (ks. esim. PeVL 10/1996 vp, PeVL 42/1998 vp ja PeVL 41/2017 vp). 

Ehdotetut muutokset kohdistuvat vesivoimalaitoksen ja laitoksessa käytettävän vesivoiman omistajaan. Lain soveltamisalaan kuuluvat laitokset ovat pääsääntöisesti varallisuusmassaltaan erilaisten oikeushenkilöiden omistamia. Nämä oikeushenkilöt voivat olla esimerkiksi pörssiyhtiöitä tai kuntia. Eräät pienet laitokset saattavat olla myös luonnollisten henkilöiden välittömässä omistuksessa, jolloin laitoksen omistajalle mahdollisesti asetettavat velvoitteet kohdistuvat välittömästi luonnollisiin henkilöihin. Vesivoimalaitosten omistussuhteet ovat moninaisia, ja sääntelyn erottelu omistuspohjan perusteella saattaa osoittautua hankalaksi ja sääntelyn tavoitteiden kannalta epätarkoituksenmukaiseksi. Laitosten omistuspohjan erilaisuus tulee ottaa huomioon säännösten soveltamisessa. 

Voimalaitostoimintaa koskeva vesitalouslupa ja oikeus vesivoimaan omaisuudensuojan turvaamana omaisuusosana

Perustuslakivaliokunta on perusoikeusuudistusta edeltävässä lausuntokäytännössään arvioinut eri yhteyksissä vesivoimaa ja sen hyödyntämistä omaisuudensuojan piiriin kuuluvana varallisuusarvoisena omaisuusosana. Tässä lähtökohdassa ei ole tapahtunut muutosta. Sen sijaan perustuslakivaliokunta on perusoikeusuudistuksen jälkeisessä lausuntokäytännössään eri yhteyksissä todennut (ks. esim. PeVL 55/2018 vp s. 2), että lunastuksen ja käyttörajoituksen välistä suhdetta koskeva perustuslakivaliokunnan käytäntö on muuttunut merkittävästi perusoikeusuudistuksen myötä. Perustuslakivaliokunta on muun muassa kiinnittänyt huomiota siihen, ettei omaisuuden käyttörajoituksien arviointi enää kaikilta osin perustu samoihin lähtökohtiin kuin ennen perusoikeusuudistusta (PeVL 6/2010 vp). Merkityksellisenä on pidettävä ennen muuta ympäristöperusoikeutta koskevan 20 §:n sisällyttämistä perustuslakiin. Valiokunta on kiinnittänyt huomiota siihen, että esimerkiksi koskiensuojelua koskevat lausunnot on annettu ennen ympäristöperusoikeuden säätämistä (ks. PeVL 21/1993 vp, s. 1 sekä PeVL 61/2010 vp, s. 3 ja PeVL 8/2017 vp, s. 5–6). 

Perustuslain 15 §:n 1 momentti turvaa omistajalle lähtökohtaisesti kuuluvan vapauden käyttää omaisuuttaan (ks. esim. PeVL 10/2014 vp, PeVL 24/2012 vp ja PeVL 6/2010 vp). Vesivoiman omistusoikeuden sisällön kannalta olennainen merkitys on omistajan mahdollisuudella käyttää sitä sähköntuotantoon. Oikeus käyttää vesivoimaa sähköntuotantoon ei kuitenkaan ole vesivoiman omistajan subjektiivinen oikeus, ja vesivoiman sähköntuotantoon valjastaminen edellyttää vesilain mukaista lupaa. Uudelle vesivoiman hyödyntämistä koskevalle hankkeelle voidaan asettaa yleisten ja yksityisten etujen suojaksi erilaisia rajoituksia tai evätä lupa kokonaan ilman että omistajalle syntyy oikeutta saada korvausta tästä miltään taholta. 

Niin ikään vesivoiman hyödyntämiseen oikeuttavaan lupaan voidaan jälkikäteen puuttua. Olemassa olevan toiminnan sääntelyä ei kuitenkaan voida kaikissa suhteissa rinnastaa uuden toiminnan sääntelyyn. Hankkeesta vastaavan saatua luvan voimalaitoksen rakentamiseen ja vesivoiman käyttämiseen sähköntuotantoon lain mukaisissa puitteissa ja luvan määrittelemässä laajuudessa, hänelle on syntynyt perusteltu odotus luvan keskeisen sisällön pysyvyyteen. Toisaalta perustuslakivaliokunta on jo perusoikeusuudistusta edeltävässä, vesilain muuttamista koskevassa lausunnossaan (PeVL 11/1985 vp) katsonut, että myös toteutetun hankkeen lupamääräyksiä voidaan tarkistaa. Perustuslakivaliokunnan kannanotto koski vuoden 1961 vesilain 2 luvun 22 b §:ää (nykyisen vesilain 3 luvun 22 §). 

Perustuslain 15 §:n 1 momentin omaisuudensuojan yleislausekkeen perusteella arvioidaan muun muassa omistajan käyttövapauden erilaisten rajoitusten sallittavuutta. Kalatalousvelvoitteen tai kalatalousmaksun määrääminen jälkikäteen ei muuta vesivoiman tai sen käyttämiseksi tarpeellisen vesivoimalaitoksen omistussuhteita, vaan saattaa velvoittaa luvan haltijaa esimerkiksi toteuttamaan rakenteen voimalaitoksen yhteyteen ja rajoittamaan voimalaitoksen käyttämistä aiempaan verrattuna. Kyse on lähtökohtaisesti perustuslain 15 §:n 1 momentin yleislausekkeen soveltamisalaan kuuluvasta tilanteesta. Perustuslain 15 §:n 2 momentti koskee lähtökohtaisesti tilanteita, joissa varallisuusoikeudellinen etuus siirtyy subjektilta toiselle (ks. esim. PeVL 16/2025 vp). Perustuslakivaliokunta on kuitenkin lausuntokäytännössään eräissä tilanteissa rinnastanut omaisuuden käytönrajoituksen vaikutukset valtiosääntöoikeudelliseen pakkolunastukseen niiden merkittävyyden perusteella (ks. esim. PeVL 8/2017 vp, PeVL 32/2010 vp, PeVL 38/1998 vp, PeVL 16/2025 vp ja PeVL 8/1986 vp). Muunlaisissa tilanteissa omaisuuden käyttörajoituksen korvaaminen on valtiosääntöoikeudellisesti luonnehdittavissa yhdeksi sääntelyn sallittavuuden kokonaisarviointiin vaikuttavaksi osatekijäksi, joka otetaan huomioon selvitettäessä, meneekö käyttöoikeuden rajoitus omaisuuden perustuslainsuojan kannalta pidemmälle kuin tavallisella lailla on mahdollista säätää (PeVL 38/1998 vp). 

Sääntelyn valtiosääntöoikeudellisen arvioinnin kannalta keskeinen kysymys on, voiko hankkeesta vastaavalle jälkikäteen asetettava toimintavelvoite ja vesivoiman käytön rajoitus joissain tilanteissa rinnastua vaikutuksiltaan tosiasiallisesti valtiosääntöoikeudelliseen pakkolunastukseen. Tilanteen erityispiirteistä ja Lupa- ja valvontaviraston päätöksen sisällöstä riippuen jälkikäteen määrättävän kalatalousvelvoitteen toteuttamiskustannukset saattavat nousta sinänsä merkittävän suuruisiksi. Esimerkiksi pienen laitoksen osalta kalatien rakentamisen kustannukset saattavat ylittää moninkertaisesti laitoksen vuosittain tuottaman sähköenergian arvon. Kalatien vesittäminen saattaa edellyttää suurten vesivoimalaitosten osalta 2–3 %:n, ja pienten vesivoimalaitosten osalta mahdollisesti yli 10 %:n virtaaman ohjaamista voimalaitoskoneistojen ohitse, joka siis olisi poissa energiantuotantokäytöstä. Syvällisimmin ehdotetun sääntelyn on katsottava puuttuvan omaisuudensuojaan tilanteessa, jossa kalatien vesittäminen edellyttäisi niin suurta osaa virtaamasta, että loppuosa ei riittäisi voimalaitoskoneiston pyörittämiseen eikä toimintaa voisi harjoittaa edes supistetusti. 

Ehdotetun 3 luvun 21 a §:n erilaisten soveltamistilanteiden tarkastelun pohjalta on päädytty arvioon, jonka mukaan voimalaitoksen luvan haltijalle jälkikäteen asetettavaa kalatien rakentamisvelvollisuutta on lähtökohtaisesti pidettävä perustuslain 15 §:n 1 momentin omaisuudensuojan yleislausekkeen alaan sijoittuvana toimena. Arvioinnissa ei kuitenkaan ole voitu poissulkea mahdollisuutta, että eräissä tilanteissa luvanhaltijalle jälkikäteen asetettava kalatien rakentamisvelvoite merkitsisi niin huomattavaa taloudellista rasitusta, että välittömästi tai välillisesti sellaisenaan luonnolliseen henkilöön kohdistuvana, se voitaisiin vaikutustensa perusteella rinnastaa perustuslain 15 §:n 2 momentissa tarkoitettuun valtiosääntöoikeudelliseen pakkolunastukseen. Tämän vuoksi ei ole pidetty mahdollisena sääntelyä, joka velvoittaisi kaikissa tilanteissa asettamaan luvan haltijalle velvollisuuden rakentaa voimalaitoksen yhteyteen kalatie. Tämän vuoksi ehdotetun 3 luvun 21 a §:n 2 momentissa ehdotetaan säädettäväksi kalatalousvelvoitteen ja -maksun määräämistä rajoittavista kriteereistä. Lisäksi mainitun pykälän 3 momentissa ehdotetaan säädettäväksi luvan haltijan oikeudesta saada eräissä tilanteissa korvausta vesivoiman käyttömahdollisuuden rajoituksesta. 

Näillä perusteilla on katsottava, että nollavelvoitelaitokselle jälkikäteen asetettavassa kalatalousvelvoitetta tai -maksua koskevan lupamääräyksen asettamisessa on kokonaisuutena tarkasteltuna kysymys perustuslain 15 §:n kannalta 1 momentin mukaisesta omaisuuden käyttörajoituksesta, joka ei tosiasiallisilta vaikutuksiltaan rinnastu pykälän 2 momentissa säädettyyn pakkolunastukseen ainakaan niissä tapauksissa, joissa määräys ei käytännössä estä laitoksen toiminnan jatkamista supistetussa muodossa. Lupamääräyksen jälkikäteistä asettamista koskevaa sääntelyä on näin ollen arvioitava perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten kannalta. 

Kalatalousvelvoitteen tai –maksun jälkikäteistä määräämistä koskeva sääntely perustuslain 15 §:n 1 momentin yleislausekkeen valossa

Perustuslakivaliokunta on (PeVM 25/1994 vp, s. 4–5) määritellyt seuraavat edellytykset perusoikeuksien rajoittamiselle: 1) rajoitusten tulee perustua laintasoiseen säädökseen, 2) rajoitusten on oltava tarkkarajaisia ja riittävän täsmällisesti määriteltyjä, 3) rajoitusperusteiden tulee olla perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttäviä ja painavan yhteiskunnallisen tarpeen vaatimia, 4) lailla ei voida säätää perusoikeuden ytimeen kuuluvaa rajoitusta, 5) rajoitusten tulee olla välttämättömiä tavoitteen saavuttamiseksi sekä laajuudeltaan oikeassa suhteessa perusoikeuksien suojaamaan oikeushyvään ja rajoituksen taustalla olevaan yhteiskunnallisen intressin painoarvoon, 6) perusoikeutta rajoitettaessa on huolehdittava riittävistä oikeusturvajärjestelyistä, eivätkä 7) rajoitukset saa olla ristiriidassa Suomen kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden kanssa. 

Ehdotetussa 21 a §:ssä säädettäisiin mahdollisuudesta asettaa nollavelvoitelaitoksen haltijalle jälkikäteen uusi kalatalousvelvoitteen, kalatalousmaksun tai niiden yhdistelmän sisältävä lupamääräys. Asetettava rajoitus perustuisi laintasoiseen säädökseen, mutta rajoituksen tarpeellisuuden ja sen sisällön ratkaisisi vesilain mukaisissa lupa-asioissa toimivaltainen Lupa- ja valvontavirasto tapauskohtaisen harkinnan perusteella. Momentin toisessa virkkeessä säädettäisiin määräyksen asettamisessa huomioon otettavista näkökohdista (kalakantojen elinolosuhteiden ja vaellusyhteyden turvaamisen ja palauttamisen mahdollisuudet vesistössä, muut vesistössä toteutettavat toimenpiteet, laitoksen merkitys sähköjärjestelmän käyttövarmuuden kannalta). Lupaviranomaisen suorittaman harkinnan on katsottu olevan kauttaaltaan oikeusharkintaa, vaikka vesilain mukaiset punnintatilanteet joustavine oikeusnormeineen jättävätkin viranomaiselle laajasti harkintavaltaa erilaisten intressien keskinäisen painotuksen ja punninnan suhteen. 

Perustuslakivaliokunta on eri yhteyksissä arvioinut ympäristövastuun toteutumisen edistämiseen liittyviä omaisuudensuojan rajoituksia. Tällöin erityistä huomiota on kiinnitetty perustuslain omaisuudensuojasäännöksen ja ympäristövastuusäännöksen punnintaan perustuvaan keskinäissuhteeseen. Yhtäältä valiokunta on todennut, että perustuslain 20 §:n ympäristöperusoikeussäännös ei perusta yksilöittäin todennettavissa olevia velvoitteita eikä se myöskään muodostu erilliseksi perusteeksi kohdistaa maanomistajiin erityisesti ulottuvia sietämisvelvoitteita. Toisaalta saman perusoikeussäännöstön osina niillä kummallakin voi olla vaikutusta toistensa tulkintoihin sen kaltaisessa yhteydessä, jossa pyritään ihmisen ja ympäristön välistä tasapainoa edistäviin lainsäädäntöratkaisuihin (esim. PeVL 10/2014 vp, PeVL 36/2013 vp, PeVL 32/2010 vp, PeVL 20/2010 vp, PeVL 6/2010 vp, PeVL 38/1998 ja PeVL 21/1996 vp). Perustuslakivaliokunta on omaisuuden käyttörajoituksia koskevassa hyväksyttävyys- ja oikeasuhtaisuusarvioinnissaan antanut 2010-luvulla erityistä painoa perustuslain 20 §:ään kiinnittyville perusteille (esim. PeVL 10/2014 vp, PeVL 36/2013 vp ja PeVL 6/2010 vp). 

Ehdotetuilla muutoksilla turvattaisiin erityisesti uhanalaisia vaelluskalakantoja. Vaelluskalakannoista äärimmäisen uhanalaisia (CR) ovat järvilohi ja ankerias. Erittäin uhanalaisia (EN) ovat meritaimen, Etelä-Suomen taimenkannat ja merialueen vaellussiika. Muista kalakannoista äärimmäisen uhanalaisia (CR) ovat Vuoksen alueen nieriä ja harjuksen merikannat (Suomen lajien uhanalaisuus 2019, s. 551–552 ja 554–555 (http://hdl.handle.net/10138/299501). Näiden lajien turvaamista voidaan pitää perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävänä perusteena ja painavan yhteiskunnallisen tarpeen vaatimana. 

Vaelluskalakantoja on vuosikymmeniä ylläpidetty pääosin istutuksin. Laitoksessa kasvatettujen kalanpoikasten kyky menestyä luonnonvesissä istutuksen jälkeen on kuitenkin tutkimusten mukaan todettu heikentyneen. Kalastrategioissa on tämän ja geneettisen monimuotoisuuden turvaamisen vuoksi siirretty painopistettä istutuksista luontaisen lisääntymisen edistämiseen. Luontainen elinkierto edellyttää kulkumahdollisuutta jokien poikasalueiden ja järven tai meren syönnösalueiden välillä. Jos vaelluskalat eivät vaellusesteen vuoksi pääse nousemaan lisääntymisalueilleen tai laskeutumaan syönnösalueille, niiden luontainen elinkierto katkeaa. Perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännön valossa on katsottava, ottaen samalla huomioon Suomea sitovat Euroopan unionin oikeudesta johtuvat velvoitteet, että jälkikäteisellä puuttumisella vesivoimalaitoksen toimintaan on esitettävissä perustuslain 20 §:n ympäristövastuusäännökseen kiinnittyviä hyväksyttäviä perusteita. 

Luvan avaamisella ja toiminnalle jälkikäteen asetettavilla määräyksillä on näin ollen perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävät ja yhteiskunnallisesti painavat perusteet. Omaisuudensuojaan kohdistuvia rajoituksia, ottaen huomioon hankkeesta vastaavan perusteltuja odotuksia turvaavan 3 luvun 21 a §:n 2 ja 3 momentin säännökset, voidaan pitää tarkoitukseltaan hyväksyttävinä, eivätkä ne mene pidemmälle kuin on perusteltua ottaen huomioon kiellon taustalla tältä osin oleva yhteiskunnallisen intressin painavuus suhteessa omistusoikeuteen puuttumiseen. 

Sääntelyn oikeasuhtaisuuden vaatimuksen osalta on todettava kalakantojen elinolosuhteiden ja vaellusyhteyden turvaamisen ja palauttamisen edellyttävän, että hankkeesta vastaavalle tulee voida asettaa sisällöllisesti vaativiakin velvoitteita. Nollavelvoitelaitoksen lupamääräysten tarkistamisen tarpeellisuus ja annettavien määräysten sisältö ratkaistaan aina tapauskohtaisesti, minkä vuoksi viranomaiselle tulee jättää riittävä harkintavalta lupamääräyksen sisällön suhteen. Lupa- ja valvontaviraston harkintavaltaa rajaavat huomioon otettavat muut näkökohdat (muut vesistössä toteutettavat toimenpiteet ja laitoksen merkitys energiahuollon kannalta). Vaelluskalakantojen elinolosuhteisiin vaikuttavat vaellusesteiden lisäksi monet muut tekijät. Harkinnassa tulisi sen vuoksi kiinnittää huomiota muualla vesistössä toteutettaviin toimenpiteisiin, kuten esimerkiksi muiden vesistössä sijaitsevien vaellusesteiden poistamiseen tai ohittamiseen tai poikastuotantoalueiden kunnostamiseen. 

Sääntelyn oikeasuhtaisuuden arvioinnissa tulee huomiota kiinnittää siihen, että ehdotettu sääntely saattaa eräissä tilanteissa johtaa vesivoimalaitoksesta saatavan taloudellisen hyödyn supistumiseen. Perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössä on vakiintuneesti todettu omaisuuden käytönrajoituksiin liittyvistä korvauksista, että perustuslain 15 §:n 1 momentin säännöksestä ei johdu vaatimusta korvata omistajalle mitä tahansa käyttörajoitusta eikä täyden korvauksen vaatimusta sovelleta korvauksia myönnettäessä. Omaisuuden käyttörajoituksen korvaaminen on valiokunnan mukaan vain yksi kokonaisarviointiin vaikuttava osatekijä, joka otetaan huomioon valtiosääntöoikeudellisessa arvioinnissa siitä, onko käyttöoikeuden rajoitus omaisuuden perustuslainsuojan kannalta sallittua (esim. PeVL 10/2014 vp, PeVL 24/2012 vp, PeVL 20/2010 vp, ja PeVL 6/2010 vp). 

Perustuslakivaliokunta on todennut, että yritykset ja muut elinkeinon harjoittajat eivät voi perustellusti odottaa elinkeinotoimintaansa sääntelevän lainsäädännön pysyvän muuttumattomana (PeVL 32/2010 vp, PeVL 31/2006 vp ja PeVL 56/2005 vp). Vesivoimalaitokset ja niiden omistajat ovat pääsääntöisesti oikeushenkilöitä. Varallisuusmassaltaan huomattavat ja isot energiayhtiöt eivät voi perustellusti odottaa toimintaansa sääntelevän lainsäädännön pysyvän muuttumattomana, vaan vesivoiman tuottajilta on voitu jo jonkin aikaa edellyttää varautumista lupamääräysten tiukentumiseen. Vaelluskalakantojen elinolosuhteiden turvaamistavoite on julkilausuttu valtioneuvoston periaatepäätöksinä annetuissa kansallisessa kalatiestrategiassa ja lohi- ja meritaimenstrategiassa. Huomioon tulee lisäksi ottaa se, että lupamääräysten muuttamista koskeva sääntely kohdistuu kaikkiin nollavelvoitelaitoksiin ja merkitsee samalla näiden ja muiden vesivoimalaitosten toimintaedellytysten lähentämistä. 

Perustuslain 20 § korostaa toiminnanharjoittajan täysimääräistä vastuuta toiminnasta ympäristöön aiheutuvista vaikutuksista, perustuslain 15 § puolestaan turvaa toiminnanharjoittajan perusteltuja odotuksia. Ehdotuksessa on, eri näkökohtia punniten päädytty siihen, että toiminnanharjoittajalle tulisi voida myös jälkikäteen asettaa verraten pitkälle meneviä velvoitteita. Sääntelyn oikeasuhtaisuuden on kuitenkin katsottava edellyttävän säännöstä, joka rajoittaisi kalatalousvelvoitteen määräämistä kohtuuttomana pidettävien tilanteiden ehkäisemiseksi. Tästä säädettäisiin ehdotetun 3 luvun 21 a §:n 2 momentissa. Lisäksi mainitun pykälän 3 momentissa ehdotetaan säädettäväksi luvan haltijan oikeudesta saada eräissä tilanteissa korvausta vesivoiman käyttömahdollisuuden rajoituksesta. Hankkeesta vastaavan oikeutta korvaukseen arvioitaessa on viitattava perustuslakivaliokunnan lausuntoon PeVL 102/2022 vp (HE 324/2022 vp takautuvasti maksettavaa sähköhyvitystä sekä sähköenergialaskujen maksuaikojen pidennystä koskevaksi väliaikaiseksi lainsäädännöksi). Perustuslakivaliokunta korosti, ettei elinkeinotoimintaan kohdistuvan lainsäädännön yleisenä lähtökohtana voinut olla kaikkien lainsäädännön muutoksista aiheutuvien välillisten kustannusten korvaaminen valtion varoista (PeVL 102/2022 vp s. 4–5). Korkein hallinto-oikeus on vuoden 1961 vesilain 8 luvun 10 b §:n soveltamista koskevassa ratkaisussaan (KHO 29.1.2013 t. 357) puolestaan katsonut, ettei määräaikainen 5 %:n menetys sähköntuotannossa oikeuttanut korvaukseen. 

Sääntelyn oikeasuhtaisuuden arvioinnissa huomiota tulee lopuksi kiinnittää myös siihen, että sääntelyn voimaantulo ei välittömästi velvoita toiminnanharjoittajaa muuttamaan toimintaansa, vaan toimintaedellytyksien muutoksista päättäminen tapahtuu erillisessä vesilain mukaisessa menettelyssä asian tapauskohtaiset erityispiirteet huomioon ottaen. Lakiin ei esitetä sisällytettäväksi myöskään säännöksiä siitä, minkä ajan kuluessa nollavelvoitelaitosten lupamääräykset tulisi saada tarkistettua. Lainmuutosten vaikutusten arvioinnissa on lähdetty siitä, että elinvoimakeskukset tulisi panemaan vuosittain vireille arviolta yhteensä 3–4 lupamääräysten muuttamista koskevaa asiaa. 

Omaisuudensuojasta on määräyksiä myös Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimuksen ensimmäisessä lisäpöytäkirjassa. Sen 1 artiklan mukaan jokaisella luonnollisella tai oikeushenkilöllä on oikeus nauttia rauhassa omaisuudestaan. Keneltäkään ei saa riistää hänen omaisuuttaan paitsi julkisen edun nimissä ja laissa määrättyjen ehtojen sekä kansainvälisen oikeuden yleisten periaatteiden mukaisesti. Omaisuudensuojaa koskevan määräyksen on Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen käytännössä katsottu antavan suojaa paitsi muodollista pakkolunastusta myös tosiasiallista omaisuuden pakko-ottoa vastaan. 

Lisäpöytäkirjan 1 artiklan toisen kappaleen mukaan edellä olevat määräykset eivät kuitenkaan saa millään tavoin heikentää valtioiden oikeutta saattaa voimaan lakeja, jotka ne katsovat välttämättömiksi omaisuuden käytön valvomiseksi yleisen edun nimissä tai taatakseen verojen tai muiden maksujen tai sakkojen maksamisen. Euroopan ihmisoikeussopimuksen takaama omaisuudensuoja jättää valtiolle varsin laajan harkintavallan säännellä omaisuuden käyttöä erilaisten yleisten etujen nimissä. Vesivoimalaitoksen toimintaedellytysten rajoittamisen ja investointivelvoitteen asettamisen toiminnanharjoittajalle voidaan katsoa kuuluvan valtiolle jätetyn harkintavallan piiriin. 

Sääntelyn soveltamisalan piiriin kuuluvan laitoskannan omistuspohjaa ei ole seikkaperäisesti selvitetty. Osa laitoksista saattaa olla myös ulkomaisessa omistuksessa ja siten Suomea sitovan investointisuojasopimuksen piirissä. Merkillepantavaa on, että ehdotettu sääntely koskisi kaikkia nollavelvoitelaitoksia niiden omistuspohjasta riippumatta. Lakiehdotuksen säännösten ei arvioida olevan ristiriidassa investointisuojasopimuksien määräysten kanssa. 

12.4  Elinkeinovapaus

Jälkikäteinen lupamääräyksen asettaminen vesivoimalaitokselle vaikuttaa lähtökohtaisesti tällaisen laitoksen taloudelliseen kannattavuuteen. Lupamääräyksen asettaminen saattaa eräissä tapauksissa synnyttää myös tilanteen, jossa sähköntuotanto voimalaitoksessa ei olisi enää taloudellisesti kannattavaa. Ehdotetun sääntelyn voidaan siten nähdä omaavan liittymäkohdan myös perustuslain 18 §:ssä turvattuun elinkeinovapauteen. Vesivoimalaitoksen vesitalousluvassa voidaan nähdä siinä suhteessa elinkeinoluvan piirteitä, että toimintaa ei voida harjoittaa ilman sitä. Varsinaisena elinkeinolupana vesitalouslupaa ei kuitenkaan voida pitää. Vesitalousluvassa ei ole kyse hakijan oikeudesta tuottaa sähköä, vaan toiminnan harjoittamisen julkis- ja yksityisoikeudellisista edellytyksistä. 

Perustuslakivaliokunta on lausuntokäytännössään pitänyt elinkeinoluvan jälkikäteistä muuttamista mahdollisena, edellyttäen kuitenkin puuttumisessa verraten korkeaa kynnystä (ks. PeVL 36/2004 vp, s. 4, PeVL 62/2002 vp, s. 3 ja PeVL 61/2002 vp, s. 2–3). Lisäksi perustuslakivaliokunta on lausuntokäytännössään eri yhteyksissä todennut, että yritykset ja muut elinkeinon harjoittajat eivät voi perustellusti odottaa elinkeinotoimintaansa sääntelevän lainsäädännön pysyvän muuttumattomana. 

12.5  Vastuu ympäristöstä

Perustuslain 20 §:n 1 momentin mukaan vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta, ympäristöstä ja kulttuuriperinnöstä kuuluu kaikille. Pykälän 2 momentin mukaan julkisen vallan on pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön sekä mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon. Ympäristöperusoikeuden oikeudellinen merkitys on perustuslain säätämisajankohdan jälkeen merkittävästi vahvistunut. Oikeuskirjallisuudessa ja perustuslakivaliokunnan lausunnoissa (ks. esim. PeVL 21/1996 vp ja PeVL 38/1998 vp) on omaksuttu tulkinta, jonka mukaan kyse on normatiivisesti velvoittavasta perusoikeussäännöksestä. Ympäristöperusoikeuden turvaamat ympäristöarvot tulee ottaa huomioon kaikessa ympäristöllisesti merkityksellisessä lainsäädännössä ja lainkäytössä. Oikeuskäytännössä ympäristöperusoikeudelle on annettu merkitystä muun muassa muutoksenhakuoikeutta koskevan sääntelyn soveltamis- ja tulkintatilanteissa (ks. esim. KHO 31.1.2020 t. 433, KHO 2018:50 KHO 2018:1, KHO 2010:6 ja KHO 2004:76). 

Perustuslakivaliokunnan mukaan perustuslain 20 §:n säännös ilmaisee ihmisten kaikinpuolisen vastuun sellaisesta taloudellisen ja yhteiskunnallisen toiminnan lähtökohdasta, joka turvaa elollisen ja elottoman luonnon monimuotoisuuden säilymisen. Säännöksen piiriin kuuluvat sekä ympäristön tuhoutumisen tai pilaantumisen estäminen, että aktiiviset luonnolle suotuisat toimet. Siten säännös ilmaisee ihmisten kaikinpuolisen vastuun sellaisesta taloudellisen ja yhteiskunnallisen toiminnan kokonaislinjasta, joka turvaa elollisen ja elottoman luonnon monimuotoisuuden säilymisen. Valiokunta toteaa myös, että yksilön osuus ympäristönsuojelussa voi toteutua sekä aktiivisena tekemisenä että passiivisena pidättymisenä ympäristön vahingoittamisesta (PeVL 32/2010 vp, s. 8/II, HE 309/1993 vp, s. 66). Perustuslain 20 §:n 2 momentissa säädetään julkiselle vallalle velvoite pyrkiä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön sekä mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon. Tämä säännös on tarkoitettu vaikuttamaan ensisijaisesti lainsäätäjän ja muiden norminantajien toimintaan (HE 309/1993 vp, s. 66/II). 

Esityksessä tavoiteltu vaelluskalakantojen turvaaminen toteuttaa perustuslain 20 §:ssä ilmaistua vastuuta luonnon monimuotoisuuden suojaamisesta. Vastuun suojan kohteina on paitsi nykyisten ja tulevien sukupolvien ihmiskeskeinen etu myös säännöksen perustelujen mukaisesti luonnon ja sen osien itseisarvoinen etu (HE 309/1993 vp, s. 66). Toisaalta perustuslain 20 §:n mukaiseen ympäristövastuusäännökseen kuuluu myös vastuu luonnosta, ympäristöstä ja kulttuuriperinnöstä, joita myös ilmastonmuutos uhkaa. Vesivoiman tuotannolla ja sen käytöllä voidaankin osaltaan hillitä ilmastonmuutosta ja näin saada aikaan myös perustuslain 20 §:n suojan kohteiden kannalta suotuisia vaikutuksia. Perustuslain 20 §:n ympäristövastuun kannalta ehdotuksessa tarkoitetuilla laitoksilla on siten yhtäältä luonnon monimuotoisuuden turvaamiseen kannalta negatiivista, toisaalta ilmastonmuutoksen hillinnän kannalta myös positiivista merkitystä. Kun nollavelvoitelaitoksilla voi lisäksi olla kulttuurihistoriallista merkitystä, on esityksellä merkitystä myös kulttuuriperintönä nähdyn ympäristön kannalta. 

Vaelluskalakantojen turvaamisen tavoitteen ja vesivoimalaitoksen omistajien perusteltujen odotusten keskinäisessä punninnassa korostuu perustuslain 20 §:n ympäristöperusoikeuden ja perustuslain 15 §:n omaisuudensuojan keskinen suhde. Säännösten välistä suhdetta on arvioitu esimerkiksi ympäristönsuojelulainsäädännön uudistamista koskevassa lausunnossa (PeVL 10/2014 vp s. 4/II). Valiokunnan mukaan perustuslain 20 § ei perusta yksilöittäin todennettavissa olevia velvoitteita eikä se myöskään muodostu erilliseksi perusteeksi kohdistaa maanomistajiin erityisesti ulottuvia sietämisvelvoitteita. Toisaalta saman perusoikeussäännöstön osina niillä kummallakin voi olla vaikutusta toistensa tulkintoihin sen kaltaisessa yhteydessä, jossa pyritään ihmisen ja ympäristön välistä tasapainoa edistäviin lainsäädäntöratkaisuihin (ks. esim. PeVL 36/2013 vp, s. 2/I, PeVL 32/2010 vp, s. 9/I, PeVL 20/2010 vp, s. 2/II ja PeVL 6/2010 vp, s. 2). Perustuslakivaliokunta on käsitellyt useaan otteeseen ympäristönsuojelullisiin syihin perustuvia omaisuuden käyttörajoituksia (ks. esim. PeVL 55/2018 vp, PeVL 25/2014 vp, PeVL 10/2014 vp, PeVL 36/2013 vp ja PeVL 20/2010 vp). Valiokunta on omaisuuden käyttörajoituksia koskevassa hyväksyttävyys- ja oikeasuhtaisuusarvioinnissaan antanut erityistä painoa perustuslain 20 §:ään kiinnittyville perusteille (ks. esim. PeVL 36/2013 vp, s. 2/I ja PeVL 6/2010 vp, s. 3/I). Sääntelyn oikeasuhtaisuutta on siten punnittava toisaalta luonnon turvaamistavoitteen, toisaalta hankkeesta vastaavien perusteltujen odotusten näkökulmasta. 

Kalatalousvelvoitteen tai kalatalousmaksun jälkikäteistä määräämistä koskevan 3 luvun 21 a §:n tavoitteena on vaelluskalakantojen elinolosuhteiden turvaaminen. Vaeltavien kalakantojen uhanalaisuutta on käsitelty edellä kohdassa 12.3. Perustuslakivaliokunta on muun muassa luonnonsuojelulainsäädännön uudistamista koskevassa lausunnossaan antanut merkitystä luontotyyppien harvinaisuudelle ja haavoittuvuudelle arvioidessaan sääntelyn hyväksyttävyyttä perustuslain 15 §:n kannalta (PeVL 67/2022 vp s. 4). 

Kalakantojen suojelun tarpeellisuus perustuslain 20 §:n näkökulmasta ilmenee myös perustuslakivaliokunnan lohenkalastuksen määräaikaista kieltämistä Tenojoen vesistössä koskevasta hallituksen esityksestä (HE 56/2022 vp) antamassa lausunnossa. Koska lohikantojen tila oli arvioitu niin heikoksi, että mereltä kohti jokea palaava lohimäärä ei täyttänyt kestävän kalastuksen lähtökohtia, kalastuksen kieltämistä koskevalle sääntelylle oli perustuslakivaliokunnan mielestä esitetty hyväksyttävät, perustuslain 20 §:ään kiinnittyvät perusteet (PeVL 27/2022 vp s. 3). 

Ehdotetun 3 luvun 21 a §:n mukaan tarpeellisten toimenpiteiden laajuus tulisi tapauskohtaisesti harkittavaksi. Lupa- ja valvontaviraston määrätessä jälkikäteen vesivoimalaitoksen omistajalle kalatalousvelvoitetta tai maksua koskevan määräyksen, puututaan samalla vesivoimalaitoksen omistajan omaisuuteen. Sääntelyn oikeasuhtaisuuden kannalta on merkityksellistä, että määräyksen antamisen tarpeellisuus ja sisältö ratkaistaan tapauskohtaisesti. Hankkeesta vastaavan kannalta merkittävienkin velvoitteiden asettamista on pidettävä perustuslain 15 §:n näkökulmasta hyväksyttävänä, mutta niille on voitava esittää kalakantojen turvaamisen tavoitteeseen kiinnittyvät perustelut. Näiden toimenpiteiden sisältöä ei ole mahdollista määritellä sitovasti yleisellä tasolla ennalta. 

12.6  Oikeusturva

Perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. 

Kalatalousvelvoitteen tai kalatalousmaksun määräämistä koskevat asiat käsiteltäisiin ehdotuksen mukaan vesilain mukaisina hakemusasioina. Niiden käsittelyssä noudatettaisiin muun muassa hallintolain ja vesilain 11 luvun menettelyä koskevia säännöksiä asian käsittelystä, asian selvittämisestä ja asianosaisten kuulemisestä sekä asian ratkaisemisesta. Vesilain 11 luvun 7 §:n mukaan Lupa- ja valvontaviraston on ennen asian ratkaisemista varattava niille, joiden oikeutta, etua tai velvollisuutta asia saattaa koskea (asianosainen), tilaisuus tehdä muistutuksia asiasta. Muille kuin asianosaisille on ennen asian ratkaisua varattava tilaisuus ilmaista mielipiteensä. 

Oikeudesta hakea muutosta vesilain mukaiseen päätökseen säädetään vesilain 15 luvun 2 §:ssä. Oikeus hakea muutosta kuuluu asianosaiselle, eli sille jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia saattaa koskea. Vesilain mukaista asianosaisuutta koskevassa oikeuskäytännössä säännöstä on sovellettu kansalaisten oikeussuojaa korostavalla tavalla ja verraten etäisenkin liittymän asiaan on katsottu synnyttävän asianosaisen aseman prosessissa. Muutosta vesilain nojalla annettuun päätökseen saa hakea myös rekisteröity yhdistys tai säätiö, jonka tarkoituksena on ympäristön-, terveyden- tai luonnonsuojelun taikka asuinympäristön viihtyisyyden edistäminen ja jonka sääntöjen mukaisella toiminta-alueella kysymyksessä olevat ympäristövaikutukset ilmenevät. Näiden lisäksi valitusoikeus vesiasiassa on toiminnan sijaintikunnalla ja muulla kunnalla, jonka alueella toiminnan ympäristövaikutukset ilmenevät sekä lainkohdassa yksilöidyillä viranomaisilla. Vesilain mukaisen hakemusasian käsittelyä ja muutoksenhakua koskevien säännösten on katsottava täyttävän perustuslain 21 §:n vaatimukset. 

12.7  Kunnallinen itsehallinto

Kunnan omaisuutta koskevat järjestelyt voivat tietyin edellytyksin olla merkityksellisiä perustuslain 121 §:ssä turvatun kunnan asukkaiden itsehallinnon kannalta, koska perustuslailla suojattu kunnallinen itsehallinto merkitsee kuntalaisille kuuluvaa oikeutta päättää kuntansa hallinnosta ja taloudesta. Perustuslain 121 §:n 2 momentin mukaan kuntien hallinnon yleisistä perusteista ja kunnille annettavista tehtävistä säädetään lailla. Perustuslakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 1/1998 vp) tämän on katsottu tarkoittavan, että ”kunnan asukkaiden itsehallinnon periaatteeseen kuuluu, että kunnan tulee voida itse päättää tehtävistä, joita se itsehallintonsa nojalla ottaa hoidettavakseen.” 

Kuntien tehtävistä säädettäessä on huolehdittava rahoitusperiaatteen mukaisesti niiden tosiasiallisista edellytyksistä suoriutua velvoitteistaan (ks. PeVL 16/2014 vp s. 2, PeVL 34/2013 vp s. 2, PeVL 30/2013 vp s. 5, PeVL 12/2011 vp s. 2 ja PeVL 41/2010 vp s. 5). Kunnille osoitettavat rahoitustehtävät eivät myöskään itsehallinnon perustuslain suojan takia saa suuruutensa puolesta heikentää kuntien toimintaedellytyksiä tavalla, joka vaarantaisi kuntien mahdollisuuksia päättää itsenäisesti taloudestaan ja siten myös omasta hallinnostaan (ks. esim. PeVL 41/2014 vp, s. 3/II ja PeVL 50/2005 vp, s. 2). 

Kunnan omaisuuteen liittyviin omaisuusjärjestelyihin tulisi perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan kytkeä kunnan itsehallinnon turvaava kompensaatiosääntely, jos omaisuuden siirtoon liittyvät järjestelyt vaarantaisivat yleisesti kunnan kyvyn huolehtia taloudestaan itsehallinnon periaatteiden mukaisesti (PeVL 26/2017 vp). Tavallisella lailla ei siksi voida puuttua itsehallinnon keskeisiin ominaispiirteisiin tavalla, joka asiallisesti ottaen tekisi itsehallinnon merkityksettömäksi. 

Esityksessä tarkoitettuja nollavelvoitelaitoksia on myös kuntien omistuksessa. Vesivoimaan perustuvan energian tuotanto tällaisella laitoksella perustuu kunnan itsehallintoon ja on sen itselleen ottama, yleiseen toimialaan kuuluva tehtävä. Kyseessä ei siis ole kunnalle laissa säädetystä tehtävästä. Ehdotukseen sisältyvissä säännöksissä ei muutoinkaan anneta kunnalle uusia tehtäviä. Ehdotettu sääntely voi kuitenkin vaikuttaa vesivoimatuotantoon ja sen kustannuksiin kunnan omistamalla nollavelvoitelaitoksella. Näihin vaikutuksiin on kiinnitetty huomiota edellä kohdassa 4.2.1.4 sekä kohdassa 12.3. Siltä osin kuin sääntely kohdistuu kuntien omistuksessa oleviin energiayhtiöihin, ei sääntelyn vaikutuksia voida katsoa sellaisiksi, että kuntien mahdollisuus päättää itsenäisesti taloudestaan voisi vaarantua. 

Edellä kerrotuilla perusteilla lakiehdotus vesilain muuttamisesta voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Esitykseen liittyvien valtiosääntöoikeudellisten näkökohtien vuoksi hallitus pitää kuitenkin suotavana, että esityksestä pyydettäisiin perustuslakivaliokunnan lausunto.