Arvioinnin lähtökohtia
(1) Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi kansallisia säädösmuutoksia, joilla täytäntöön pannaan kansallisesti EU:n uusi muuttoliike- ja turvapaikkasopimus (jäljempänä pakti). Koska suurin osa paktin säädöksistä on suoraan sovellettavia asetuksia, sisältyy esitykseen monia EU-lainsäädännön kanssa päällekkäisten kansallisten säännösten kumoamista koskevia ehdotuksia. Kumoamisen lisäksi ehdotetaan monia teknisiä, viittauksiin liittyviä muutoksia, jotka osittain johtuvat kumottavaksi ehdotetuista säännöksistä. Paktin säädöksiin sisältyy myös jonkin verran kansallista liikkumavaraa, minkä vuoksi esityksessä ehdotetaan myös uutta kansallista lainsäädäntöä ja voimassa olevan lainsäädännön muuttamista. Kansallista liikkumavaraa sisältyy erityisesti toimivaltaisiin viranomaisiin, turvapaikkahakemuksen tutkintaan, muutoksenhakuun sekä vastaanottopalvelujen asiakkaan tunnistautumiseen, vastaanottopalvelujen rajoittamiseen ja peruuttamiseen sekä maantieteellistä kohdentamista ja liikkumisvapauden rajoittamista koskeviin säännöksiin. Suurin osa säädösmuutoksista kohdistuu ulkomaalaislakiin ja kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta annettuun lakiin (jäljempänä vastaanottolaki).
(2) Hallituksen esityksen perustelujen (s. 147—148) mukaan ehdotuksilla tavoitellaan erityisesti ulkorajojen valvonnan ja kansainvälistä suojelua koskevien menettelyjen tehostamista. Myös koko järjestelmän väärinkäytön ja luvattoman Suomesta muualle Eurooppaan tapahtuvan edelleen liikkumisen estäminen ovat keskeisiä tavoitteita ehdotusten taustalla. Näillä tavoitellaan myös erityisesti sisäisen turvallisuuden vahvistumista.
(3) Hallituksen esityksen perustelujen (s. 395—396) mukaan esityksen kannalta olennaisia perustuslain säännöksiä ovat ainakin tuomioistuimen riippumattomuutta koskeva 3 §:n 3 momentti, yhdenvertaisuutta koskeva 6 §, henkilökohtaista vapautta koskeva 7 §, liikkumisvapautta ja palautuskieltoa koskeva 9 §, yksityiselämän suojaa koskeva 10 §, sivistyksellisiä oikeuksia koskeva 16 §, oikeutta työhön koskeva 18 §, oikeutta sosiaaliturvaan koskeva 19 §, oikeusturvaa koskeva 21 §, perusoikeuksien turvaamista koskeva 22 § sekä hallintotehtävän antamista muulle kuin viranomaiselle koskeva 124 §. Koska on kyse EU-säädösten täytäntöönpanosta, ehdotettua kansallista lakia on arvioitu myös EU:n perusoikeuskirjan velvoitteiden kannalta.
(4) Perustuslakivaliokunta on pitänyt tärkeänä, että siltä osin kuin Euroopan unionin lainsäädäntö edellyttää kansallista sääntelyä tai mahdollistaa sen, tätä kansallista liikkumavaraa käytettäessä otetaan huomioon perus- ja ihmisoikeuksista seuraavat vaatimukset (ks. PeVL 25/2005 vp). Perustuslakivaliokunnan valtiosääntöisiin tehtäviin ei kuitenkaan kuulu kansallisen täytäntöönpanosääntelyn arviointi EU:n aineellisen lainsäädännön kannalta (ks. esim. PeVL 12/2019 vp, PeVL 31/2017 vp). Perustuslakivaliokunta on painottanut, että hallituksen esityksessä on erityisesti perusoikeuksien kannalta merkityksellisen sääntelyn osalta syytä tehdä selkoa kansallisen liikkumavaran alasta (PeVL 1/2018 vp, s. 3, PeVL 26/2017 vp, s. 42, PeVL 2/2017 vp, s. 2, PeVL 44/2016 vp, s. 4).
(5) Ulkomaalaislaki on säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (PeVL 4/2004 vp). Valiokunta viittasi tuolloin siihen, että perustuslain 9 §:n 4 momentin mukaan ulkomaalaisen oikeudesta tulla Suomeen ja oleskella maassa säädetään lailla. Tämän perustuslain säännöksen lähtökohtana on "kansainvälisen oikeuden voimassa oleva pääsääntö, jonka mukaan ulkomaalaisilla ei ole yleisesti oikeutta asettua toiseen maahan". Perustuslaista ei suoranaisesti johdu erityisiä sisältövaatimuksia kyseiselle lainsäädännölle, vaikkakaan perusoikeusuudistuksen esitöiden mukaan se ei saa olla vastoin kansainvälisiä velvoitteita (HE 309/1993 vp, s. 52/I). Lailla säätämisen vaatimuksesta voidaan perusoikeusuudistuksen mukaan johtaa "paitsi syrjinnän ja mielivallan kielto ulkomaalaisten kohtelussa myös vaatimus maahan pääsyä ja maassa oleskelua koskevien perusteiden ja päätöksentekomenettelyjen sääntelemisestä siten, että hakijoiden oikeusturva taataan" (HE 309/1993 vp, s. 52/I). Perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin, ja kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Lähtökohtana on, että julkisen vallan käytön tulee olla aina palautettavissa eduskunnan säätämässä laissa olevaan toimivaltaperusteeseen (HE 1/1998 vp, s. 74/II). Lailla säätämiseen taas kohdistuu yleinen vaatimus lain täsmällisyydestä ja tarkkuudesta (PeVL 10/2016 vp, s. 3) Näissä puitteissa lainsäätäjällä on harkintavalta.
Oikeusapu
(6) Esityksessä ehdotetaan, että oikeusavun saaminen rajoitetaan menettelyasetuksen mukaisessa kansainvälisen suojelun myöntämistä koskevassa hallintomenettelyssä sekä hallinta-asetuksen mukaisessa vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämistä koskevassa hallintomenettelyssä vain välttämättömiin toimenpiteisiin.
(7) Käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan perustuslain 21 §:n 2 momentin mukaan lailla. Perustuslain 21 § edellyttää oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon toteutumista kokonaisuutena. Tämän ohella se antaa institutionaalisen suojan tuon kokonaisuuden tärkeimmille ainesosille (HE 309/1993 vp, s. 72/II). Oikeus saada oikeudellista apua tarvittaessa julkisen vallan kustannuksella tuomioistuinasioissa kuuluu perustuslain 21 §:n 2 momentissa tarkoitettuihin oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeisiin (ks. HE 309/1993 vp, s. 74). Jos asianosaisella on hallintoasiassa korostettu oikeusturvaintressi, voidaan oikeus oikeusapuun nähdä myös osana saman perustuslain kohdan tarkoittamia hyvän hallinnon takeita. (PeVL 24/2016 vp, s. 5). Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklan mukaan jokaisella on oltava mahdollisuus saada neuvoja ja antaa toisen henkilön puolustaa ja edustaa itseään ja maksutonta oikeusapua annetaan vähävaraisille, jos tällainen apu on tarpeen, jotta asianomainen voisi tehokkaasti käyttää oikeutta saattaa asiansa tuomioistuimen käsiteltäväksi.
(8) Oikeusapua rajattiin vuonna 2016 turvapaikkamenettelyn hallinnollisesta vaiheesta niin, että oikeusapuun ei kuulunut avustajan läsnäolo turvapaikkapuhuttelussa, ellei avustajan läsnäolo ollut erityisen painavista syistä tarpeen. Perustuslakivaliokunta piti tätä oikeusavun rajaamista merkittävänä heikennyksenä turvapaikanhakijan perustuslain 21 §:ssä taattuun oikeusturvaan (PeVL 24/2016 vp, s. 5). Ehdotuksen vaikutuksia tosin pehmensi perustuslakivaliokunnan mukaan se, että avustajan läsnäolo turvapaikkapuhuttelussa oli kuitenkin edelleen mahdollista erityisen painavista syistä. Poikkeusmahdollisuus mahdollisti perustuslakivaliokunnan mukaan oikein tulkittuna oikeusavun myöntämisen sellaisissa tilanteissa, joissa se on ehdottoman välttämätön hakijan oikeusturvan kannalta, eikä sääntely muodostunut ongelmalliseksi perustuslain 21 §:n kannalta (PeVL 24/2016 vp, s. 5).
(9) Perustuslakivaliokunnan mielestä nyt ehdotettu sääntely, joka rajaa oikeusavun hallintomenettelyssä välttämättömiin toimenpiteisiin, ei muodostu ongelmalliseksi perustuslain 21 §:n kannalta. Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että esityksen perustelujen perusteella voi säännösehdotuksesta saada sen käsityksen, että ehdotettu sääntely rajoittaa oikeusavun lähtökohtaisesti vain henkilökohtaiseen puhutteluun. Perustuslakivaliokunta korostaa, ettei ehdotettuun säännökseen sisälly tällaisia rajoituksia, eikä tämä valiokunnan saaman selvityksen valossa ole myöskään ollut sääntelyn tarkoituksena.
(10) Perustuslakivaliokunta arvioi edellä kuvatussa vuoden 2016 lausunnossaan, ettei kyseisessä esityksessä ehdotettu oikeusavun rajaaminen myös alaikäisiltä mahdu perustuslain 21 §:n sallimiin rajoihin (PeVL 24/2016 vp, s. 5—6). Valiokunta piti tältä osin vähimmäisvaatimuksena, että Suomessa ilman huoltajaa olevan alaikäisen turvapaikanhakijan oikeusapu taataan kattavasti myös turvapaikkapuhuttelussa. Tämä vaatimus oli edellytys lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä (PeVL 24/2016 vp, s. 5—6).
(11) Perustuslakivaliokunnan mielestä nyt käsiteltävänä olevan sääntelyn arvioinnin kannalta merkityksellisenä voidaan pitää sitä, että vuonna 2016 säädettäväksi ehdotettu sääntely rajasi lapsen oikeutta oikeusapuun olennaisesti laajemmin kuin nyt ehdotettu sääntely, joka turvaa myös lapsen oikeuden välttämättömään oikeusapuun. Valiokunnan mielestä lasten oikeuksien kannalta parempi vaihtoehto olisi kuitenkin se, että lapset kokonaisuudessaan rajattaisiin oikeusavun välttämättömyyttä koskevan rajauksen ulkopuolelle. Hallintovaliokunnan olisi perusteltua muuttaa sääntelyä.
Tavoitekäsittelyaika
(12) Menettelyasetuksessa edellytetään, että jäsenvaltiot vahvistavat kansallisessa lainsäädännössään määräajat, joiden kuluessa tuomioistuin käsittelee valitukset. Tämä on tehtävä rajoittamatta muutoksenhaun asianmukaista ja perusteellista tutkintaa. Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi hallinto-oikeudelle kolmen kuukauden määräaika tutkia valitus, jos on kyse sellaisesta päätöksestä, jonka nojalla hakijalla ei ole automaattista oikeutta jäädä jäsenvaltion alueelle muutoksenhaun ajaksi ja jos tällaista oikeutta hänelle ei ole hakemuksesta myönnetty. Muissa tapauksissa käsittelyajaksi ehdotetaan kuusi kuukautta. Näiden määräaikojen lisäksi ehdotetaan vielä erillistä määräaikaa valituksen käsittelemiselle rajamenettelyssä. Rajamenettelyä koskee menettelyasetuksen edellytys 12 viikon kokonaismääräajasta, joka tulee jakaa hallinnollisen vaiheen ja muutoksenhaun välillä.
(13) Esityksen perustelujen (s. 404) mukaan valittajan oikeusturvan varmistamiseksi esityksessä ehdotetaan, että käsittelyajoista säädetään niin, että hallinto-oikeuden tulee pyrkiä käsittelemään valitus säädetyissä ajoissa. Tavoitteeksi säädetty aika liittyy perustelujen mukaan hakijan oikeusturvan lisäksi myös tuomioistuimen riippumattomuuteen. Jos olisi kyse esimerkiksi oikeudellisesti tai tosiseikkojen osalta monimutkaisesta tapauksesta, tuomioistuimen olisi esityksen (s. 404) mukaan voitava ylittää säädetty määräaika, jotta asia saataisiin ratkaistua asianmukaisesti ja riittävän perusteellisesti.
(14) Perustuslakivaliokunnan mukaan tuomioistuimille ei lähtökohtaisesti tule asettaa määräaikaa valitusasian ratkaisemiselle (PeVL 61/2024 vp, kappale 13, PeVL 15/2021 vp, kappale 11, PeVL 2/2021 vp, kappale 22, PeVL 8/2018 vp, s. 5). Tuomioistuinkäsittelylle säädetyt määräajat ovat perustuslakivaliokunnan mukaan merkityksellisiä paitsi perustuslain 21 §:n oikeusturvasääntelyn myös perustuslain 3 §:n 3 momentissa turvatun tuomioistuinten riippumattomuuden kannalta (PeVL 61/2024 vp, kappale 13, PeVL 4/2004 vp, s. 12). Tuomioistuinten riippumattomuudella tarkoitetaan sitä, että tuomioistuinten tulee olla lainkäyttötoiminnassaan riippumattomia muiden tahojen vaikutuksesta. Tämä koskee niin lainsäätäjää, hallitusvallan käyttäjää ja viranomaisia kuin esimerkiksi oikeusriidan osapuoliakin. Tuomioistuin on riippumaton myös oikeuslaitoksen sisällä. Tuomioistuinten riippumattomuus liittyy kiinteästi perusoikeutena ja ihmisoikeutena turvattuihin oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimuksiin. (HE 1/1998 vp, s. 76)
(15) Perustuslakivaliokunnan mielestä nyt ehdotetun kaltainen sääntely, jossa säädetään, että hallinto-oikeuksien tulisi pyrkiä käsittelemään valitus säädetyissä ajoissa, mutta joka ei aseta ehdotonta velvollisuutta noudattaa kyseisiä määräaikoja, ei muodostu valtiosääntöisesti ongelmalliseksi.
Vastaanottoraha
(16) Ehdotuksessa esitetään vastaanottolain väliaikaisena säädetyn muutoksen säätämistä osaksi pysyvää lainsäädäntöä. Kyseinen väliaikainen lainmuutos on säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (PeVL 25/2024 vp). Nyt ehdotettu sääntely mahdollistaa lisäksi vastaanottopalvelujen saajalle myönnettävän vastaanottorahan perusosan alentamisen 20 prosentilla, jos henkilö ei ilman perusteltua syytä noudattaisi hänelle asetettuja velvoitteita, kuten velvollisuutta tunnistautua, osallistua hänelle osoitetulle kurssille taikka velvollisuutta oleskella tietyllä maantieteellisellä alueella tai asua määrätyssä vastaanottokeskuksessa.
(17) Perustuslakivaliokunta on arvioinut vastaanottorahaa koskevaa sääntelyä perustuslain välttämätöntä toimeentuloa ja huolenpitoa koskevan 19 §:n 1 momentin kannalta (PeVL 59/2010 vp, PeVL 25/2024 vp). Sen mukaan jokaisella, joka ei kykene hankkimaan ihmisarvoisen elämän edellyttämää turvaa, on oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon. Tällaiseen tukeen kuuluu esimerkiksi terveyden ja elinkyvyn säilyttämisen kannalta välttämättömän ravinnon ja asumisen järjestäminen (HE 309/1993 vp, s. 69/II). Perusoikeusuudistusta koskevan hallituksen esityksen mukaan säännöksen tarkoituksena on turvata ihmisarvoisen elämän edellytysten vähimmäistaso eli niin sanottu eksistenssiminimi. Säännöksellä on läheinen kytkentä oikeutta elämään koskevaan perustuslain sääntelyyn (HE 309/1993 vp, s. 69/II). Perustuslain 19 §:n 1 momentissa edellytyksenä on, että henkilö ei kykene hankkimaan momentissa tarkoitettua turvaa omalla toiminnallaan taikka saa sitä muista sosiaaliturvajärjestelmistä tai muilta henkilöiltä (HE 309/1993 vp, s. 69/II, ks myös PeVL 52/2025 vp).
(18) Vastaanottorahaa ei perustuslakivaliokunnan näkemyksen mukaan voida sen saajien osalta ymmärtää suoraan perustuslain 19 §:n 1 momentin mukaiseksi vähimmäistasoksi (PeVL 15/2023 vp, PeVL 25/2024 vp). Tämän vähimmäistason määrittely voi edellyttää yksilöllistä harkintaa, jossa arvioidaan ihmisarvoisen elämän edellytysten vähimmäistason täyttymistä (PeVL 25/2024 vp). Vastaanottorahan perusosan määrää pienennettäessä valiokunta piti välttämättömänä, että laista kävisi yksiselitteisesti ilmi tuen myöntämisen ja myöntämisen edellytysten oikeusharkintaisuus ja se, että vastaanottolain 19 §:n 1 momentin säännös ihmisarvoisen elämän kannalta välttämättömän toimeentulon turvaamisesta ja itsenäisen selviytymisen edistämisestä koskee myös täydentävää vastaanottorahaa (PeVL 25/2024 vp).
(19) Perustuslakivaliokunnalla ei ole huomautettava ehdotettuun sääntelyyn, josta käy ilmi valiokunnan edellyttämällä tavoin myöntämisen ja myöntämisen edellytysten oikeusharkintaisuus. Valiokunnan mielestä myöskään sääntelyyn sisältyvä mahdollisuus vastaanottorahan perusosan alentamiseen ei muodostu ongelmalliseksi perustuslain 19 §:n 1 momentin mukaisen oikeuden kannalta ottaen huomioon, että tuen saajille on perustuslakivaliokunnan mukaan ollut mahdollista asettaa perustuslain estämättä velvoitteita (PeVL 31/1997 vp, s. 4, PeVL 34/2010 vp, s. 2, PeVL 11/2023 vp, kappale 12 ja PeVL 52/2025 vp, kappale 4).
(20) Vastaanottolain 19 pykälään ehdotetaan lisättävän uusi 4 momentti, jonka mukaan kansainvälistä suojelua hakevan ja tilapäistä suojelua saavan välttämätön toimeentulo voitaisiin turvata maahan tulon jälkeen lyhytaikaisesti vastaanottorahan sijaan hyödykkeillä, jos sisäministeriö olisi päättänyt 12 §:n 3 momentissa tarkoitetun valmiussuunnitelman käyttöönotosta. Kyse olisi laajamittaisen maahantulon tilanteesta tai muusta maahantulon häiriötilanteesta. Ehdotetulla muutoksella mahdollistettaisiin vastaanottorahan myöntämisestä luopuminen lyhytaikaisesti niissä vastaanottokeskuksissa, joissa se ei poikkeuksellisen tilanteen vuoksi olisi mahdollista.
(21) Perustuslakivaliokunta on todennut, että lain 19 §:n 1 momentin sanamuodossa ei oteta kantaa siihen, millä tavoin lainsäätäjän tulisi toteuttaa sen turvaama oikeus lainsäädäntöteknisesti. Tämä voidaan toteuttaa esimerkiksi tasamääräisillä tai harkinnanvaraisilla rahamääräisillä etuuksilla, luontaisetuuksilla tai palveluilla taikka niiden yhdistelmällä (PeVL 25/2024 vp, kappale 5, ks myös PeVL 59/2010 vp, s. 3/I). Valiokunta on pitänyt mahdollisena huolehtia kansainvälistä suojelua hakevien ja tilapäistä suojelua saavien toimeentulon turvasta järjestelykeskuksissa lyhytaikaisesti pelkästään hyödykkeinä (ks. PeVL 25/2024 vp, kappale 7, PeVL 59/2010 vp, s. 3, PeVL 18/2001 vp, s. 4/ I). Ehdotettua sääntelyä välttämättömän toimeentulon ja huolenpidon turvaamisesta järjestämällä majoitus ja ateriat sekä myöntämällä hyödykkeitä ja palveluita ei voida pitää perustuslain kannalta ongelmallisena.
Esityksen valmistelu
(22) Hallituksen esitys on merkittävän laaja ja perustuslakivaliokunnan mielestä kokonaisuutena varsin laadukkaasti valmisteltu. Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että esitys on annettu eduskunnalle 16.4.2026 ja siinä ehdotetut lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 12.6.2026. Esityksen eduskuntakäsittelylle jäävä aika on suhteessa esityksen laajuuteen näin ollen huomattavan niukka. Perustuslakivaliokunta kiinnittää valtioneuvoston huomiota siihen, että hallituksen esitykset annetaan eduskunnalle ajoissa, jotta niiden asianmukaiselle käsittelylle on riittävästi aikaa.