Yleistä

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi ydinenergialaki sekä muutettaviksi eräitä siihen liittyviä lakeja, mukaan lukien rikoslakia. Lakivaliokunta on arvioinut esitystä oman toimialansa kannalta keskittyen seuraamussääntelyyn ja oikeusturvaan. 

Esityksen 1. lakiehdotuksessa eli ydinenergialaissa säädettäisiin hallinnollisesta seuraamusmaksusta. Sääntely olisi uutta. Esityksen perusteluiden (HE, s. 255) mukaan hallinnollisen seuraamusmaksun piiriin kuuluisi tekoja ja laiminlyöntejä, joita on arvioitu hallinnollisten seuraamusten sääntelyperiaatteiden mukaisesti. Seuraamusmaksu tukisi lainsäädännön velvoitteiden noudattamista ja noudattamisen valvontaa. Seuraamusmaksun piiriin kuuluviin tekoihin ei lähtökohtaisesti olisi tehokkaasti sovellettavissa muita valvonnan keinoja, koska laiminlyönti tai rikkomus on luonteeltaan sellainen, että se on kertaluonteinen tai päättynyt, taikka seuraamusmaksun uhalla pyritään vaikuttamaan lainsäädännön keskeisten velvoitteiden rikkomisen ehkäisemiseksi. Teot tai laiminlyönnit olisivat moitittavuudeltaan suhteellisen vähäisiä ja helposti toteen näytettävissä. Moitittavammista teoista säädettäisiin rangaistus rikoslaissa. 

Rikoslain osalta esityksessä ehdotetaan muutettavaksi rikoslain 17 luvun 6 §:n 2 momenttia, 34 luvun 4 §:n 1 momentin 4 kohtaa ja 44 luvun 10 §:ää (3. lakiehdotus). Keskeistä rikoslain muutoksissa on muun muassa se, että esimerkiksi 34 luvun 4 §:ssä tarkoitetun terveyden vaarantamisen osalta voimassa olevassa laissa olevat yleisluonteiset viittaukset ydinenergialain vastaisuuteen korvattaisiin täsmällisemmillä tekotapojen luonnehdinnoilla ja viittauksilla ydinenergialakiin rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen edellytysten toteuttamiseksi (HE, s. 302). Vastaavia laillisuusperiaatteen kannalta merkityksellisiä täsmennyksiä ehdotetaan myös 44 luvun 10 §:ssä tarkoitetun ydinenergian käyttörikoksen osalta.  

Hallituksen esityksen ja saamansa selvityksen perusteella lakivaliokunta pitää esitystä oman toimialansa ja erityisesti seuraamussääntelyn osalta tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa tältä osin lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomioin ja muutosesityksin. 

Turvavalvontarikkomus (1. lakiehdotus, 403 §)

Lakivaliokunta esittää teknisenä tarkistuksena, että ydinenergialain 403 §:n 1 ja 2 momentissa olevaan toissijaisuuslausekkeeseen lisätään sana ”teosta” (”..jollei teosta muualla laissa säädetä ankarampaa rangaistusta”), jäljempänä valiokunnan muutosesityksissä tarkoitetuin tavoin. 

Saamansa selvityksen perusteella lakivaliokunta katsoo, että ydinenergialain 403 §:n 1 momentin 1 ja 2 kohdan rangaistavuus olisi tarpeen rajata koskemaan niiden säännösten noudattamatta jättämistä, joihin sisältyy selkeä turvahenkilöä koskeva kielto tai velvoite, tai aineelliset säännökset, joihin rangaistussäännöksessä viitataan, olisi muotoiltava selkeän kiellon tai velvoitteen sisältäviksi. 

Edellä todetun vuoksi lakivaliokunta esittää saamansa selvityksen perusteella ja jäljempänä valiokunnan muutosesityksissä tarkemmin tarkoitetuin tavoin, että ydinenergialain 159 §:n 1 momentti ja 163 §:n 3 momentti muokataan selkeän velvoitteen sisältäväksi sekä ehdotettua 403 §:n 1 momenttia muokataan siten, että siinä viitattujen lainkohtien osalta selkeästi on kyse velvollisuuden rikkomisesta. Lisäksi valiokunta esittää, että momentin 1 kohdassa poistetaan viittaus ehdotettuun 165 §:n 2 momenttiin, koska viitatussa säännöksessä on kyse periaatesäännöksen tyyppisestä säännöksestä, jonka vastaisen menettelyn kriminalisointi ei vaikuta mahdolliselta ottaen huomioon täsmällisyys- ja tarkkarajaisuusvaatimus. 

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan ydinenergialain 403 §:n 1 momentin 4 kohdan rangaistussäännös vaikuttaa olevan päällekkäinen virkarikossääntelyn kanssa. Ehdotetun ydinenergialain 160 §:n 2 momentin mukaan rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä sovelletaan turvahenkilöön. Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota siihen, että julkisen hallintotehtävän hoitaminen edellyttää henkilöiden toimivan virkavastuulla, ja pitänyt tärkeänä, että virkavastuusta määrätään laissa (mm. PeVL 1/2008 vp ja PeVL 22/2020 vp). 

Rikoslain 40 luvussa säädetään virkarikoksista. Rikoslain 40 luvun 7 §:ssä säädetään virka-aseman väärinkäyttämisestä ja 8 §:ssä törkeästä virka-aseman väärinkäyttämisestä sekä 9 §:ssä virkavelvollisuuden rikkomisesta ja 10 §:ssä tuottamuksellisesta virkavelvollisuuksien rikkomisesta. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan rikoslain virkarikossääntely ja ehdotetun ydinenergialain 160 §:n 2 momentti huomioon ottaen arvioidaan ehdotetun 403 §:n 1 momentin 4 kohdan olevan keskeisiltä osin tarpeeton. 

Lisäksi ehdotetun ydinenergialain 165 §:n 4 momentissa, johon 403 §:n 1 momentin 4 kohdassa viitataan, ei säädetä kiellosta tai velvoitteesta, jonka rikkominen voitaisiin säätää rangaistavaksi, vaan tiettyjen, poliisin säilyttämien henkilöiden kohtelusta annetun lain (841/2006) eräiden säännösten soveltamisesta 165 §:n 4 momentissa tarkoitettuun menettelyyn. Saadun selvityksen mukaan 165 §:n 4 momentin 1, 2, 6 ja 8—11 kohdassa viitatut säännökset eivät vaikuta riittävällä tavalla täyttävän rikosoikeudelliseen laillisuusperiaatteeseen sisältyvää täsmällisyyttä ja tarkkarajaisuutta koskevaa vaatimusta. 

Edellä selostetun valossa lakivaliokunta esittää, että ydinenergialain 403 §:n 1 momentin 4 kohta poistetaan jäljempänä valiokunnan muutosesityksissä tarkoitetuin tavoin. 

Ydinenergialain 403 §:n 2 momentti ei sisällä syyksiluettavuutta koskevaa tunnusmerkkiä. Lakivaliokunta esittää, että 403 §:n 2 momenttiin lisätään 1 momenttia vastaava syyksiluettavuutta koskeva tunnusmerkki ”tahallaan tai törkeästä huolimattomuudesta” jäljempänä valiokunnan muutosesityksissä tarkoitetuin tavoin. 

Seuraamusmaksu (1. lakiehdotus, 404 ja 405 §)

Lakivaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on ydinenergialain 405 §:n osalta kiinnitetty huomiota siihen, että seuraamusmaksun ala- ja yläraja on säännösperusteisesti määritelty pelkästään oikeushenkilön osalta, vaikka lakiehdotuksen 5 §:n 1 momentin 56 kohdan mukaan toiminnanharjoittajalla tarkoitettaisiin laissa luonnollista henkilöä, yhteisöä ja säätiötä, joka harjoittaa ydinenergian käyttöä, ja 404 §:n mukaan seuraamusmaksu voitaisiin määrätä toiminnanharjoittajalle. Edelleen valiokuntakuulemisessa on yleisesti kiinnitetty huomiota siihen, että luonnollisen henkilön rikkomukset jäisivät hallinnollisen seuraamusvastuun ulkopuolelle. 

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan ehdotetussa sääntelyssä on päädytty rajaamaan luonnolliset henkilöt sen soveltamisalan ulkopuolelle, koska valmisteluvaiheessa saadun palautteen perusteella ja arvion mukaan luonnollisten henkilöiden sisällyttäminen vaikuttaisi heikentävästi niihin arvoihin, asenteisiin ja toimintatapoihin, jotka tukevat ydinlaitoksen turvallisuutta ja sen parantamista (turvallisuuskulttuuri). Tämän mukaisesti ehdotetun ydinenergialain 404 ja 405 §:ssä säädettäisiin ainoastaan oikeushenkilöä koskevasta seuraamusmaksusta. 

Saadun selvityksen mukaan ehdotettu 404 § on kuitenkin tältä osin jäänyt jossain määrin epäselväksi, jos tarkastelu rajautuu mainittuun pykälään. Pykälässä tarkoitettu hallinnollisella seuraamusmaksulla sanktioitava teko on nimenomaisen säännöksen perusteella tai tosiallisesti mahdollista vain oikeushenkilön harjoittaessa toimintaa. Ehdotetun 404 §:n 1 momentin 1—4 kohta liittyvät ydinmateriaalivalvontaan ja 5—23 kohta ydinlaitoksiin. Ydinmateriaalivalvontaan liittyvät momentin kohdat edellyttävät käytännössä toimintalupaa tai toimintailmoitusta, ja ehdotetun 27 §:n 2 momentin mukaan toimintaa tällöin saa harjoittaa ainoastaan elinkeinotoimintalain (565/2023) 2 §:n 1 momentissa ja 3 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettu yhteisö tai säätiö. Lisäksi 1 ja 3 kohdassa mainitusta vahinko-olettamasta ja 2 kohdassa viitatusta lupavaatimuksesta seuraa käytännössä, että toiminta edellyttäisi toimintalupaa, toimintailmoitusta tai ydinlaitoslupaa tai muuta vastaavaa yhteisö- tai säätiömuodossa harjoitettavan toiminnan edellyttämää lupaa. Ydinlaitoksen rakentaminen, käyttö ja käytöstäpoisto edellyttävät ydinlaitoslupaa, ja ehdotetun 315 §:n mukaan tällaista lupaa saa hakea elinkeinotoimintalain 2 §:n 1 momentissa tarkoitettu yhteisö tai säätiö. Ydinlaitosta koskevan luvanhaltijan oikeudesta ydinmateriaaleihin liittyvään toimintaan ilman toimintalupaa tai toimintailmoitusta säädettäisiin ehdotetussa 43 §:ssä. Ehdotetussa 404 §:n 2 momentissa säädettäisiin seuraamusmaksusta kuljetuksen hyväksymispäätöksen haltijalle ja kuljetuksen lähettäjälle. Kyse on 1 kohdassa ehdotetussa 45 §:n 1 momentissa tai 148 §:n 4 momentissa tarkoitettujen ydinaineiden tai ydinjätteiden kuljetuksesta ja 2 kohdassa muiden hieman vähemmän vaarallisten ydinaineiden tai ydinjätteiden kuljettamisesta. Kuljetuksiin liittyvät vastuut ja velvollisuudet ottaen huomioon muun muassa ehdotettu ydinenergialaki, vaarallisten aineiden kuljetuksesta annettu laki (541/2023) ja ydinvastuulaki (484/1972) ovat sellaisia, että toimintaa ei käytännössä ole mahdollista harjoittaa muutoin kuin oikeushenkilönä. 

Edellä selostetun valossa ja saamansa selvityksen perusteella lakivaliokunta arvioi, että seuraamusmaksun määräämisen rajaamiseen oikeushenkilöön ehdotetussa 404 §:ssä käytetty ratkaisu, joka on toteutettu viittauksilla tiettyihin lupiin, joiden hakijana pitää olla käytännössä oikeushenkilö, vaikuttaa olevan lähtökohtaisesti asianmukainen. Sääntelykokonaisuuden johdonmukaisuuden parantamiseksi lakivaliokunta kuitenkin esittää, että ehdotetun 404 §:n 1 momentin 4 kohtaa täydennetään vahinko-olettamalla jäljempänä valiokunnan muutosesityksissä tarkoitetuin tavoin. Tällöin olisi selvää, että toimintaa olisi tältäkin osin ehdotetun ydinenergialain sääntely huomioon ottaen käytännössä mahdollista harjoittaa vain yhteisö- tai säätiömuodossa. Edelleen johdonmukaisuuden vuoksi lakivaliokunta esittää, että 405 §:n 2 momentissa sana ”oikeushenkilö” korvataan sanalla ”toiminnanharjoittaja” jäljempänä valiokunnan muutosesityksissä tarkoitetuin tavoin. 

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on kiinnitetty huomiota siihen, että ydinenergialain 404 § ei sisällä sanktioidun menettelyn tahallisuutta tai tuottamusta koskevaa edellytystä.  

Asiantuntijakuulemisessa on kuitenkin tuotu esiin, että ydinenergialain soveltaminen ei yleensä perustu yksittäisen toimijan päätöksiin, eikä seuraamusmaksun piiriin kuuluvien velvoitteiden noudattaminen käytännössä riipu yhden henkilön työsuorituksesta. Henkilön subjektiivisen syyllisyyden arviointi soveltuu siten verraten huonosti ehdotetun hallinnollisen seuraamusmaksun määrästä päättämiseen. Lisäksi seuraamusmaksun määräämisen edellytyksenä on useassa kohtaa se, että velvoitetta on olennaisesti tai toistuvasti laiminlyöty, ja seuraamusmaksun määrää arvioitaessa olisi 405 §:n 2 momentin mukaan otettava huomioon muun muassa menettelyn laatu, laajuus ja kesto aika. Seuraamusmaksua voitaisiin 3 momentin mukaan kohtuullistaa tai jättää se kokonaan määräämättä muun muassa, jos laiminlyönti on vähäinen tai sille on pätevä syy.  

Hallituksen esitystä ja saamaansa selvitystä arvioituaan ja ottaen huomioon asiayhteys ja luonnehdittujen tekojen vakavuus sekä seuraamusmaksun rajautuminen oikeushenkilöihin, lakivaliokunta pitää esityksessä ehdotettua ratkaisua oman toimialansa näkökulmasta tässä yhteydessä mahdollisena. 

Lakivaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on tuotu esiin, että 134 §:n 2 momentin sääntelyä saattaisi olla syytä täsmentää siten, että sanktioinnin kohteesta säädettäisiin selkeämmin. 

Saadun selvityksen perusteella lakivaliokunta arvioi, että seuraamusmaksua koskevan 404 §:n 1 momentin 9 ja 10 kohta muodostavat vaikeasti hahmotettavan kokonaisuuden, jonka suhde 134 §:n 2 momenttiin on jossain määrin epäselvä. Saamansa selvityksen perusteella lakivaliokunta esittää 404 §:n 1 momentin 9 ja 10 kohdan yhdistämistä ja muokkaamista jäljempänä valiokunnan muutosesityksissä tarkoitetuin tavoin siten, että hallinnollinen seuraamusmaksu voitaisiin ensinnäkin määrätä, jos poiketaan toistuvasti tai suunnitellusti ydinlaitoksen turvallisuusteknisistä käyttöehdoista ilman 134 §:ssä säädettyä hyväksymistä tai hyväksymisen vastaisesti (viittaa käytännössä 2 momentin ensimmäiseen virkkeeseen) taikka jätetään 134 §:ssä säädetty ilmoitus tekemättä tai sen tekemisessä tarpeettomasti viivytellään (viittaa käytännössä 2 momentin jälkimmäiseen poikkeuksellista tilannetta koskevaan virkkeeseen). Ehdotettu 134 §:n 2 momentti on valiokunnan käsityksen mukaan perusteltua säilyttää esityksen mukaisena. Valiokunnan esittämästä muutoksesta seuraisi myös, että ehdotetun 404 §:n 1 momentin 11—23 kohta olisi muutettava 10—22 kohdaksi. 

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on kiinnitetty huomiota siihen, että 405 §:n 3 momenttia ei ole muotoiltu siten, että kyseessä olisi sidottu harkinta vaan säännöksessä käytetään muotoilua ”voidaan kohtuullistaa tai jättää määräämättä” Lakivaliokunta esittää jäljempänä valiokunnan muutosesityksissä tarkoitetun tavoin 405 §:n 3 momentin tarkistamista siten, että kyse on sidotusta harkinnasta siten, että seuraamusmaksu on kohtuullistettava tai jätettävä määräämättä säännöksessä tarkoitettujen edellytysten täyttyessä. 

Rikoslaki

Lakivaliokunta kiinnittää huomiota rikoslain 34 luvun 4 §:n 1 momentin 4 kohdan d alakohtaan ja 44 luvun 10 §:n 5 kohtaan, joissa viitataan ydinenergialain 58 §:n 1 momenttiin. Saamansa selvityksen perusteella lakivaliokunta esittää ydinenergialain 58 §:n 1 momentin muokkaamista jäljempänä valiokunnan muutosesityksissä tarkoitetuin tavoin siten, että se sisältää selvän velvoitteen. 

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on myös kiinnitetty huomiota siihen, että ydinenergialain 361 §:n 2 momentissa tai rikoslain 44 luvun 10 §:n 9 kohdassa ei tarkemmin määritellä niissä tarkoitettua erityistä perustetta, ja että rikosoikeudellisesta laillisuusperiaatteesta johtuvista syistä ydinenergialain 361 §:n 2 momentissa tarkoitettua erityistä perustetta voisi olla syytä säännösperustaisesti täsmentää.  

Saamansa selvityksen perusteella lakivaliokunta esittää ydinenergialain 361 §:n 2 momentin ensimmäistä virkettä täsmennettäväksi jäljempänä valiokunnan muutosesityksissä tarkoitetuin tavoin siten, että siitä selkeästi ilmenevät ne perusteet, joiden mukaan valvontalaitteisiin kajoaminen tai toimintaan puuttuminen olisi hyväksyttävää. Valiokunnan esittämän muutoksen mukaan laitteisiin kajoaminen tai niiden toimintaan puuttuminen olisi hyväksyttävää momentissa tarkennetuilla erityisillä perusteilla ja lisäksi Säteiluturvakeskukselle etukäteen tehdystä ilmoituksesta. Jälkimmäinen saattaa esimerkiksi liittyä huolto- ja kunnossapitotoimenpiteisiin. Esitettyyn muutokseen liittyen valiokunta esittää myös ydinenergialain 361 §:n 4 momentin määräystenantovaltuutta täydennettäväksi ilmoitusmenettelyn osalta sekä rikoslain 44 luvun 10 §:n 9 kohdan täydentämistä vastaamaan ydinenergialain 361 §:n 2 momenttiin esitettyä muutosta jäljempänä lakivaliokunnan muutosesityksissä tarkemmin esitetyin tavoin. 

Esityksessä ehdotetaan, että ydinenergian käyttörikosta koskevan rikoslain 44 luvun 10 §:n säännöksen enimmäisrangaistus korotettaisiin yhdestä vuodesta kahteen vuoteen vankeutta. Esityksessä todetuin tavoin (HE, s. 337) kysymys on huomattavasta rangaistusasteikon ankaroittamisesta. 

Esityksessä (HE, s. 303) enimmäisrangaistuksen kaksinkertaistamista perustellaan tiettyjen ydinenergian käyttörikosta koskevassa säännöksessä tarkoitettujen tekojen vakavilla vaikutuksilla, jotka liittyvät tekojen mahdollisesti aiheuttamaan säteilyaltistukseen, sekä sillä, että merkittävimpien toiminnanharjoittajien hallussa saattaa olla huomattava määrä radioaktiivisia aineita. Lakivaliokunta kiinnittää lisäksi huomiota siihen, että voimassa olevan rikoslain 44 luvun 11 §:ssä tarkoitettu räjähderikos sisältää myöskin kahden vuoden enimmäisvankeusrangaistuksen. Valiokunnan käsityksen mukaan ydinenergian käyttörikosta voi pitää moitittavuudeltaan sitä vastaavana. Valiokunta katsoo, että rikoslain 44 luvun 10 §:n rangaistusasteikon korottamiselle esityksessä tarkoitetun tavoin on hyväksyttävät rangaistavaksi säädetyn teon moitittavuuteen sekä tekojen mahdollisten seurausten vakavuuteen kytkeytyvät perusteet.