1  Asian tausta ja valmistelu

Kansainvälisen valuuttarahaston (International Monetary Fund, IMF) päämääränä on edistää jäsenmaidensa taloudellista kehitystä ja vakaita valuuttaoloja. Tämän toteuttamiseksi valuuttarahasto seuraa jäsenmaidensa talouksien kehitystä. Seurannan pääpaino on neljännen sopimusartiklan mukaisissa kahdenvälisissä konsultaatioissa, jotka toteutetaan useimmissa jäsenmaissa vuosittain. 

Kansainvälinen valuuttarahasto voi myöntää jäsenmaille tilapäistä luottoa ulkomaisen maksuvalmiuden turvaamiseksi. Luotonsaajamaa tyypillisesti sitoutuu toteuttamaan valuuttarahaston kanssa sovittua talouden sopeuttamisohjelmaa, jonka tavoitteena on tukea maksuvaikeuksiin joutuneen jäsenmaan talouspoliittisia ja rakenteellisia uudistuksia. Kansainvälisellä valuuttarahastolla on 191 jäsenmaata. Suomi on ollut Kansainvälisen valuuttarahaston jäsen vuodesta 1948.  

Kansainvälisen valuuttarahaston resurssitarvetta on käsitelty valuuttarahaston toimintaa linjaavassa Kansainvälisessä valuutta- ja rahoituskomiteassa (International Monetary and Financial Committee, IMFC). Jäsenmaiden enemmistö tuki vuoden 2023 lokakuussa pidetyssä Kansainvälisen valuutta- ja rahoituskomitean kokouksessa valuuttarahaston kokonaisresurssien säilyttämistä nykyisellä tasolla siten, että jäsenmaiden jäsenosuuksien suhteelliset osuudet eivät muutu. Kansainvälisen valuuttarahaston korkein päättävä elin hallintoneuvosto (Board of Governors) hyväksyi 16. yleiseen jäsenosuustarkistukseen liittyvän päätöslauselman 15.12.2023. Päätöslauselmassa todetaan, että jäsenmaiden jäsenosuuksia korotetaan 50 prosentilla jäsenmaiden nykyisten jäsenosuuksien suhteessa. Samalla, kun jäsenosuuksia korotetaan, New Arrangements to Borrow –rahoitusjärjestelyä (jäljempänä NAB-järjestely) pienennetään. Siirtymäajaksi kiintiöiden korotuksen ja NAB-järjestelyn pienentämisen voimaanastumiseen asti jäsenmaita on pyydetty harkitsemaan uusia kahdenvälisiä lainoja, millä varaudutaan siihen, että jäsenmaat eivät saa kotimaisia hyväksymisprosesseja tehtyä ja jäsenosuuksien korotus ja NAB-järjestelyn pienentäminen viivästyvät.  

Hallituksen esitys on laadittu virkatyönä valtiovarainministeriössä. Esityksen valmistelun yhteydessä on kuultu Suomen Pankkia. 

2  Nykytila

Kansainvälisen valuuttarahaston rahoitus perustuu jäsenosuuksiin, joiden koko heijastaa jäsenmaan suhteellista asemaa maailmantaloudessa. Kansainvälisellä valuuttarahastolla on oma tilivaluutta, erityinen nosto-oikeus (Special Drawing Right, jäljempänä SDR), jossa jäsenosuudet määritellään. Suomen jäsenosuus on 2,41 miljardia SDR:ää eli noin 2,9 miljardia euroa 16.3.2026 valuuttakurssilla laskettuna, joka on 0,51 prosenttia valuuttarahaston jäsenosuuksien 477,1 miljardin SDR:n kokonaismäärästä. 

Jäsenosuuksien lisäksi Kansainvälinen valuuttarahasto käyttää tarvittaessa myös muita rahoituskeinoja, kuten NAB-järjestelyä sekä kahdenvälisiä lainoja. NAB-järjestely perustettiin vuonna 1998 valuuttarahaston rahoituspohjan laajentamiseksi. NAB-järjestelyn tarkoituksena on täydentää valuuttarahaston resursseja silloin, kun jäsenosuuksiin perustuvat resurssit ovat riittämättömät vastaamaan jäsenistön rahoitustarpeisiin, kuten vakavissa talouskriiseissä. Käytännössä NAB-järjestelyyn osallistuvat jäsenmaat (jäljempänä NAB-jäsen) ovat sitoutuneet antamaan Kansainväliselle valuuttarahastolle lainaa, jos järjestely aktivoidaan. NAB-jäseniä on tällä hetkellä 40, mukaan lukien Suomi, ja luottositoumusten kokonaismäärä on 364,4 miljardia SDR:ää. Suomen osuus NAB-järjestelystä on 2,27 miljardia SDR:ää eli noin 2,7 miljardia euroa 16.3.2026 valuuttakurssilla laskettuna. 

Jäsenosuuden ja NAB-järjestelyn lisäksi Suomella, kuten monilla kehittyneillä mailla, oli varajärjestelynä 1.1.2021 voimaan tullut kahdenvälinen lainasopimus Kansainvälisen valuuttarahaston kanssa. Suomen Pankin kahdenvälisen lainasopimuksen voimassaolo päättyi 31.12.2024. Kahdenvälistä lainaa ei ole aktivoitu. Toisin kuin jäsenosuus ja NAB-järjestely, Suomen ja valuuttarahaston kahdenvälisen lainan enimmäismäärä oli määritelty euroina ja se oli suuruudeltaan enintään 1,62 miljardia euroa. Kahdenvälinen lainasopimus oli 42 jäsenmaalla ja lainojen kokonaismäärä oli 141,2 miljardia SDR:ää. Tähän mennessä uusittuja kahdenvälisiä lainasopimuksia on 38 jäsenmaalla ja niiden kokonaismäärä on noin 136,5 miljardia SDR:ää. 

Kansainvälisellä valuuttarahastolla on lisäksi erillisiä rahoitusjärjestelyitä köyhimpien jäsenmaiden auttamiseen. Tärkein väline, jonka kautta valuuttarahasto antaa köyhimmille jäsenmaille rahoitusta, on köyhyyden vähentämisen ja kasvun rahasto (Poverty Reduction and Growth Trust, jäljempänä PRGT-rahasto). Suomi teki 300 miljoonan SDR:n lainasopimuksen PRGT-rahastoon maaliskuussa 2023. Lainasopimus on voimassa 31.12.2029 saakka. 

Kansainvälisen valuuttarahaston jäsenyys, rahoitus ja yhteydenpito 

Suomi on ollut Kansainvälisen valuuttarahaston jäsen vuodesta 1948 lähtien. Suomen valtio on sopimusosapuoli Kansainväliseen valuuttarahastoon nähden. Toimivalta jäsenosuuden käytön, rahoituksen ja yhteydenpidon osalta on Suomen sisäisesti delegoitu vuonna 1969 lailla Suomen Pankille. Laissa Kansainvälistä Valuuttarahastoa koskevan sopimuksen eräiden muutosten hyväksymisestä (658/1969) 2 §:n mukaan Suomen Pankki on Suomen valtion puolesta yhteydessä Kansainväliseen Valuuttarahastoon ja on kaiken Rahaston hallussa olevan Suomen valuutan talletuspaikka. Lain 3 §:n mukaan säännösten toimeenpanemiseksi ja soveltamiseksi tarvittavat määräykset annetaan asetuksella ja asiassa annetun asetuksen (659/1969) mukaan liiketoimet hoitaa Suomen valtion puolesta Suomen Pankki.  

Vuonna 1977 saatettiin lailla voimaan Kansainvälistä valuuttarahastoa koskevan sopimuksen eräiden muutosten hyväksyminen (1112/1977). Suomen Pankin tehtävät ja toimiminen Kansainvälisessä valuuttarahastossa pidettiin siinä ennallaan. Laissa säädettiin voimaan sopimukseen tehdyt muutokset ja lain 2 §:n mukaan Suomen Pankki on edelleen Suomen valtion puolesta yhteydessä Kansainväliseen valuuttarahastoon ja on kaiken rahaston hallussa olevan Suomen valuutan talletuspaikka. Lain 3 §:n mukaan tarkempia säännöksiä lain täytäntöönpanosta annetaan asetuksella ja samassa yhteydessä annetun asetuksen (1113/1977) mukaan sopimuksessa edellytetyt liiketoimet hoitaa ja erikseen lueteltujen artiklojen mukaiset ilmoitukset ja sitoumukset antaa Suomen valtion puolesta Suomen Pankki. 

Suomen Pankin asema ja tehtävät on määritelty laissa Suomen Pankista (214/1998). Lain 1 §:n mukaan Suomen Pankki on Suomen keskuspankki ja itsenäinen julkisoikeudellinen laitos. Suomen Pankin hallintoa ja toimintaa valvoo pankkivaltuusto ja eduskunnan valitsemat tilintarkastajat. Lain 7 §:n mukaan Suomen Pankilla on oltava luotonannossaan riittävät vakuudet. Tämän vuoksi Suomen Pankille on myönnetty valtiontakuut Kansainvälisen valuuttarahaston rahoituksesta mahdollisesti aiheutuvien tappioiden varalta. Suomen Pankki on hoitanut Suomen osuutta Kansainvälisen valuuttarahaston rahoituksesta vuodesta 1969.  

EU-sääntely ja sen soveltaminen  

Sopimus Euroopan unionin toiminnasta (’STEU’) määrittelee artiklassa 282, että Euroopan keskuspankki ja kansalliset keskuspankit muodostavat Euroopan keskuspankkijärjestelmän, jäljempänä ’EKPJ’. Suomen Pankki toimii osana EKPJ:ää. STEU 127 artiklan mukaan yhtenä EKPJ:n tehtävänä on jäsenvaltioiden virallisten valuuttavarantojen hallussapito ja hoito.  

Keskuspankkien osallistuminen valuuttarahaston rahoitusjärjestelyihin valtion puolesta ei ole STEU:n 123 artiklan vastaista kiellettyä keskuspankkirahoitusta. EU:n neuvosto on antanut asetuksen (EY) N:o 3603/93, jolla täsmennetään perussopimuksen sisältöä määrittelemällä, minkälaisia toimia ei ole pidettävä kiellettynä keskuspankkirahoituksena. Artiklassa 7 todetaan, että kiellettyä rahoitusta ei ole kansallisten keskuspankkien suorittama julkisen sektorin sellaisten velvollisuuksien rahoitus, joka koskee Kansainvälistä valuuttarahastoa. Laissa Suomen Pankista on asetettu keskuspankille julkisen rahoituksen kielto (6 §). 

Jäsenosuus ja sen korottaminen 

Kansainvälisen valuuttarahaston korkein päättävä elin hallintoneuvosto (Board of Governors) hyväksyi 16. yleiseen jäsenosuustarkistukseen liittyvän päätöslauselman 15.12.2023. Jäsenosuustarkistuksen mukainen jäsenosuuksien korotuksen voimaantulo edellyttää, että jäsenmaat, joiden yhteenlaskettu osuus jäsenosuuksien kokonaismäärästä on vähintään 85 prosenttia, ovat ilmoittaneet valuuttarahastolle kansallisen hyväksymisensä jäsenosuutensa korottamiselle ja jäsenmaa on maksanut korotuksensa. Jäsenosuuksien korottamisessa on kyse valtion ja kansainvälisen järjestön välisen sopimuksen muuttamisesta. Suomen jäsenosuutta Kansainvälisessä valuuttarahastossa korotettaisiin 1 205,3 milj. erityisellä nosto-oikeudella. Tämän johdosta valtion vastuut kasvaisivat korotusta vastaavalla summalla. Oikeudellisessa mielessä tämä tarkoittaa perustuslain 94 §:n 1 momentin tarkoittaman eduskunnan suostumusta edellyttämän kansainvälisen velvoitteen hyväksymistä. Valuuttarahaston jäsenosuuden käytöstä ei ole kuitenkaan koskaan aiheutunut jäsenmaille tappiota. 

Jäsenosuuden osalta valtioneuvosto päätti vuonna 1969 siitä, että valuuttarahaston jäsenosuus siirretään kokonaisuudessaan Suomen Pankin tileihin ja että Pankki ottaa vastatakseen jäsenosuuden käytön ja rahoittamisen. Suomen Pankki on tästä lähtien suorittanut jäsenosuuksien korotusten maksut, eikä valuuttarahaston jäsenosuudesta ole aiheutunut menoja valtiolle.  

Suomen Pankki on valmis jatkamaan aiempaa menettelyä ja suorittamaan valtion puolesta 16. yleiseen jäsenosuustarkistukseen liittyvän jäsenosuuden korotuksen, mutta se samalla edellyttää sitoumusta siitä, että Suomen valtio vastaa edelleen jäsenosuuden korotuksesta ja sen käytöstä mahdollisesti aiheutuvista tappioista. Suomen Pankista annetun lain 7 §:n mukaan Suomen Pankilla on oltava luotonannossaan riittävät vakuudet. Tämän vuoksi Suomen Pankilla tulee olla aiempien jäsenosuuskorotusten mukaisesti valtiontakuu Kansainvälisen valuuttarahaston rahoituksesta mahdollisesti aiheutuvien tappioiden varalta. 

Jäsenosuuden korotus on osa Suomen Pankin valuuttavarantoja. Korotuksesta 75 prosenttia maksetaan jäsenmaan omassa valuutassa ja 25 prosenttia kansainvälisissä valuutoissa tai erityisinä nosto-oikeuksina. Omassa valuutassa eli euroissa tehdyn osuuden valuuttarahasto tallettaa takaisin Suomen Pankkiin. Valuuttamääräinen korotus näkyy Suomen Pankin taseen varanto-osuudessa, koska se on valuuttarahaston käytössä oleva osa Suomen Pankin varantoa. 

Oikeudellisessa mielessä siinä, että valtio vastaa Suomen Pankille jäsenosuuden käytöstä mahdollisesti aiheutuvista tappioista, on kysymys perustuslain mukaisesta valtiontakuusta. Valtiontakuu myönnetään tappionvaaran varalta. Perustuslain 82 §:n 2 momentin mukaan valtiontakuu voidaan antaa eduskunnan suostumuksen nojalla. 

Voimassa olevat valtiontakuut 

Jäsenosuuden käytöstä mahdollisesti aiheutuvien tappioiden varalta Suomen Pankille on myönnetty valtiontakuu viimeksi helmikuussa 2016 eduskunnan suostumuksen nojalla (EV 80/2011vp, HE 62/2011 vp). NAB-järjestelyn vakuudeksi sekä Kansainväliselle valuuttarahastolle annetun kahdenvälisen lainan käytöstä mahdollisesti aiheutuvien tappioiden varalta Suomen Pankille on myönnetty valtiontakuu viimeksi joulukuussa 2020 eduskunnan suostumuksen nojalla (EV 131/2020 vp, HE 168/2020 vp). Jäsenosuuden ja NAB-järjestelyn käytöstä mahdollisesti aiheutuvien tappioiden varalta myönnetyt valtiontakuut ovat toistaiseksi voimassa olevia. Kahdenvälisen lainan käytöstä mahdollisesti aiheutuvien tappioiden varalta myönnetty valtiontakuu ei ole enää voimassa.  

Suomen Pankille on myönnetty maaliskuussa 2023 eduskunnan suostumuksen nojalla (EK 53/2022 vp, HE 242/2022 vp) enintään 400 miljoonan euron suuruinen valtiontakuu Kansainväliselle valuuttarahastolle PRGT-rahaston hyväksi myönnettävän kahdenvälisen lainan vakuudeksi siitä mahdollisesti aiheutuvien tappioiden varalta. Valtiontakuu on voimassa, kunnes lainasta aiheutuvat velvoitteet ovat lakanneet. 

Valtion Kansainvälisen valuuttarahaston rahoitukseen liittyvät takuuvastuut muodostuvat tällä hetkellä 2,41 miljardin SDR:n jäsenosuutta, 2,27 miljardin SDR:n NAB-järjestelyä, sekä 400 miljoonan euron PRGT-lainaa koskevista valtiontakuista. Niiden yhteismäärä on 16.3.2026 päivän valuuttakurssilla laskettuna noin 5,9 miljardia euroa. Suomen valuuttarahastolle myöntämästä rahoituksesta on viime aikoina ollut käytössä noin 15 prosenttia. 

3  Tavoitteet

Kansainvälisen valuuttarahaston jäsenmaiden tavoitteena on varmistaa valuuttarahaston rooli kansainvälisen rahoitusturvaverkon keskiössä ja maailmantalouden vakauden ja kestävän kasvun edistämisessä. Valuuttarahaston jäsenmaiden etu on, että kansainvälinen rahoitusjärjestelmä toimii ja tukee jäsenmaiden taloudellista vakautta. Kansainvälisen valuuttarahaston rahoituskapasiteetin säilyttämisellä riittävällä tasolla mahdollistetaan se, että valuuttarahasto pystyy vastaamaan maksutaseongelmiin joutuvien jäsenmaidensa rahoitustarpeisiin.  

Jäsenosuuksiin perustuva rahoitus on Kansainvälisen valuuttarahaston perusrahoitusmalli. Kaikki jäsenmaat maksavat jäsenosuuden, joten jäsenosuuksiin perustuva rahoitus takaa laajimman mahdollisen taakanjaon jäsenmaiden kesken. NAB-järjestelyn tarkoituksena on toimia varajärjestelynä ja mahdollistaa lisärahoituksen antaminen, jos jäsenmaiden rahoitustarve nousee poikkeuksellisen suureksi ja jäsenosuuksiin perustuva rahoitus osoittautuu riittämättömäksi. Jäsenosuuksien korotus 50 prosentilla ja samanaikainen NAB-järjestelyn pienentäminen vahvistavat valuuttarahaston rahoituspohjaa kasvattamalla jäsenosuuksien osuutta kokonaisresursseista. Kahdenväliset lainat valuuttarahaston ja jäsenmaiden välillä ovat toimineet viimesijaisena varautumisjärjestelynä. Kansainvälisen valuuttarahaston tavoitteena on vähentää riippuvuutta väliaikaisista lainatuista resursseista ja selkeyttää ja tehostaa valuuttarahaston rahoitusmallia vähentämällä rahoitusjärjestelyjä kolmesta kahteen.  

Tavoitteena oli, että jäsenosuuksien korotus ja NAB-järjestelyn pienentäminen saataisiin voimaan vuoden 2024 loppuun mennessä. Koska riittävä osuus, eli vähintään 85 prosenttia jäsenmaista, ei ole saanut kotimaisia hyväksymisprosesseja tehtyä alkuperäisessä aikataulussa, Kansainvälinen valuuttarahasto on siirtänyt hyväksymisen aikataulua eteenpäin 15.5.2026 asti. Valuuttarahaston hallintoneuvosto on kehottanut varasuunnitelmana jäsenmaita solmimaan siirtymäajaksi uusia kahdenvälisiä lainasopimuksia siten, että kokonaisresurssit säilyisivät riittävällä tasolla. Valuuttarahaston kokonaisresurssien riittävyys on tärkeää, jotta markkinoiden luottamus kansainvälisen rahoitusturvaverkon vahvuuteen säilyy ja valuuttarahaston kyky tukea jäsenmaitaan nykyisissä epävarmoissa globaaleissa olosuhteissa pystytään turvaamaan. Kun jäsenosuuksien korotus ja NAB-järjestelyn pienentäminen saadaan voimaan, kahdenväliset lainasopimukset raukeavat ja valuuttarahaston tavoite vähentää riippuvuutta väliaikaisista lainatuista resursseista saavutetaan. 

4  Ehdotukset ja niiden vaikutukset

5  Voimaantulo

16. jäsenosuustarkistuksen mukainen jäsenosuuksien korotuksen voimaantulo edellyttää, että jäsenmaat, joiden yhteenlaskettu osuus jäsenosuuksien kokonaismäärästä on vähintään 85 prosenttia, ovat ilmoittaneet valuuttarahastolle kansallisen hyväksymisensä jäsenosuutensa korottamiselle ja NAB-lainanantajat, joiden osuus luottositoumuksista on vähintään 90 prosenttia, ovat hyväksyneet NAB-järjestelyn pienentämisen. Lisäksi edellytetään, että jäsenmaa on maksanut jäsenosuutensa korotuksen. 

Valtiontakuut jäsenosuudelle ja NAB-järjestelylle on tarkoitettu tulemaan voimaan heti, kun eduskunta on ne hyväksynyt ja valtioneuvosto on tehnyt asiaa koskevat päätökset, ja kun valuuttarahaston hallintoneuvoston määrittämät edellytykset jäsenosuuksien korotuksen ja NAB-järjestelyn pienentämisen voimaantulolle ovat toteutuneet. 

Kahdenvälistä lainasopimusta koskeva valtiontakuu on tarkoitettu tulemaan voimaan heti, kun eduskunta on sen hyväksynyt ja valtioneuvosto on tehnyt asiaa koskevan päätöksen. 

6  Eduskunnan suostumuksen tarpeellisuus ja käsittelyjärjestys

Perustuslain 94 §:n 1 momentin mukaisesti eduskunta hyväksyy sellaiset valtiosopimukset ja muut kansainväliset velvoitteet, jotka sisältävät lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä tai ovat muutoin merkitykseltään huomattavia taikka vaativat perustuslain mukaan muusta syystä eduskunnan suostumuksen. Muusta syystä eduskunnan hyväksymistä edellyttäviä määräyksiä ovat muun muassa eduskunnan budjettivaltaa sitovat kansainväliset velvoitteet (esimerkiksi PeVL 45/2000 vp). Esityksen mukaan Suomen jäsenosuutta Kansainvälisessä valuuttarahastossa korotettaisiin 1 205,3 miljoonalla erityisellä nosto-oikeudella. Näin ollen valtion vastuut kasvaisivat korotusta vastaavalla summalla, mikä on 16.3.2026 valuuttakurssilla laskettuna noin 1 430 miljoonaa euroa. Jäsenosuuden korotus muodostaa Suomea sitovan velvoitteen. Eduskunnan suostumus on tarpeen siksi, että valtiolle voi sen johdosta aiheutua eduskunnan budjettivaltaa sitovia menoja. 

Perustuslain 82 §:n 2 momentin mukaisesti valtiontakuu voidaan antaa eduskunnan suostumuksen nojalla. Eduskunnan suostumus on tarpeen, jotta valtioneuvosto voi vastavakuuksia vaatimatta myöntää valtiontakuun Suomen Pankille Kansainvälisen valuuttarahaston jäsenosuuden käytöstä mahdollisesti aiheutuvien tappioiden varalta, NAB-järjestelyn vakuudeksi sekä Kansainväliselle valuuttarahastolle annettavan kahdenvälisen lainan vakuudeksi. 

Lähtökohtaisesti kansainväliset velvoitteet hyväksytään eduskunnassa äänten enemmistöllä ja valtiontakuuta koskevat suostumukset ainoassa käsittelyssä. Jäsenosuuden korotusta koskeva velvoite ei sisällä määräyksiä, jotka koskisivat perustuslakia sen 94 § 2 momentissa tarkoitetulla tavalla ja voidaan näin ollen hallituksen käsityksen mukaan hyväksyä äänten enemmistöllä.