2.1  Johdanto

Suomen kansalaisen oikeudesta matkustaa maasta ja saapua maahan säädetään Suomen perustuslain (731/1999) ohella passilaissa (671/2006). Passilaki sisältää säännöksiä muun muassa kansallisen passin hakemisesta ja myöntämisestä sekä passin peruuttamisesta ja poisottamisesta. Passia koskevien tietojen rekisteröintiin sovelletaan erityislakina lakia henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa (616/2019, jäljempänä poliisin henkilötietolaki). Ulkomaalaiselle myönnettävästä muukalaispassista ja pakolaisen matkustusasiakirjasta säädetään ulkomaalaislaissa (301/2004). Muukalaispassiin ja pakolaisen matkustusasiakirjaan liittyvään sääntelyyn ei esitetä muutoksia.  

Passi- ja henkilökorttimenettelyä on kehitetty 2010-luvusta alkaen melko voimakkaasti erilaisin hankkein ja osin myös lainsäädäntöuudistuksin. Poliisihallituksen kehitystoimet ovat painottuneet erityisesti lupapalveluiden ydintehtäviin keskittymiseen ja toiminnan tehostamiseen muun muassa käyntiasiointia merkittävästi vähentämällä. Lupahallintoa poliisissa on kevennetty ja suoraviivaistettu esimerkiksi luopumalla asioinnin kotipaikkasidonnaisuudesta, mahdollistamalla sähköinen asiointi laajasti ja siirtymällä niin sanottuun kevennettyyn menettelyyn. Suomen sähköiseen asiointiin perustuva mallin on arvioitu olevan kansainvälisesti poikkeuksellinen. Sen mahdollistama passin uusiminen mainitussa kevennetyssä menettelyssä on luonut edellytykset turvalliselle ja luotettavalle mallille, jossa laissa säädettyjen edellytysten täyttyessä sähköinen hakemus ei edellytä lainkaan käyntiä poliisiasemalla. Mallin keskeinen tekijä on sormenjälkirekisteri. Lainsäädännöllisten ja menettelyllisten uudistusten myötä Suomen passi on paitsi pitänyt asemansa turvallisena ja luotettavana asiakirjana, samanaikaisesti kehittynyt kansainvälisessä vertailussa varsin kohtuuhintaiseksi.  

Passilakiin ja henkilökorttilakiin on tehty runsaasti muutoksia viimeksi kuluneiden kahdenkymmenen vuoden aikana. Sekä passin että henkilökortin enimmäisvoimassaoloaika on voimassa olevan lainsäädännön mukaan viisi vuotta. Ennen vuonna 2006 voimaan tullutta lainsäädäntömuutosta passien enimmäisvoimassaoloaika oli kuitenkin kymmenen vuotta. Vuonna 2005 annetussa hallituksen esityksessä uudeksi passilaiksi (HE 25/2005 vp) enimmäisvoimassaoloajan lyhentämistä kymmenestä viiteen vuoteen perusteltiin tunnistettavuuden parantamisella ja väärinkäytösten entistä tehokkaammalla estämisellä sekä passeissa tuolloin käyttöön otetun uuden tekniikan nopealla kehittymisellä. Hallituksen esityksissä passilain muuttamiseksi vuosina 2014 ja 2016 (HE 85/2014 vp ja HE 41/2016 vp) katsottiin edelleen viiden vuoden enimmäisvoimassaoloajan olevan tarkoituksenmukaisin ratkaisu. Esityksissä painotettiin esimerkiksi sirun tietoturvan ajantasaisuutta, passikirjan turvallisuutta, tietotekniseen kehitykseen liittyviä riskejä sekä passinhaltijan kasvokuvan tunnistuskelpoisuutta.  

Enimmäisvoimassaoloajan viiteen vuoteen muuttamisen jälkeen kuluneiden lähes kahdenkymmenen vuoden ajan on keskustelua pidemmän voimassaoloajan palauttamisesta käyty verrattain runsaasti. Passien suunnittelusta, valmistuksesta ja toimittamisesta vastuussa olevana viranomaisena Poliisihallituksen johdonmukaisen kielteinen näkemys voimassaoloajan pidentämiseen lienee ollut yksi merkittävimmistä syistä pidättäytyä voimassaoloajan pidentämisestä. Sisäministeriön kansliapäällikön toimeksiannosta ministeriön poliisiosasto ja Poliisihallitus tekivät asiasta vuonna 2021 sisäisen esiselvityksen, jossa pidemmän voimassaoloajan keskeisiksi ongelmiksi edelleen tunnistettiin passinhaltijan tunnistettavuuden heikkeneminen sekä asiakirjan sisältämän sirun tietoturvan ajantasaisuuden ja passikirjan turvatekijöiden ajantasaisuuden vaarantuminen. 

Voimassa olevan sääntelyn mukaisesti Poliisihallitus vastaa passin hakemusmenettelystä ja voi päättää passin mallista ja sen valmistamiseen liittyvistä seikoista. Passilain perusteella Poliisihallituksen lakisääteisiin tehtäviin kuuluu passien valmistamista koskevan sopimuskokonaisuuden kilpailutus. Poliisihallitus on solminut 31.1.2022 Thales DIS Finland Oy:n kanssa sopimuksen Suomen passien, henkilökorttien ja oleskelulupien toimittamisesta sekä näihin liittyvistä palveluista. Poliisihallitus edustaa sopimuksessa valtakirjalla Maahanmuuttovirastoa, ulkoministeriötä sekä Digi- ja väestötietovirastoa. Sopimuksen tuotantokausi alkoi 13.3.2023 ja on voimassa viisi vuotta tai optiokausien hyödyntämisestä riippuen enintään 12.3.2032 saakka. Lupa-asiakirjojen jakelijana on nykyisen tuotantokauden alusta alkaen toiminut Thales DIS Finland Oy:n alihankkijana Schenker Oy (sittemmin DSV Road Oy).  

Vuosina 2020–2025 poliisin myöntämien passien ja henkilökorttien määrät vaihtelivat merkittävästi. Suurimpana yksittäisenä syynä voimakkaaseen vaihteluun oli koronapandemia, sen vaikutukset yhteiskuntaan ja pandemiaan liittyvien rajoitusten vaiheittainen poistuminen. Vuonna 2020 myönnettyjen passien lukumäärä oli vain noin 450 000 kappaletta, kun poliisi kahta vuotta myöhemmin vuonna 2022 myönsi yli miljoona passia. Viimeisimmät vuodet ovat keskenään luvuiltaan tasaisempia, 813 557 (2023) ja 839 265 (2024) passia, mutta vuonna 2025 luvut ovat jälleen merkittävästi pienempiä, kun vuoden aikana myönnettiin alle 600 000 passia. Myönnettyjen henkilökorttien määrät ovat puolestaan lisääntyneet joka vuosi vuodesta 2020 vuoteen 2024, noin 314 000 henkilökortista lähes 520 000 henkilökorttiin vuonna 2024. Vuonna 2025 myös myönnettyjen henkilökorttien määrä laski huomattavasti, noin 380 000 kappaleeseen. Passeihin ja henkilökortteihin liittyvät käyntiasioinnit kasvoivat myös voimakkaasti ennen vuonna 2025 tapahtunutta laskua. Asiakirjoihin liittyviä käyntejä poliisin toimipisteissä on vuosien 2022 ja 2025 välisenä aikana ollut noin 740 000 käynnistä (2025) reilusti yli miljoonaan (1,1 miljoonaa vuonna 2022).  

Suomen edustustot myöntävät vuosittain poliisin myöntämiin asiakirjoihin suhteutettuna vaatimattoman lukumäärän passeja ja henkilökortteja. Vuonna 2025 Suomen edustustojen myöntämiä passeja oli noin 14 000 ja henkilökortteja noin 6 000 kappaletta. Lukumäärien suhteellisesta pienuudesta huolimatta asiakirjojen saatavuus Suomen edustustoverkoston kautta on hyvin tärkeää. Erityisestä syystä myönnettyjä hätäpasseja edustustoissa myönnettiin vuonna 2023 241 kappaletta ja vuonna 2024 189 kappaletta. 

2.2  Henkilötietojen käsittely passilain ja henkilökorttilain mukaisissa tehtävissä

Henkilötietojen käsittely poliisin passilain ja henkilökorttilain mukaisissa tehtävissä perustuu EU:n yleisen tietosuoja-asetuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2016/679, annettu 27 päivänä huhtikuuta 2016, luonnollisten henkilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta ja direktiivin 95/46/EY kumoamisesta (yleinen tietosuoja-asetus) 6 artiklan 1 kohdan c alakohtaan, jonka mukaan käsittely on lainmukaista, kun se on tarpeen rekisterinpitäjän lakisääteisen velvoitteen noudattamiseksi. Henkilökorttirekisterin ja passirekisterin tietojen käyttöä koskevan kansallisen sääntelyn on arvioitu olevan tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 3 ja 4 kohdan mukaisen liikkumavaran puitteissa annettavaa kansallista lainsäädäntöä. Mainitun 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun jäsenvaltion lainsäädännön on täytettävä yleisen edun mukainen tavoite ja oltava oikeasuhteinen sillä tavoiteltuun oikeutettuun päämäärään nähden.  

Kansallisesti passirekisterin ja henkilökorttirekisterin tietojen on säädetty kuuluvan tietoihin, joita poliisi saa poliisin henkilötietolain 11 §:n mukaan käsitellä lupahallintoon liittyvien tehtävien ja tietosuoja-asetuksen soveltamisalaan kuuluvien valvontatehtävien suorittamiseksi. Käsiteltävien tietojen sisältö on täsmennetty 12 §:ssä, jonka 1 momentin 5 kohdan mukaan poliisi saa käsitellä henkilökorttilaissa ja passilaissa säädettyjen tehtävien suorittamiseksi henkilökortin tai passin hakijalta hakutilanteessa otettuja biometrisia sormenjälkitietoja ja kasvokuvaa. Lisäksi 1 momentin 4 kohdassa säädetään valokuvan käsittelystä muussa kuin biometrisessa muodossa. Mainitun 4 kohdan mukaan poliisi saa käsitellä 11 §:n mukaisiin tarkoituksiin henkilön valokuvaa ja nimikirjoitusnäytettä, jotka hän on luovuttanut poliisille, ulkoministeriölle tai ulkoasiainhallinnon viranomaiselle hakiessaan sellaista lupaa tai päätöstä, jonka valmistamiseen henkilön valokuva ja nimikirjoitusnäyte ovat tarpeen. 

Erityisten henkilötietoryhmien käsittely passilain ja henkilökorttilain mukaisissa poliisin tehtävissä perustuu tietosuoja-asetuksen 9 artiklan 2 kohdan g alakohtaan, jonka mukaan erityisiä henkilötietoryhmiä voidaan käsitellä, kun käsittely on tarpeen tärkeää yleistä etua koskevasta syystä unionin oikeuden tai jäsenvaltion lainsäädännön nojalla. Sääntelyn on myös oltava oikeasuhtaista tavoitteeseen nähden, siinä on noudatettava keskeisiltä osin oikeutta henkilötietojen suojaan ja siinä on säädettävä asianmukaisista ja erityisistä toimenpiteistä rekisteröidyn perusoikeuksien ja etujen suojaamiseksi. Poliisi voi käsitellä erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvia tietoja tehtäviensä suorittamiseksi poliisin henkilötietolaissa säädetyin edellytyksin. Näihin tietoihin kuuluvat esimerkiksi poliisin henkilötietolain 12 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitetut henkilökorttilaissa ja passilaissa säädettyjen tehtävien suorittamiseksi henkilökortin tai passin hakijalta hakutilanteessa otetut biometriset sormenjälkitiedot ja kasvokuva.  

Erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvien tietojen käsittelyn on poliisin henkilötietolain 15 §:n 1 momentin mukaan oltava käsittelytarkoituksen kannalta välttämätöntä. Pykälän 2 momentissa säädetään tarkemmasta rajoituksesta, joka koskee henkilökorttilaissa ja passilaissa säädettyjen tehtävien suorittamiseksi käsiteltävien biometristen tietojen käyttöä. Tietoja saa käyttää muuhun kuin niiden alkuperäiseen käsittelytarkoitukseen vain, jos se on välttämätöntä luonnononnettomuuden, suuronnettomuuden, muun katastrofin tai rikoksen kohteeksi joutuneen tai muuten tunnistamattomaksi jääneen uhrin tunnistamiseksi. EU:n ID-asetusta täydentävän sääntelyn yhteydessä (HE 206/2020 vp) täsmennetyn 3 momentin mukaan henkilökorttilaissa ja passilaissa säädettyjen tehtävien suorittamiseksi käsiteltäviä biometrisiä tietoja saadaan lisäksi käyttää, jos se on välttämätöntä henkilökortin tai passin hakijan tunnistamiseksi hänen myöhemmin hakiessaan henkilöllisyyttä osoittavaa asiakirjaa, ja asianomaisen henkilön suostumuksella myös tällaisen asiakirjan valmistamiseen. Hakijan tunnistamiseksi biometrisia tietoja voidaan esimerkiksi verrata automaattisesti passirekisterissä ja henkilökorttirekisterissä oleviin tietoihin. Vertaamisella pyritään estämään muun muassa oikeudeton esiintyminen toisena henkilönä sekä henkilökortin hakeminen usealla eri henkilöllisyydellä. 

Henkilökorttirekisterin ja passirekisterin tietojen poistamisesta säädetään poliisin henkilötietolain 38 §:ssä. Tietojen sallittua säilytysaikaa pidennettiin lain kokonaisuudistuksen yhteydessä. Lupahallinto- ja valvontatehtävien suorittamiseksi käsiteltävät henkilötiedot on poistettava viimeistään kahdenkymmenen vuoden kuluttua päätöksestä tai sen raukeamisesta, päätöksessä mainitun voimassaoloajan päättymisestä tai henkilötiedon merkitsemisestä. Kyse on enimmäissäilytysajasta. Tiedot poistetaan kuitenkin viimeistään vuoden kuluttua rekisteröidyn kuolemasta, jollei ole erityistä syytä tietojen edelleen säilyttämiseen. Henkilötietojen edelleen säilyttämisen tarpeellisuutta on arvioitava vähintään viiden vuoden välein. Hallintovaliokunta on mietinnössään HaVM 8/2021 vp pitänyt kahdenkymmenen vuoden enimmäissäilytysaikaa välttämättömänä myös biometristen tunnisteiden osalta, jotta henkilökortin ja passin hakijoiden luotettava tunnistaminen voidaan varmistaa. Henkilökorttilain 17 §:n 3 momentissa tarkoitetun ilman matkustusoikeutta myönnetyn henkilökortin sormenjälkitiedot poistetaan kuitenkin viimeistään 30 vuorokauden kuluttua henkilökortin myöntämisestä.  

Sormenjälkien rekisteröinnin sekä passirekisterin ja henkilökorttirekisterin biometristen tietojen avulla tapahtuvan hakijan tunnistamisen on arvioitu suojaavan henkilöiden oikeutta omiin henkilötietoihinsa ja niiden asianmukaiseen käyttöön. Esimerkiksi vertaamalla passinhakijan sormenjälkiä tietokannassa oleviin sormenjälkiin voidaan varmistua siitä, ettei henkilö hae passia tai henkilökorttia useammalla henkilöllisyydellä ja että asiakirja myönnetään hakijan tiedoilla vain yhdelle henkilölle. Tietokantaan talletetuilla sormenjäljillä voidaan varmistaa myös henkilöllisyys esimerkiksi tilanteessa, jossa henkilön esittämän asiakirjan siru on rikki tai rikottu. Lisäksi henkilöllisyys kyetään varmistamaan siinä tapauksessa, että henkilöllä ei ole asiakirjan katoamisen tai muun syyn vuoksi esittää asiakirjaa todistukseksi henkilöllisyydestään. Luotettavilla ja turvallisilla matkustusasiakirjoilla ehkäistään myös sisäiseen turvallisuuteen kohdistuvia uhkia, jotka liittyvät erityisesti rajat ylittävään rikollisuuteen. Sormenjälkien rekisteröinnillä ja biometristen tietojen käsittelyllä on siten arvioitu lisättävän sekä yksilöiden että yhteiskunnan turvallisuutta (ks. esim. HE 234/2008 vp ja HE 206/2020 vp). Passirekisterin ja henkilökorttirekisterin biometristen tietojen käsittelyä koskevaan sääntelyyn ei ole arvioitu tarpeelliseksi esittää muutoksia. 

Henkilökorttirekisterin ja passirekisterin biometristen tietojen käsittelyä koskevia säännöksiä on ehdotettu muutettavaksi parhaillaan eduskunnan käsiteltävänä olevassa esityksessä HE 121/2025 vp. Esityksessä ehdotetaan poliisille oikeutta käyttää ja luovuttaa tietoja nykyistä laajemmin muun muassa hengelle, terveydelle tai vapaudelle aiheutuvan merkittävän vaaran estämiseksi sekä eräiden vakavien rikosten ennalta estämiseksi, paljastamiseksi ja selvittämiseksi. Tietoja saisi esityksen mukaan luovuttaa nykyistä laajemmin myös Schengenin tietojärjestelmään sekä maanpuolustuksen suojaamiseksi ja kansallisen turvallisuuden suojaamiseksi sitä vakavasti uhkaavalta toiminnalta. Biometristen tietojen nykyinen säilytysaika on esityksessä arvioitu edelleen välttämättömäksi, jotta voidaan varmistaa henkilöiden luotettava tunnistaminen tietojen alkuperäisessä käsittelytarkoituksessa eli passilain ja henkilökorttilain mukaisissa tehtävissä. Tietojen käyttöaikaa rikostorjunnassa on kuitenkin ehdotettu rajoitettavaksi tiukemmin vain kymmeneen vuoteen tietojen merkitsemisestä rekisteriin. Lyhyempi käyttöaika toimisi osaltaan tietojen asianmukaista käsittelyä varmistavana suojatoimena. 

4.1  Keskeiset ehdotukset

Esityksen tavoitteena on toimeenpanna hallituksen huhtikuun 2025 kehysriihessä tekemä linjaus Suomen passien enimmäisvoimassaoloajan pidentämisestä 10 vuoteen. Samalla esitetään myös henkilökorttilakiin tehtäväksi samansisältöiset muutokset. Passien ja henkilökorttien voimassaoloajan pidentäminen kymmeneen vuoteen vastaisi yleistä eurooppalaista käytäntöä. Valtaosassa EU-maita täysi-ikäisille myönnettävät passit ja henkilökortit ovat voimassa 10 vuotta. Ehdotus pyrkii vähentämään asiakirjojen uusimistarvetta ja asiointia viranomaisissa sekä sujuvoittamaan kansalaisten arkea ja vähentämään hallinnollista kuormaa.  

Enimmäisvoimassaoloajan pidentämiseen liittyy korostunut riski hakemusten ja käyntiasioinnin voimakkaasta kausivaihtelusta. Ilmiön tasaamiseksi esitykseen sisältyy sääntelyehdotus, joka mahdollistaisi nykysääntelyn mukaisen kevennetyn hakumenettelyn kertaluonteisen hyödyntämisen lakimuutoksen voimaan tullessa. Mahdollisuuden voisi käyttää ainoastaan viisi vuotta voimassa olevaan passiin ja henkilökorttiin ja ainoastaan, jos voimassa olevan sääntelyn edellytykset muun muassa edellisen sormenjälkinäytteen antamisen määräajasta täyttyisivät.  

Nykyistä pidempään voimassa olevien passin ja henkilökortin turvallisuuden parantamiseksi kasvokuvan saisi jatkossa toimittaa lupaviranomaiselle ainoastaan luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö, jolla on yritys- ja yhteisötunnus (Y-tunnus) taikka muussa EU- tai ETA-valtiossa annettu vastaava yritys- tai yhteisötunniste. Yksittäinen passia tai henkilökorttia hakeva henkilö ei enää voisi itse toimittaa kasvokuvaansa poliisille hakemuksen liitteenä.  

Kasvokuvan ottaminen olisi kuitenkin oltava poikkeustilanteissa mahdollista järjestää jatkossakin joustavasti. Kasvokuvaan liittyvä ehdotettu sääntely ei koskisikaan ulkoministeriön ja Suomen edustustojen myöntämiä asiakirjoja. Myös poliisilla olisi mahdollisuus olosuhteiden niin vaatiessa hyödyntää muuta käytettävissä olevaa kasvokuvaa. Suomen edustustoilta haettavien passien ja henkilökorttien lukumäärää pyrittäisiin rajoittamaan rajaamalla oikeus hakea edustustoilta yli vuoden voimassa olevaa passia ja henkilökorttia henkilöihin, joiden kotikuntalaissa (201/1994) tarkoitettu kotikunta ei ole Suomessa. Lupaviranomaisen esitetään kuitenkin voivan käyttää asiassa yksittäistapauksissa harkintaa ja myöntää asiakirja enintään 10 vuoden voimassaoloajalla. 

Lisäksi esityksessä ehdotetaan, että alaikäisen Suomen kansalaisen passin lisätietokenttään merkittäisiin tieto alaikäisen huoltajista. Merkitsemisellä pyritään sujuvoittamaan perheiden matkustamista ja tukemaan lapsikaappausten ehkäisyä kansainvälisessä liikenteessä. Huoltajatietoa ei merkittäisi passin tietosivulle eikä tallennettaisi passin sirulle.  

4.2  Pääasialliset vaikutukset

5.1  Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset

Ehdotuksessa esitetään, että niin sanotusta kevennetystä hakemusmenettelystä luovuttaisiin passin ja henkilökortin enimmäisvoimassaolon pidentyessä 10 vuoteen. Voimassa olevan sääntelyn mukaan kevennetty menettely mahdollistaa sen, että keskimäärin joka toinen hakemus voidaan tehdä sähköisesti ilman hakijan asiointia lupaviranomaisessa. Huomattavasti pidemmän voimassaolon vuoksi hakija kävisi viranomaisen toimipisteessä keskimäärin vain noin 20 vuoden välein, minkä katsotaan olevan passin ja henkilökortin myöntämisen, asiakirjojen turvallisuuden ja luotettavuuden näkökulmasta aivan liian pitkä aikaväli.  

Valmistelussa oli esillä vaihtoehto, jonka mukaan voimassaoloaikaa olisi porrastettu nyt ehdotettua enemmän, sillä kasvojen muutokset ovat etenkin pienillä lapsilla huomattavasti nopeampia ja vaikutus tunnistettavuuteen merkittävämpää kuin aikuisväestöllä. Poliisihallituksen tekemät analyysit passirekisterin aineistoista osoittavat myös käytännössä, että ikä on merkittävä tekijä kasvontunnistuksen epäonnistumisessa. Epäonnistumisen lisääntyminen ei ole ongelma ainoastaan rajaturvallisuuden kannalta, vaan myös passinhaltijan näkökulmasta, sillä epäonnistunut tunnistus voi myös estää rajanylityksen tai viivyttää sitä ja äärimmäisessä tapauksessa johtaa rikosepäilyyn. Alle 18-vuotiaille myönnettävän passin voimassaoloajan osalta vaihtoehtona pidettiin muun muassa ratkaisuehdotusta, jossa alle 5-vuotiaille myönnettävän passin ja henkilökortin enimmäisvoimassaoloaika olisi kolme vuotta. 

Koska kasvokuviin liittyvät turvallisuusriskit kasvavat voimassaoloaikojen pidentyessä, on väärinkäytösten kuten toisen henkilön tai useamman kuin yhden henkilön piirteitä yhdistävän manipuloidun kuvan käyttäminen valmistelussa tunnistettu erityiseksi riskiksi. Harvoja tehokkaita tapoja vastata turvallisuusriskiin sääntelyllä olisi säätää kasvokuvan ottamisesta lupaviranomaisen tehtävänä. Passikuvauksen siirtämisestä lupaviranomaisen tehtäväksi arvioitiin valmistelussa koituvan vuosittain n. 1–2 miljoonan euron kustannukset, mikäli tarvittavat laitteet olisivat saatavilla ja mahdollisimman pitkälle automatisoituja. Olisi kuitenkin mahdollista, että markkinoilta saatavat kuvauslaitteet eivät huomioisi riittävällä tavalla jokaisen poliisiaseman erilaisia valaistusolosuhteita. Tarvittavat rakenteelliset ratkaisut synnyttäisivät alustavan arvion mukaan kertaluonteisia kuluja 400 000 ja 700 000 euron välillä. Käyttäjää avustavan kuvausautomatiikan toteutuksesta voidaan lisäksi arvioida syntyvän 300 000 € ja kuvauslaitteiston integroinnista noin 50 000 € kertaluonteiset tietojärjestelmäkustannukset. Uusi kokonaisuus edellyttäisi myös biometriatiedon keräämisen erikoistuneen asiantuntijan toimenkuvan perustamista viranomaiseen. Syntyvät kustannukset olisi tullut pitkällä aikavälillä kerätä kokonaisuudessaan asiakirjojen hinnoissa, johon viranomaiselle säädetty kuvaustehtävä olisi aiheuttanut jonkin verran lisää nostopainetta. Hakijalle koituva kokonaiskustannus olisi kuitenkin mahdollisesti jopa vähentynyt nykytilanteeseen verrattuna, koska passikuvan hankkiminen olisi ollut osa lupaviranomaisessa asiointia. Kansainvälisesti on saatu merkkejä siitä, että siirtymää tämänkaltaiseen käytäntöön teknologian kehittymisen ja väärinkäytösten lisääntymisen vuoksi on tehty tai tekeillä muissa maissa.  

Toinen esillä ollut vaihtoehto passikuvauksen hoitamiselle on sen luvanvaraistaminen. Tämä edellyttäisi kahden kokonaan uuden hallinnollisen prosessin luomista. Ensinnäkin olisi luotava prosessi, jossa kuvaamoille myönnettäisiin luvat ja toisaalta lupien valvontaprosessi. Prosessien edellyttämät tietojärjestelmäkustannukset olisivat perustamisvaiheessa noin 1 000 000 € sekä vuosittaiset kustannukset n. 150 000 €. Työvoimakustannuksia aiheutuisi perustamisvaiheessa n. 500 000 € minkä lisäksi molemmista prosesseista aiheutuisi vähintään 300 000 € vuosittaiset työvoimakustannukset eli 600 000 € vuodessa. Tällä mallilla kuitenkaan ei saavutettaisi lähellekään samaa turvallisuustasoa kuin kuvauksen siirtämisellä poliisin tehtäväksi ja muodostettaisiin kokonaan uusi hallinnollinen prosessi, mikä ei vastaa hallitusohjelman norminpurkutavoitetta. 

Syntyvät kustannukset voitaisiin rahoittaa pääsääntöisesti kuvaamoilta perittävien lupamaksujen muodossa. Vaikka tässä mallissa syntyvät kulut eivät nostaisi passien ja henkilökorttien lupamaksuja vastaavalla tavalla kuin mallissa, jossa viranomainen huolehtii kuvauksen järjestämisestä, olisi tämä malli käytännössä huomattavasti kalliimpi hakijoiden näkökulmasta. Kuvauksen hinta ei sisältyisi lupamaksuun, vaan hakijan tulisi hankkia passikuva erikseen. Koska kuvaamoille aiheutuisi luvan hankkimisesta lisäkustannuksia on yleisten liiketoiminnan lainalaisuuksien näkökulmasta ilmeistä, että kustannukset olisi katettava nostamalla passikuvien hintaa. Karkeasti arvioiden voidaan todeta, että hakijalle hakemuksen käsittelystä aiheutuva kustannus olisi n. 20 € korkeampi kuin toimintamalliin, jossa viranomainen ottaa kuvan. 

Pidempi voimassaoloaika voi lisätä turvallisuusriskejä myös vanhojen asiakirjojen osalta. Voimassa olevan sääntelyn mukaan uusi passi tai henkilökortti myönnetään ilman, että aiempi asiakirja kerätään pois tai mitätöidään fyysisesti. Asiakirjan peruuttaminen rekisteristä näkyy ainoastaan Suomen viranomaisille, eikä peruutusta voida kuuluttaa kansainvälisesti. Näin ollen asiakirjaa on mahdollista käyttää Suomen ulkopuolella, jos siihen merkitty alkuperäinen voimassaoloaika on jäljellä, minkä vuoksi tällaiset asiakirjat voivat olla arvokkaita rikollisille toimijoille. Ongelman mittakaava voi kasvaa pidemmän voimassaoloajan myötä. Moni muu valtio joko kerää vanhan matkustusasiakirjan pois tai mitätöi sen fyysisesti. Vastaavaa sääntelyä punnittiin ehdotettavaksi myös Suomessa, sillä se voisi kohentaa prosessin turvallisuutta ja kompensoisi pidemmän voimassaoloajan aiheuttamia riskejä. 

Lupaviranomaisen tarvitsemien resurssien ennakoinnin lisäämiseksi ja lupamenettelyn ruuhkautumisen riskin vähentämiseksi valmistelussa on ollut esillä vaihtoehto, jonka mukaan henkilökorttien voimassaolon pidentäminen alkaisi esimerkiksi viisi vuotta myöhemmin kuin passin osalta. Näin passin ja henkilökortin kysynnän vaihtelujaksot vuorottelisivat. Henkilökorttien voimassaoloajan ja hinnoittelun ratkaisut vaikuttavat merkittävästi kysyntään, poliisin lupahallinnon rahoitukseen sekä toiminnan sujuvuuteen. Suuret kausivaihtelut myöntömäärissä voivat puolestaan lisätä painetta toimipisteverkoston ja henkilöstön sopeuttamiselle, mikä voi johtaa ruuhkiin ja käsittelyaikojen pidentymiseen. Jos henkilökortin enimmäisvoimassaoloaika pidennetään samanaikaisesti passin kanssa, toteutuu vaihtelu suurimmillaan. Samanaikaisesti voidaan ennakoida, että jos henkilökortin voimassaoloaika ei pitene, vähenisi henkilökortin kysyntä merkittävästi 10-vuotisen passin kysynnän kasvaessa.  

Huoltajatiedon merkitsemisen toteutusvaihtoehdot

Valmistelussa arvioitiin useita vaihtoehtoja huoltajatiedon merkitsemiseksi alaikäisen passiin. Nollavaihtoehtona arvioitiin nykytilaa, jossa huoltajatietoa ei merkitä passiin lainkaan ja lapsikaappausten estämisessä turvaudutaan Haagin kansainvälistä lapsikaappausta koskevan sopimuksen mekanismeihin ja Schengenin tietojärjestelmän kuulutuksiin. Nollavaihtoehdon heikkoutena on, ettei rajatarkastusviranomaisella ole matkustusasiakirjasta välittömästi saatavilla tietoa siitä, kuka on alaikäisen lapsen huoltaja. 

Ensimmäisenä vaihtoehtona arvioitiin huoltajien nimien painamista passin tietosivulle visuaalisesti luettavaan muotoon. Vaihtoehdon etuna on, että tieto on rajatarkastajan nähtävissä ilman teknisiä välineitä. Vaihtoehto hylättiin, koska painettua tietoa ei voi päivittää passin voimassaoloaikana, huoltajuuden muuttuessa passi sisältäisi virheellistä tietoa, ja tieto olisi nähtävissä jokaiselle passin tarkastelevalle henkilölle, mikä voisi aiheuttaa riskejä esimerkiksi lähisuhdeväkivalta-, turvakielto- ja huostaanottotilanteissa.  

Toisena vaihtoehtona arvioitiin huoltajatiedon tallentamista passin sirulle vastaavasti suojattuna kuin sormenjälkitiedot, niin että tieto olisi luettavissa vain erillisen lukuoikeuden saaneilla viranomaisilla. Vaihtoehto hylättiin muun muassa, koska se olisi teknisesti erittäin kallis toteuttaa eikä vastaavaa toteutusta ole tiettävästi toteutettu muuallakaan, joten toteutukselle ei olisi valmiita malleja saatavilla. Poliisihallituksen asiantuntija-arvion mukaan on lisäksi epätodennäköistä, että muut maat ottaisivat käyttöön pelkästään yhden valtion passin yksittäisen tiedon lukemiseen tarvittavat järjestelmämuutokset. Vertailukohtana voidaan todeta, että 20 vuodessa vain 12 maata on ottanut käyttöön Suomen passien sormenjälkien lukumahdollisuuden, vaikka sormenjälkien sirulle tallentaminen on kansainvälinen standardi. 

Kolmantena vaihtoehtona arvioitiin huoltajatiedon tallentamista passin sirulle ICAO-standardin mukaiseen avoimeen DG11-tietorakenteeseen (Custody Information). Vaihtoehto hylättiin, koska sirulle tallennettu tieto olisi luettavissa tavanomaisella sirunlukijalla kaikilla maailman rajoilla ja laajentaisi tiedon saatavuutta olennaisesti verrattuna pelkästään visuaaliseen merkintään. Rajoitetun käyttötarpeen suhteuttaminen tähän laajennettuun tietojen saatavuuteen ei täyttänyt perusoikeusrajoituksen oikeasuhtaisuusvaatimusta. Vaihtoehto olisi lisäksi aiheuttanut lisäkustannuksia passin sirun sovelluksen ja Poliisihallituksen asiakirjasopimuksen päivittämiseen. 

Neljäntenä vaihtoehtona arvioitiin huoltajatiedon tallentamista ainoastaan passirekisteriin. Vaihtoehdon etuna on, että rekisteritieto päivittyy väestötietojärjestelmästä automaattisesti ja on siten aina ajantasainen. Vaihtoehdon heikkoutena on, että tieto olisi käytettävissä ainoastaan Suomen viranomaisille eikä ulkomaisten rajatarkastusviranomaisten saatavilla. Vaihtoehto ei siten täysin vastaisi tavoitteeseen sujuvoittaa perheiden kansainvälistä matkustamista. 

Esitykseen valittiin viides vaihtoehto, jossa huoltajatieto merkitään passin lisätietokenttään ja tallennetaan lisäksi passirekisteriin. Tiedon merkitsemisen fyysiseen asiakirjaan etuna on, että rajatarkastusviranomainen näkee tiedon ilman sirunlukijaa. Vaihtoehto ei edellytä passin sirun tietorakenteen muutosta eikä passin ulkoasun muutosta tietosivulla, mikä rajaa sekä teknistä että kustannuksellista vaikutusta. Lisätietokenttään merkittyä tietoa ei voi päivittää passin myöntämisen jälkeen. Rekisteriin tallennettava tieto sen sijaan voisi päivittyä väestötietojärjestelmästä automaattisesti. Esitykseen sisältyy suojamekanismeja, joiden nojalla huoltajatietoa ei merkitä turvakielto-, huostaanotto- tai muissa vaaratilanteissa. On kuitenkin todettava, ettei ole olemassa luotettavaa tutkimusnäyttöä siitä, missä määrin huoltajatiedon merkitseminen passiin tosiasiallisesti ehkäisee lapsikaappauksia verrattuna Haagin sopimuksen mekanismeihin ja SIS-kuulutuksiin. 

5.2  Ulkomaiden lainsäädäntö ja muut ulkomailla käytetyt keinot

EU-sääntely tai kansainväliset sopimukset eivät yleisesti määrittele passin enimmäisvoimassaoloaikaa, vaan asiasta säädetään pääsääntöisesti kunkin maan kansallisessa lainsäädännössä. Poikkeuksena tästä ovat väliaikaiset passit ja tilapäisestä syystä ilman sormenjälkiä myönnettävät passit, joiden voimassaoloaika ei saa ylittää 12 kuukautta neuvoston asetuksen (EY) N:o 2252/2004 mukaan. Asetus koskee jäsenvaltioiden myöntämien passien ja matkustusasiakirjojen turvatekijöitä ja biometriikkaa. YK:n kansainvälisen siviili-ilmailujärjestön (ICAO) koneluettavia matkustusasiakirjoja koskevien määritelmien mukaan passien voimassaoloaika ei tulisi ylittää kymmentä vuotta. ICAO on todennut asiakirjojen lyhyemmän voimassaolon voivan olla harkinnan arvoista, jotta asiakirja voitaisiin päivittää riittävän nopeasti teknologian kehittyessä. 

EU:n jäsenvaltiot ovat lähestyneet voimassaoloaikaa hyvin eri tavoin, eikä yhtenäistä yleiseurooppalaista linjaa ole muodostunut vaan käytössä on useita malleja. Laajemmassa vertailussa valtaosassa Eurooppaa enimmäisvoimassaoloajaksi on kuitenkin säädetty 10 vuotta: 24 maassa 30:sta passin enimmäisvoimassaoloaika on 10 vuotta, Suomi mukaan lukien kuudessa maassa viisi vuotta ja yhdessä seitsemän vuotta. Huomionarvoista on, että Ruotsi poikkeaa muista Euroopan maista melko selvästi. Ruotsissa 12-vuotiaille ja sitä vanhemmille myönnettävät passit ja henkilökortit ovat voimassa viisi vuotta, alle 12-vuotiaille vain kolme vuotta. Yksikään Euroopan maa ei kuitenkaan myönnä kaikille ikäryhmille 10 vuoden passia. Eurooppalaisissa verrokkimaissa lasten tai alaikäisten passit ovat voimassa viisi vuotta tai sitä lyhyemmän ajan.  

Henkilökorttien voimassaolon osalta valmistelussa on ollut esillä myös eräissä muissa EU-maissa omaksuttu sääntelymalli, jolla on mahdollistettu 70 tai 75 vuotta täyttäneille yli kymmenen vuoden voimassaolon asiointitarpeen vähentämiseksi vanhemmalla iällä. Malli on jossain muodossa käytössä Bulgariassa, Belgiassa, Kroatiassa, Tshekissä, Espanjassa ja Sloveniassa.  

6.1  Johdanto

Sisäministeriö pyysi lausuntoa luonnoksesta hallituksen esitykseksi passilain ja henkilökorttilain muuttamisesta. Lausuntopyyntö julkaistiin lausuntopalvelu.fi-sivustolla 22.12.2025. Lausuntokierros päättyi suomenkielisen esitysluonnoksen osalta 16.2.2026. Ruotsinkielisen esitysluonnoksen pääasiallisen sisällön ja lakiehdotusten osalta lausuntokierros alkoi 8.1.2026 ja päättyi 5.3.2026. Lausuntoaika oli molemmille kieliversioille kahdeksan viikkoa. 

Lausuntoja annettiin yhteensä 35 kappaletta, joista 15 lausuntopyynnön vastaanottajilta ja 20 muilta tahoilta. Lausuntopyynnön vastaanottajia olivat Ahvenanmaan maakuntahallitus, Digi- ja väestötietovirasto, Keskusrikospoliisi, liikenne- ja viestintäministeriö, Liikenne- ja viestintävirasto Traficom, Maahanmuuttovirasto, oikeuskanslerinvirasto, oikeusministeriö, Poliisihallitus, puolustusministeriö, Rajavartiolaitos, suojelupoliisi, Suomen Ammattivalokuvaajat ry, Suomen Fotokaupan Liitto ry, tietosuojavaltuutetun toimisto, Tulli, ulkoministeriö, Ulkosuomalaisparlamentti/Suomi-Seura ry sekä valtiovarainministeriö. Lausuntopyynnön vastaanottajien lisäksi lausunnon antoivat Alofon Oy, E-P:n Kuvapalvelu Oy, Kuvamestarit, Seikku Consulting, Suomen matkailualan liitto ry, Thales DIS Finland Oy, vanhusasiavaltuutettu sekä 13 yksityishenkilöä. Saapuneista lausunnoista on laadittu suomenkielinen lausuntoyhteenveto, joka on saatavilla sisäministeriön hankesivulla (SM020:00/2025). 

6.2  Voimassaoloajan pidentäminen

Voimassaoloajan pidentämistä kymmeneen vuoteen pidettiin useissa lausunnoissa kannatettavana. Myönteisesti suhtautuivat erityisesti Rajavartiolaitos, Tulli, ulkoministeriö, vanhusasiavaltuutettu, Suomen matkailualan liitto ry, Suomi-Seura ry sekä useat yksityishenkilöt. Ahvenanmaan maakuntahallitus kannatti esitystä kokonaisuudessaan. 

Turvallisuusviranomaisten lausunnoissa esitettiin kriittisiä näkemyksiä. Poliisihallitus ei suositellut pidempää voimassaoloaikaa sellaisenaan vaan arvioi sen heikentävän asiakirjaturvallisuutta usealla tavalla: passin turvatekijät vanhenevat, sirun tietoturva-arkkitehtuuri vanhenee ja kasvokuvan biometrinen käytettävyys heikkenee. Poliisihallitus edellytti, ettei pidempää voimassaoloaikaa oteta käyttöön ilman passin design-uudistusta. Digi- ja väestötietovirasto ei pitänyt pidentämistä suositeltavana ennen kuin kvanttiturvallisia ratkaisuja on otettu käyttöön. Thales DIS Finland Oy totesi Poliisihallituksen tavoin, että voimassaoloajan pidentäminen edellyttäisi passin design-uudistusta, johon yritys arvioi täytyvän varata 15–18 kuukautta. Keskusrikospoliisi totesi lausunnossaan, että esitysluonnoksesta puuttuu tilannekuva matkustusasiakirjojen käytöstä rikollisessa toiminnassa. Keskusrikospoliisin mukaan asiakirjojen väärentäminen on maailmanlaajuista rikollista toimintaa, jonka taustalla on usein järjestäytynyt rikollisuus, ja matkustusasiakirjojen väärinkäyttö liittyy muun muassa laittoman maahantulon järjestämiseen ja ihmiskauppaan. Palautteen johdosta jaksoon 4.2.3 on lisätty järjestäytyneen rikollisuuden ja matkustusasiakirjojen väärinkäytön yhteyttä koskeva kappale sekä tarkennettu vaikutusarviota laittoman maahantulon järjestelyn ja ihmiskaupan ehkäisyyn. Suojelupoliisi puolestaan piti lausunnossaan kasvokuvasääntelyä kannatettavana asiakirjaturvallisuuden näkökulmasta. 

Valokuvausalaa edustavat tahot – Suomen Ammattivalokuvaajat ry, Suomen Fotokaupan Liitto ry, E-P:n Kuvapalvelu Oy ja Kuvamestarit – vastustivat voimassaoloajan pidentämistä arvioiden sen puolittavan kuvauspalveluiden kysynnän ja uhkaavan alan yritysten toimintaedellytyksiä. 

Palaute otettiin jatkovalmistelussa huomioon ja useita muutoksia toteutettiin sen johdosta. Esitykseen sisällytettiin aiempaa kattavampaa arviointia voimassaoloajan pidentämiseen liittyvistä turvallisuusriskeistä kuten kvanttilaskennan kehittymisen aiheuttavista riskeistä asiakirjaturvallisuudelle sekä riskin mahdollisesta realisoitumisesta johtuvien taloudellisten vaikutusten mittasuhteista. Itse voimassaoloajan osalta hallituksen esityksessä on kuitenkin edelleen katsottu olevan perusteltua siirtyä yleiseurooppalaisen käytännön mukaiseen 10 vuoden voimassaoloon pääsääntönä. Alaikäisten passien enimmäisvoimassaoloajaksi esitetään edelleen viittä vuotta. 

6.3  Kasvokuvasääntely

Lausuntokierroksella ollut ehdotus, jonka mukaan kasvokuvan saisi ottaa vain kaupparekisteriin merkitty valokuvausalan toimija, sai laajaa kritiikkiä. Poliisihallitus katsoi, ettei kaupparekisterivaatimus ratkaise passikuvauksen keskeisiä turvallisuusongelmia ja esitti kuvauksen siirtämistä viranomaisen tehtäväksi. Oikeuskansleri puolestaan piti sääntelyä oikeudellisesti epäselvänä. Tulli arvioi kaupparekisterivaatimuksen kilpailuneutraliteetin kannalta ongelmalliseksi ja katsoi, ettei sillä saavuteta suhteessa riittävää turvallisuushyötyä siihen nähden, että se rajoittaa elinkeinovapautta. Useissa lausunnoissa kiinnitettiin huomiota myös EU:n palvelujen vapaan liikkuvuuden vaatimuksiin ja kaupparekisterivaatimuksen suhteellisuuteen. 

Palautteen johdosta kaupparekisterimalli on poistettu esityksestä. Jatkovalmistelussa arvioitiin myös Poliisihallituksen ylläpitämään rekisteriin perustuvaa rekisteröintimallia, jossa kasvokuvien toimittajaksi olisi voinut rekisteröityä toimialasta riippumatta. Rekisteröintimalli olisi ratkaissut kaupparekisterimallin oikeudelliset ongelmat mutta olisi luonut uuden viranomaisrekisterin ja hallinnollisen menettelyn. Jatkovalmistelussa päädyttiin hallinnollisesti keveämpään Y-tunnusmalliin, jossa kasvokuvan saa toimittaa lupaviranomaiselle taho, jolla on yritys- ja yhteisötunnus tai muussa EU- tai ETA-valtiossa annettu vastaava yritys- tai yhteisötunniste. Malli ei edellytä erillistä viranomaisrekisteriä ja hyödyntää olemassa olevaa yritys- ja yhteisötunnusjärjestelmää. Malli on kaupparekisterivaatimusta oikeudellisesti kestävämpi erityisesti EU:n palvelujen vapaan liikkuvuuden ja perustuslain 18 §:n elinkeinovapauden kannalta.  

Tulli kiinnitti lausunnossaan huomiota siihen, ettei lausuntokierroksella olleessa esityksessä kaupparekisterivaatimusta ollut arvioitu suhteessa elinkeinovapauteen eikä suhteellisuusperiaatteen mukaisesti. Tullin mukaan perusteluista ei ilmennyt, millä tavoin kuvien laatu ja luotettavuus paranisi ehdotetulla sääntelyllä. Y-tunnusmalli vastaa Tullin esiin nostamaan suhteellisuusvaatimukseen, sillä se ei rajaa toimintamahdollisuutta toimialan perusteella ja on hallinnollisesti kevein arvioitu vaihtoehto. 

Lausunnoissa tuotiin esiin myös EU-oikeudellinen näkökulma. Kaupparekisterivaatimusta pidettiin Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 56 artiklaan perustuvan palvelujen vapaan liikkuvuuden kannalta ongelmallisena, koska se olisi käytännössä estänyt toisiin jäsenvaltioihin sijoittuneita toimijoita tarjoamasta kasvokuvauspalveluja Suomessa. Y-tunnusmallissa EU- ja ETA-alueen toimijoiden yhdenvertainen kohtelu varmistetaan siten, että vastaava ulkomainen yritys- tai yhteisötunniste hyväksytään Y-tunnuksen rinnalla. 

Yksityishenkilön lausunnossa kiinnitettiin huomiota lakiluonnoksen perusteluissa esitettyyn toteamukseen, jonka mukaan viranomaisen tekemät analyysit rekisterin aineistoista osoittavat iän olevan merkittävä tekijä kasvontunnistuksessa. Lausunnonantajan mukaan viittausta ei ollut perusteltu tarkemmin, ja perusteluosaan toivottiin täsmennyksiä analyysien tyypistä, laadusta sekä saavutetuista tuloksista. Lisäksi lausunnossa esitettiin, että voimassa oleva lainsäädäntö ei antaisi viranomaiselle toimivaltaa testata tekoälyyn perustuvia kasvojentunnistusohjelmistoja lasten kasvokuvia koskevien analyysien tekemiseksi rekisteriaineistosta. Valmistelun aikana tieto viranomaisen tekemistä kuva-analyyseistä on saatu Poliisihallitukselta. Poliisihallitus on jatkovalmistelussa lausuntopalautteeseen pyynnöstä vastatessaan todennut, että passinhakijan tunnistaminen on passilain 9 §:n ja henkilökortin myöntämisen edellytykset henkilökorttilain 11 §:n nojalla suoritettava luotettavalla tavalla. Lupaviranomaisella on näihin säännöksiin perustuva lakisääteinen velvoite tuottaa tarvittava palvelu ja järjestelmä sekä käsitellä henkilötietoja henkilöllisyyden luotettavan todentamisen varmistamiseksi. 

Poliisihallituksen mukaan viranomaisella on julkisen hallinnon tiedonhallintaa ja tietosuojaa koskevien säännösten nojalla velvollisuus huolehtia järjestelmien toimivuudesta ja turvallisuudesta sekä käsiteltävien henkilötietojen oikeellisuudesta. Kasvokuvien koneellisessa vertailussa käytettävälle algoritmille asetettavat kynnysarvot ovat osa tätä velvoitetta ja yksi keino varmistaa järjestelmän turvallisuus, luotettavuus ja käsiteltävien henkilötietojen eheys, jotta hakijan tunnistaminen voidaan toteuttaa lain edellyttämällä tavalla. Poliisihallitus viittaa myös EU:n yleisen tietosuoja-asetuksen 32 artiklaan, jonka mukaan rekisterinpitäjän ja henkilötietojen käsittelijän on toteutettava riskiä vastaavat tekniset ja organisatoriset toimenpiteet, mukaan lukien menettelyt teknisten ja organisatoristen toimien säännölliseksi testaamiseksi ja arvioimiseksi. Henkilötietojen käsittelyperusteena on tietosuoja-asetuksen 6 ja 9 artiklassa tarkoitettu lakisääteinen velvoite. Lisäksi laissa henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa säädetään poliisin henkilörekisterin tietojen käsittelystä myös analyysi‑, suunnittelu‑ ja kehittämistoiminnassa. 

6.4  Kansalaisvarmenne

Kansalaisvarmenteen voimassaoloajan rajoittamista viiteen vuoteen pidettiin useissa lausunnoissa ongelmallisena ja epäloogisena suhteessa henkilökortin kymmenen vuoden voimassaoloaikaan. Poliisihallitus piti mallia epäloogisena ja esitti kolme vaihtoehtoista ratkaisua. Liikenne- ja viestintäministeriö katsoi, että esityksestä tulisi paremmin käydä ilmi, mitä pidemmän henkilökortin ja lyhyemmän kansalaisvarmenteen yhdistelmä käytännössä tarkoittaa kortin haltijalle. 

Palaute otettiin jatkovalmistelussa huomioon ja kansalaisvarmenteen voimassaoloajan ehdotetaan sääntelyn selkeyden vuoksi jatkossa vastaavan henkilökortin voimassaoloaikaa eli enintään kymmentä vuotta. Ratkaisua tukee osaltaan myös EU- ja ETA-maiden käytäntöjen vertailu: valtaosa jäsenvaltioista soveltaa jo kymmentä vuotta matkustusasiakirjojen ja henkilökorttien enimmäisvoimassaoloaikana, eikä jatkovalmistelussa ole tullut ilmi voimassaoloajan lyhentämisen suunnitelmia kvanttilaskentauhan perusteella. Kvanttiturvallisuuteen varautuminen katsotaan kansainvälisessä vertailussa tarkoituksenmukaisimmaksi toteuttaa ICAO-standardien ja EU-tason yhteensovituksen kautta kuin rajoittamalla yksipuolisesti asiakirjojen voimassaoloaikaa. Ratkaisu on kuvattu tarkemmin jaksossa 4.2.3.  

6.5  Ulkomailla haettavat asiakirjat

Ehdotus rajoittaa ulkomailla haettavan passin ja henkilökortin voimassaoloaika enintään 12 kuukauteen jakoi lausunnonantajien näkemyksiä. Ulkoministeriö kannatti rajoitusta, mutta esitti poikkeusten laajentamista ministeriön virkahenkilöiden perheenjäseniin ja toivoi jatkovalmistelussa harkittavan diplomaatti- ja virkapasseille kymmenen vuoden voimassaoloaikaa. Useat yksityishenkilöt ja Suomi-Seura ry pitivät ulkomailla haettavien asiakirjojen voimassaolon rajoitusta kohtuuttomana erityisesti ulkomailla opiskelevien ja pidempiaikaisesti työskentelevien kannalta. 

Palaute otettiin osittain huomioon jatkovalmistelussa. Ulkomailla haettavien asiakirjojen rajoitus on säilytetty esityksessä, koska sen arvioidaan olevan olennainen muutos lupaviranomaisten resurssien asianmukaiseksi kohdentamiseksi. Sen ei myöskään katsota olevan suhteeton rajoitus, sillä se kohdistuisi ainoastaan henkilöihin, joilla on vakituinen asuinpaikka Suomessa. Ulkoministeriön ja muiden lausunnonantajien mainitsemiin tarpeellisiin poikkeuksiin virkahenkilöiden perheenjäsenten, opiskelijoiden ja pidempiaikaisesti ulkomailla työskentelevien henkilöiden osalta katsottiin olevan hyvät perusteet. Muutokset esitetään mahdollistettavan säätämällä ulkoministeriön ja Suomen ulkomaan edustustojen harkintavallasta poiketa 12 kuukauden säännöstä yksittäistapauksessa, mikäli lopputulos olosuhteet huomioiden muutoin olisi hakijalle kohtuuton. Ulkoministeriö esitti lausunnossaan lisäksi diplomaatti- ja virkapassin enimmäisvoimassaoloajan pidentämistä kymmeneen vuoteen. Ulkoministeriön mukaan ulkomaankomennukset eivät ole sidoksissa diplomaatti- tai virkapassiin, minkä vuoksi pidempi voimassaoloaika olisi tarkoituksenmukainen. Jatkovalmistelussa diplomaattipassin ja virkapassin voimassaoloajaksi on kuitenkin edelleen esitetty kuutta vuotta nykyisen viiden vuoden sijasta. Ratkaisu perustuu siihen, että diplomaatti- ja virkapassi ovat luonteeltaan tehtäväsidonnaisia asiakirjoja, joiden myöntäminen perustuu väliaikaiseen asemaan tai tehtävään. Kymmenen vuoden voimassaoloaikaa ei ole jatkovalmistelussa katsottu oikeasuhtaiseksi asiakirjojen käyttötarkoitukseen nähden.  

6.6  Taloudelliset vaikutukset ja tietojärjestelmävaikutukset

Valtiovarainministeriö katsoi, että esityksestä puuttuivat euromääräiset arviot keskeisistä taloudellisista vaikutuksista ja kehotti arvioimaan erityisesti DVV:n varmennetuotantoon kohdistuvia vaikutuksia sekä toteamaan esityksen suhteen talousarvioesitykseen. Valtiovarainministeriö myös kiinnitti huomiota esityksen tiedonhallintalain mukaiseen vaikutusarviointiin ja totesi sen jääneen puutteelliseksi. DVV arvioi varmenneinfrastruktuurin tulojen laskevan noin 5,5 miljoonaa euroa vuodessa siirtymäkauden jälkeen. 

Palautteen mukaisesti esityksen jaksoon 4 on lisätty euromääräisiä arvioita DVV:n varmennetuotantoon kohdistuvista vaikutuksista, kvanttiriskistä aiheutuvista mahdollisista uusimiskustannuksista. Lisäksi on toteutettu tiedonhallintalain mukainen vaikutusarviointi. 

6.7  Yhdenvertaisuusvaikutukset ja henkilötietojen suoja

Oikeusministeriö katsoi, että esityksessä oli merkittäviä puutteita yhdenvertaisuusvaikutusten arvioinnissa erityisesti vammaisten, ikääntyneiden, pienituloisten ja kielellisten vähemmistöjen osalta. Oikeusministeriö piti valitettavana, että henkilötietojen suojaa koskeva arviointi puuttui kokonaan, ja kiinnitti huomiota siihen, että voimassaoloajan pidentäminen voisi kasvattaa biometristen tietojen tosiasiallista säilytysaikaa.  

Palaute otettiin jatkovalmistelussa huomioon ja esityksen alajaksossa 4.2.5 (vaikutukset yhdenvertaisuuteen ja henkilötietojen suojaan) arvioidaan vaikutuksia yhdenvertaisuuteen eri väestöryhmien kannalta. Samassa alajaksossa esitetään esityksen vaikutuksia henkilötietojen suojaan, mukaan lukien biometristen tietojen tosiasiallinen säilytysaika. 

6.8  Alaikäisten asiakirjat ja lapsivaikutukset

Poliisihallitus esitti alaikäisten henkilöiden asiakirjojen voimassaoloaikojen porrastamista alle 5-vuotiaiden osalta kolmeen vuoteen. Poliisihallitus tuki huoltajatiedon merkitsemistä alaikäisen passiin. Lapsiasiavaltuutetun kanssa on käyty vuoropuhelua esityksen lapsivaikutuksista jatkovalmistelun aikana. 

Alaikäisten passien voimassaoloaika on säilytetty viidessä vuodessa, ilman Poliisihallituksen esittämää porrastusta pienimmille lapsille. Huoltajatietojen merkitseminen alaikäisen passiin oli väliaikaisesti poistettu esityksestä jatkovalmistelussa ilmenneiden oikeudellisten ja tietosuojaan liittyvien kysymysten vuoksi. Jatkovalmistelun aikana sisäministeriö selvitti huoltajatiedon toteutusvaihtoehdot Poliisihallituksen asiantuntijoiden kanssa ja kävi vuoropuhelua lapsiasiavaltuutetun toimiston kanssa. Selvityksen perusteella huoltajatieto palautettiin esitykseen, mutta toteutusmallia muutettiin. Huoltajatietoa ei ehdoteta painettavaksi passin tietosivulle eikä tallennettavaksi passin sirulle, vaan merkittäväksi passin lisätietokenttään sekä tallennettavaksi passirekisteriin. Esitykseen sisältyy suojamekanismeja, joiden nojalla huoltajatietoa ei merkitä huostaanotto-, turvakielto- tai muissa tilanteissa, joihin liittyy riski lapselle tai hänen huoltajilleen. 

6.9  Asiakirjaturvallisuus ja allekirjoitettu viivakoodi

Poliisihallitus ehdotti lausunnossaan ICAO-standardin mukaisen allekirjoitetun 2D-viivakoodin lisäämistä kaikkiin passeihin ja henkilökortteihin, myös siruttomiin asiakirjoihin kuten väliaikaisiin passeihin ja henkilökortteihin. Poliisihallituksen mukaan allekirjoitettu viivakoodi mahdollistaisi asiakirjan tietojen aitouden ja muuttumattomuuden varmistamisen ilman sirunlukumahdollisuutta ja estäisi tehokkaasti yksilöityjen asiakirjojen tietojen muuttamiseen perustuvat väärennökset. Poliisihallitus totesi, että tarvittava varmenneinfrastruktuuri on Digi- ja väestötietovirastossa jo valmiina ja että allekirjoitetun viivakoodin luku- ja tarkastusohjelmaa kehitetään parhaillaan EU-rahoitteisessa hankkeessa. 

Ehdotusta ei ole sisällytetty tähän esitykseen, koska allekirjoitetun viivakoodin käyttöönotto edellyttää vielä asiakirjojen teknisen toteutuksen yksityiskohtaista suunnittelua ja kustannusarviointia osana Poliisihallituksen asiakirjojen valmistusta ja toimittamista koskevan sopimuksen uudelleenjärjestelyä. 

6.10  Tekniset täsmennykset ja säädösviittaukset

DVV esitti, että syntymäkotikunnan sijaan passiin merkittäisiin syntymäkotikunta tai muu syntymäpaikka siten, että sääntely vastaisi väestötietojärjestelmän tietosisältöä. Valtiovarainministeriö tuki tätä näkemystä. Palaute on otettu huomioon, ja passilain 5 §:n muotoilua on täsmennetty jatkovalmistelussa. 

Poliisihallitus esitti useita passilakiin ehdotettujen säännösten ulottamista vastaavasti henkilökorttilakiin. Palaute on otettu huomioon siltä osin kuin se on arvioitu tarkoituksenmukaiseksi lakien systematiikan kannalta. 

Oikeusministeriö nosti lausunnossaan esille esitysluonnokseen sisältyneen virheellisen säädösviittauksen, joka on jatkovalmistelussa korjattu. 

7.1  Passilaki

5 §.Passin sisältö. Pykälään ehdotetaan muutosta termin syntymäkotikunta osalta. Voimassa olevassa laissa käytetty sana syntymäkotikunta perustuu Suomessa käytössä olevaan kuntajakoon ja viittaa Suomen väestötietojärjestelmään kirjattuihin tietoihin, eikä ole sisällöllisesti tarkka, kun kyseessä on henkilö, joka on syntynyt Suomen ulkopuolella. Pykälässä ehdotetaan käytettävän sanan syntymäkotikunta sijaan sanaa syntymäpaikka. Muutosta puolsivat lausuntokierroksella Digi- ja väestötietovirasto ja valtiovarainministeriö, jotka kiinnittivät huomiota siihen, että väestötietojärjestelmässä syntymäkotikunta ja syntymäpaikka ovat erillisiä tietokenttiä ja että kaikilla henkilöillä ei ole syntymäkotikuntatietoa. Digi- ja väestötietovirasto esitti muotoilua, joka vastaisi väestötietojärjestelmästä ja Digi- ja väestötietoviraston varmennepalveluista annetun lain (661/2009) 13 §:n 1 momentin 13 kohdan terminologiaa.  

6 §.Passin hakeminen. Pykälään esitetään lisättäväksi säännöstä, jonka mukaan ulkoministeriö voisi ottaa hakijasta kasvokuvan diplomaattipassia tai virkapassia haettaessa. Säännösehdotus on luonteeltaan informatiivinen, sillä esitetty uusi kasvokuvasääntely ei koskisi ehdotetun 6 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettuja ulkoministeriölle tai Suomen edustustolle jätettäviä hakemuksia. Pykälään esitetään teknistä muutosta ja sanan ulkoasiainministeriö korvaamista sanalla ulkoministeriö. Voimassa olevassa laissa käytetään ulkoministeriön aiempaa nimitystä ulkoasiainministeriö. Pykälästä esitetään poistettavaksi kasvokuvaan liittyvät säännökset, jotka sisältyisivät ehdotuksen mukaan kasvokuvaa koskevaan 6 b §:ään. 

6 b §.Kasvokuva. Pykäläehdotus on sisällöllisesti uusi ja korvaisi aiemman 6 b §:n otsikon ja säännökset kokonaisuudessaan. Voimassa olevan 6 b §:n niin sanottua kevennettyä menettelyä koskevat säännökset eivät olisi passin pidemmän enimmäisvoimassaoloajan vuoksi tarpeen. Pykälään ehdotetut uudet säännökset koskisivat kasvokuvaa, josta ehdotetaan säädettävän selkeyden vuoksi yhdessä pykälässä. Ehdotuksen 1 ja 4 momentit vastaisivat voimassa olevaa lainsäädäntöä. Ensin mainitussa säädettäisiin edelleen velvollisuudesta liittää hakemukseen hakijan kasvokuva, josta hakija on hyvin tunnistettavissa ja 4 momentissa sisäministeriön harkinnanvaraisesta asetuksenantovaltuudesta. Kokonaan uusiksi momenteiksi esitetään kasvokuvan ottajaa koskevaa 2 momenttia, kasvokuvan ominaisuuksia koskevaa 3 momenttia, lupaviranomaisen harkintavaltaa koskevaa 5 momenttia ja 6 momentissa ehdotettua poikkeusta kasvokuvan ottamiseen liittyvään sääntelyyn 6 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettujen hakemusten osalta.  

Ehdotetun 2 momentin pääsäännön mukaan hakijan kasvokuvan saisi ottaa ainoastaan luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö, jolla on yritys- ja yhteisötunnus taikka muussa EU- tai ETA-valtiossa annettu vastaava yritys- tai yhteisötunniste. Kasvokuvan toimittajan edellytyksistä säädetään tarkemmin 6 c §:ssä. Hakija ei itse voisi toimittaa kasvokuvaansa lupaviranomaiselle. Kasvokuvan ottaneen tahon olisi toimitettava hakijan kasvokuva lupaviranomaiselle, ja lupaviranomainen merkitsisi tiedon kasvokuvan toimittaneesta tahosta ja tämän Y-tunnuksesta tai toisen EU- tai ETA-valtion vastaavasta tunnisteesta passirekisteriin. Y-tunnus mahdollistaa kasvokuvan toimittaneen tahon yksiselitteisen tunnistamisen jälkikäteen yritys- ja yhteisötietojärjestelmästä (YTJ), mikä luo jäljitettävyyden ilman erillistä viranomaisrekisteriä. 

Ehdotetun 3 momentin sääntelyllä pyrittäisiin varmistamaan kasvokuvan riittävän korkeaa laatua ja luotettavuutta. Momenttiehdotuksen mukaan kasvokuvan tulisi olla värillinen ja sen voisi toimittaa lupaviranomaiselle vain sähköisesti. Kasvokuvaa ei myöskään saisi teknisin toimin tai muutoin muokata muussa tarkoituksesta kuin kuvan laadun parantamiseksi välttämättömän värinkorjauksen tekemiseksi. Kuvasta ei saisi poistaa eikä siihen lisätä mitään elementtejä.  

Poikkeuksellisia tilanteita varten 5 momentissa ehdotetaan säädettävän lupaviranomaisen harkintavallasta poiketa siitä, mitä pykälässä säädettäisiin kasvokuvan ottamisesta. Lupaviranomainen saisi ehdotetun 2 momentin estämättä ottaa itse tai hyväksyä kasvokuvan, jos se on olosuhteisiin nähden välttämätöntä. Tällaisia olosuhteita olisivat esimerkiksi hätäpassin tai väliaikaisen passin myöntäminen, hakijasta riippumattomat tekniset virhetilanteet lupaviranomaisen järjestelmissä tai muu vastaava peruste. Säännöstä olisi lupaviranomaisessa epäselvissä tapauksissa sovellettava hakijan hyödyksi, erityisesti mikäli asiaan liittyisi lapsen etu. Muiden viranomaisten osalta lupaviranomainen voisi käyttää harkintavaltaa ja sen olisi hyväksyttävä esimerkiksi Rikosseuraamuslaitoksen perustelemissa tapauksissa laitoksen itsensä ottama ja toimittama, muun sääntelyn edellytykset täyttävä kasvokuva vankeusrangaistusta suorittavan henkilön hakemukseen. Ehdotetaan, että kasvokuvan ottamiseen liittyvää sääntelyä ei sovellettaisi 6 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettuihin hakemuksiin. Kyseessä olisivat ulkomailla tehdyt hakemukset sekä diplomaatti- ja virkapassihakemukset.  

Ulkoministeriön tai Suomen edustuston myöntämän asiakirjan yhteydessä toimitettu kasvokuva ei olisi käytettävissä poliisin myöntämän passin kasvokuvana. Rajoituksella varmistettaisiin, ettei ehdotetun Y-tunnusvaatimuksen ulkopuolella toimitettu kasvokuva siirry poliisin myöntämiin asiakirjoihin, joihin Y-tunnusvaatimus kohdistuu. Sen sijaan poliisin myöntämän asiakirjan yhteydessä Y-tunnusvaatimuksen mukaisesti toimitettu kasvokuva olisi käytettävissä myös ulkoministeriön tai edustuston myöntämässä asiakirjassa. 

6 c §.Kasvokuvan toimittamisen edellytykset. Pykäläehdotus on kokonaisuudessaan uusi ja täydentää 6 b §:ään esitettyä kasvokuvaan liittyvää sääntelyä. Pykälässä säädettäisiin velvollisuudesta esittää lupaviranomaiselle yritys- ja yhteisötunnus tai muussa EU- tai ETA-valtiossa annettu vastaava yritys- tai yhteisötunniste kasvokuvia toimitettaessa. 

Y-tunnusvaatimuksella varmistetaan, että kasvokuvan toimittanut taho on yksilöitävissä ja jäljitettävissä jälkikäteen. Y-tunnus on julkinen ja pysyvä tunniste, jonka perusteella toimija voidaan tunnistaa yritys- ja yhteisötietojärjestelmästä (YTJ). Toisin kuin lausuntokierroksella esillä ollut kaupparekisterimalli, Y-tunnusvaatimus ei rajaisi kasvokuvien toimittamista tietylle toimialalle. Y-tunnus on myös hallinnollisesti kevein arvioitu vaihtoehto, koska se ei edellytä erillistä viranomaisrekisteriä eikä rekisteröitymismenettelyä. Malli on siten linjassa hallitusohjelman sääntelytaakan keventämistavoitteen kanssa. Kasvokuvan toimittaminen poliisin järjestelmään edellyttää käytännössä sähköistä asiointia, jossa toimittajan henkilöllisyys todennetaan. Toimittajan ilmoittaman Y-tunnuksen oikeellisuus voidaan varmistaa järjestelmätasolla hyödyntämällä Suomi.fi-valtuuspalvelua, jolloin Y-tunnus haetaan yritys- ja yhteisötietojärjestelmästä toimittajan valtuutuksen perusteella. Tällöin järjestelmään ei voida syöttää sellaista Y-tunnusta, jonka käyttöön toimittajalla ei ole oikeutta.  

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 56 artiklaan perustuvalla palvelujen vapaalla liikkuvuudella suojataan myös muiden jäsenvaltioiden ja ETA-alueen toimijoiden oikeutta tarjota palveluja Suomessa. Y-tunnus on suomalainen tunniste, jota ulkomaisella toimijalla ei lähtökohtaisesti ole. Jotta sääntely kohtelisi kotimaisia ja ulkomaisia toimijoita yhdenvertaisesti, hyväksyttäisiin Y-tunnuksen rinnalla muussa EU- tai ETA-valtiossa annettu vastaava yritys- tai yhteisötunniste. Käytännössä tällainen tunniste on useimmissa tapauksissa arvonlisäverotunniste (VAT-numero) tai muu kansallinen yritystunniste. Yhdistelmäratkaisulla vastataan lausuntokierroksella esiin nostettuihin EU-oikeudellisiin huoliin. 

Kasvokuvauksen saatavuuden turvaamisen näkökulmasta on lisäksi tärkeää taata, että kuvaajien joukko on riittävän laaja. Y-tunnus on saatavilla elinkeinonharjoittajille, yhdistyksille, säätiöille ja muille yhteisöille toimialasta riippumatta. Yksityinen elinkeinonharjoittaja, joka haluaa toimittaa kasvokuvia, voi hankkia Y-tunnuksen OmaVerossa. Käytännössä Y-tunnusvaatimus sulkee pois ainoastaan sellaiset luonnolliset henkilöt, jotka eivät harjoita minkäänlaista rekisteröityä toimintaa. Rajoitus on tarkoituksenmukainen, koska Y-tunnuksen edellyttäminen varmistaa toimittajan jäljitettävyyden ja vastuullisuuden. 

Ehdotettu sääntely ei estä Poliisihallitusta ylläpitämästä vapaaehtoista käyttäjätilimenettelyä kasvokuvia toimittaville tahoille poliisin valokuvapalvelimella. Käyttäjätilin avaaminen ei olisi edellytys kasvokuvan toimittamiselle, mutta se voisi helpottaa ammattimaisten valokuvaajien toimintaa tarjoamalla mahdollisuuden seurata ja hallita yrityksen nimissä toimitettuja kuvia. Lakisääteistä velvoitetta rekisteröitymiseen tai käyttäjätilin avaamiseen ei kuitenkaan asetettaisi.  

Pykälän 2 momentissa annettaisiin sisäministeriölle asetuksenantovaltuus, jolla voitaisiin antaa tarkempia säännöksiä kasvokuvan toimittamisesta. 

Pykälän 3 momentin mukaan sääntelyä ei sovellettaisi 6 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettuihin hakemuksiin eli ulkomailla tehtyihin hakemuksiin eikä diplomaatti- ja virkapassihakemuksiin. 

7 §.Alaikäisen passihakemus. Pykälän 1 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi uusi säännös, jonka mukaan muihin kuin 6 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettuihin hakemuksiin annettava huoltajan suostumus olisi annettava joko henkilökohtaisesti tai vahvasta sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisistä luottamuspalveluista annetussa laissa (617/2009) tarkoitetulla tavalla vahvasti sähköisesti tunnistautuneena. Ehdotetulla lisäyksellä pyritään lisäämään annetun suostumuksen luotettavuutta ja ehkäisemään väärennetyn kirjallisen suostumuksen hyödyntäminen alaikäisen passihakemuksessa. 

10 §.Passin myöntäminen. Pykälän 2 momentin viittaus ulkoasiainministeriöön ehdotetaan muutettavaksi viittaukseksi ulkoministeriöön ministeriön nimenmuutosta vastaavasti. 

Alaikäisen Suomen kansalaisen passin lisätietokenttään merkittäisiin tieto alaikäisen huoltajista passin myöntämishetkellä sekä alaikäisyyden viimeisestä päivästä. Tietoa ei merkittäisi, jos sosiaalihuollosta vastaava toimielin on ilmoittanut lupaviranomaiselle, ettei merkitseminen ole lapsen edun mukaista. Lupaviranomainen voisi jättää tiedon merkitsemättä myös muusta erityisestä syystä. Tällainen olisi hakemusvaiheessa esille tullut lapsen tai huoltajien konkreettinen riski altistua vainolle tai epäasialliselle kohtelulle.  

Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 4 momentti, jonka mukaan alaikäisen Suomen kansalaisen passin lisätietokenttään merkittäisiin tieto alaikäisen huoltajista. Merkintä käsittäisi väestötietojärjestelmään kirjattujen huoltajien nimet sekä päivämäärän, jolloin alaikäinen tulee täysi-ikäiseksi Suomen lainsäädännön mukaan. Merkittävä tieto perustuisi väestötietojärjestelmään kirjattuihin huoltajatietoihin passin myöntämishetkellä. Lisätietokenttä on ollut vakiintunut paikka, johon passiin merkitään haltijaa koskevia lisätietoja, eikä merkinnän lisääminen edellytä passin ulkoasun muutosta tai passin sirun tietorakenteen muuttamista. 

Lisätietokenttään merkitsemisen etuna olisi, että rajatarkastusviranomainen voisi todeta huoltajuussuhteen visuaalisesti ilman teknisiä välineitä. Lisätietokenttä on passin tietosivua vähemmän näkyvä osa passia, mikä rajaa tiedon paljastumisriskiä verrattuna siihen, että tieto olisi painettu tietosivulle. Ratkaisuehdotuksen heikkoutena voi puolestaan pitää sitä, ettei tietoa voi päivittää passin myöntämisen jälkeen. Mikäli huoltajuus muuttuu passin voimassaoloaikana, ei myöntämishetken tieto enää pidä paikkaansa. Tämän vuoksi tieto tallennettaisiin myös passirekisteriin, jossa se päivittyy väestötietojärjestelmästä automaattisesti. Suomen rajaviranomaiselle ajantasainen tieto olisikin aina saatavilla väestötietojärjestelmästä tai passirekisteristä.  

Ehdotetun uuden 21 §:n 1 momentin 8 kohdan mukaan alaikäisen passinhaltijan huoltajatiedon muuttuminen olisi ehdoton passin peruuttamisperuste, sillä passiin merkittyä huoltajatietoa ei voida päivittää passin voimassaoloaikana. Vanhat tiedot sisältävä passi ei siis olisi käypä matkustusasiakirja. Mikäli huoltajuus muuttuisi passin voimassaoloaikana alaikäisen oleskellessa ulkomailla, perustuisi matkustusasiakirjan tarkastus ensisijaisesti passin merkintöihin, mikä antaisi virheellisen kuvan huoltajasuhteesta. Viranomaisten olisikin syytä ohjeistaa huoltajia hakemaan alaikäiselle uusi passi viivytyksettä näissä tilanteissa.  

Huoltajatiedon merkitsemisellä pyritään tukemaan lapsikaappausten ehkäisyä ja sujuvoittamaan perheiden kansainvälistä matkustamista. Rajatarkastusviranomainen voisi lisätietokentän merkinnän perusteella todeta, kuka on alaikäisen matkustajan huoltaja, ja verrata tietoa matkaseurueeseen. Huoltajatiedon merkitseminen passiin ei kuitenkaan korvaa Haagin sopimuksen mukaisia menettelyjä eikä osoita huoltajan matkustusoikeutta. 

Huoltajatietoa ei ehdoteta merkittäväksi passiin, jos lapsella tai huoltajalla on väestötietojärjestelmästä ja Digi- ja väestötietoviraston varmennepalveluista annetussa laissa tarkoitettu turvakielto, tai jos sosiaalihuollosta vastaava toimielin on ilmoittanut lupaviranomaiselle, ettei huoltajatietoa tulisi merkitä huostaanotetun lapsen passiin. Lupaviranomaisella olisi lisäksi oikeus olla merkitsemättä huoltajatietoa yksittäistapauksessa, jos merkitseminen vaarantaisi lapsen tai huoltajan turvallisuuden. Esimerkkejä tällaisista tapauksista olisi, jos tiedon avulla voisi päätellä suojatun henkilön olinpaikan tai perhesuhteita vastoin heidän etuaan.  

Huoltajatietoa ei merkittäisi väliaikaisiin passeihin eikä hätäpasseihin, koska näiden asiakirjojen käyttötarkoitus on kiireellisyyteen tai hakemisen tilapäiseen esteeseen liittyvä eikä huoltajatiedon merkitseminen näissä olosuhteissa olisi tarkoituksenmukaista.  

14 §.Passin voimassaoloaika. Pykälän 1 momentissa passin voimassaoloajaksi esitetään kymmenen vuotta ja alaikäisen passin voimassaoloajaksi viisi vuotta myöntämispäivästä. Pykälän 2–9 momentit sisältäisivät säännökset poikkeuksiksi 1 momentin pääsäännöstä. Poikkeuksiin ei sinänsä esitetä laajoja muutoksia, mutta voimassaoloajan muuttaminen edellyttää useita teknisiä muutoksia momentteihin.  

Diplomaattipassin ja virkapassin voimassaoloajaksi esitetään kuusi vuotta nykyisen viiden vuoden sijaan. Näiden asiakirjojen enimmäisvoimassaoloajaksi ei esitetä pääperiaatteen mukaisesti kymmentä vuotta, sillä ne perustuvat väliaikaiseen asemaan tai tehtävään, minkä uudelleenarviointia lyhyemmällä aikavälillä voidaan pitää perusteltuna. Voimassaoloaika olisi kuitenkin vuoden nykysääntelyn mukaista pidempi, jolloin esimerkiksi tasavallan presidentille myönnettävä matkustusasiakirja voisi olla voimassa koko virkakauden. Diplomaattipassi ja virkapassi voitaisiin edelleen erityisestä syystä myöntää kuutta vuotta lyhyemmäksi ajaksi. Merimiespassi olisi ehdotuksen mukaan voimassa nykysääntelyn mukaisesti viisi vuotta sen myöntämispäivästä ja voitaisiin edelleen erityisestä syystä myöntää viittä vuotta lyhyemmäksi ajaksi. Ehdotetun 9 momentin mukaan passia ulkomailla hakevalle Suomen kansalaiselle, jolla on kotikuntalain (201/1994) 2 §:ssä tarkoitettu kotikunta Suomessa, voitaisiin myöntää passi enintään 12 kuukaudeksi. Lupaviranomainen voisi kuitenkin käyttää harkintavaltaa yksittäistapauksissa ja myöntää passin enintään kymmeneksi vuodeksi, jos lyhyempi voimassaoloaika olisi olosuhteet huomioiden hakijalle kohtuuton. Tarpeellisia poikkeuksia voitaisiin tehdä esimerkiksi virkahenkilöiden perheenjäsenten, opiskelijoiden ja pidempiaikaisesti ulkomailla työskentelevien henkilöiden osalta. Säännöksellä pyrittäisiin ehkäisemään ehdotetun kasvokuvaan liittyvän sääntelyn kiertäminen asioimalla Suomen ulkomaan edustustoissa ja keskittämään Suomessa vakituisesti asuvien kansalaisten hakemukset poliisille, mikä myös olisi omiaan keventämään edustustojen lupatehtäviä. Rajaus ei vaikuttaisi oikeuteen saada akuuttiin tarpeeseen myönnettävä matkustusasiakirja kuten hätäpassi tai väliaikainen passi.  

15 §.Passin myöntämisen esteet. Pykälään esitetään lisättävän uusi peruste evätä passi sellaisissa tilanteissa, jossa passia hakeva henkilö ei täytä passilaissa tarkoitettuja edellytyksiä. Säännös selkeyttäisi lupaviranomaisen tehtävää ja antaisi lakiin perustuvan mahdollisuuden omasta aloitteestaan lopettaa hallinnollinen prosessi, kun mainittuja edellytyksiä passin saamiselle ei ole.  

20 §.Päätös. Pykälään ehdotetaan lisättäväksi säännös, jonka mukaan päätös passin peruuttamisesta 21§:n 1 momentin 2 kohdan nojalla tai 3 kohdassa tarkoitetun passinhaltijan ilmoituksen perusteella voitaisiin antaa tiedoksi tavallisena tiedoksiantona. Säännöksen tarkoituksena on keventää ja suoraviivaistaa lupaviranomaisen hallintotehtävän hoitamista. 

21 §.Passin peruuttamisen edellytykset. Pykälään ehdotetaan lisättävän uusi passin peruuttamisen edellytys. Lisäyksenä ehdotetaan, että mikäli passinhaltijan henkilötiedot ovat muuttuneet eikä uutta passia olisi haettu kuuden kuukauden kuluessa muutoksesta, lupaviranomainen peruuttaisi passin. Tällä vähennettäisiin väärillä tiedoilla olevien mutta voimassa olevien passien määrää. Passinhaltijalla olisi ehdotuksen mukaan kuitenkin riittävästi aikaa hakea uutta passia oikeilla tiedoilla ennen edellisen passin peruuttamista.  

Harkinnanvaraisiksi peruuttamisedellytyksiksi esitetään lisättävän kaksi kasvokuvaan liittyvää perustetta. Ensimmäisen lisäysehdotuksen mukaan passin voisi peruuttaa, mikäli sen myöntämisen jälkeen kävisi ilmi, että kasvokuvaa on ennen sen toimittamista lupaviranomaiselle muunnettu 6 b §:ssä säädettyjen edellytysten vastaisesti. Toisen lisäysehdotuksen mukaan passin voisi peruuttaa, jos sen myöntämisen jälkeen kävisi ilmi, ettei kasvokuvan toimittajalla ole ollut 6 c §:ssä tarkoitettua yritys- ja yhteisötunnusta tai sitä vastaavaa tunnistetta. Lisäyksillä pyrittäisiin tehostamaan kasvokuvaan liittyvää sääntelyä ja varmistamaan kasvokuvan luotettavuutta. 

Uudessa 1 momentin 8 kohdassa säädettäisiin alaikäisen passinhaltijan huoltajatiedon muuttumisesta ehdottomana peruuttamisperusteena. Koska passiin merkittyä tai passin tekniseen osaan tallennettua huoltajatietoa ei voida päivittää passin voimassaoloaikana, olisi passi peruutettava, jos huoltajuus muuttuu ja passiin merkitty tieto ei enää vastaa tosiasiallista tilannetta. Peruuttaminen ei estäisi uuden passin hakemista ajantasaisilla tiedoilla. 

21 a §. Passin raukeaminen sen haltijan kuollessa. Pykäläehdotus on uusi ja sen mukaan passi raukeaisi suoraan lain nojalla ilman erillistä hallintopäätöstä, kun passinhaltija kuolee. Voimassa olevassa laissa raukeamisesta passinhaltijan kuollessa ei ole säädetty. Raukeamisen perusteena olisi, että kuoleman jälkeen asiakirjalla ei voi olla haltijaa eikä sille laissa asetettuja käyttötarkoituksia. Raukeaminen suoraan lain nojalla vähentäisi hallinnollista työtä ja vastaisi voimassa olevaa käytäntöä tilanteissa, joissa lupaviranomainen on saanut tiedon haltijan kuolemasta. Säännös koskisi kaikkia tämän lain mukaan myönnettyjä asiakirjatyyppejä, mukaan lukien väliaikainen passi, hätäpassi sekä diplomaatti- ja virkapassi. Haltijan kuolinilmoitukseen perustuva tiedonsaanti tapahtuisi väestötietojärjestelmästä. Säännöksellä ei olisi vaikutusta löytötavaralain (778/1988) soveltamiseen, eikä säännös korvaa pakkokeinolain (806/2011) säännöksiä asiakirjan haltuunotosta. 

24 §.Edellytykset passin ottamiselle viranomaisen haltuun. Pykälään esitetään lisättävän uusi 4 momentti, jonka mukaan passihakemuksen yhteydessä esitetty tunnistamisasiakirja voitaisiin väliaikaisesti ottaa viranomaisen haltuun, jos se on tarpeen asiakirjan aitouden toteamiseksi. Tunnistamisasiakirjoilla, joiden aitoutta voi olla syytä arvioida, tarkoitetaan tässä yhteydessä ulkomaan viranomaisen myöntämää asiakirjaa, kun sellaista käytetään hakijan tunnistamiseksi. Viranomaisen haltuun ottaminen tulisi perustella tarkoin, sen tulisi rajoittua välttämättömän arvion tekemiseen, eikä asiakirjaa saisi pitää viranomaisen hallussa kuin väliaikaisesti. Väliaikaisena hallussapitona voitaisiin tässä yhteydessä pitää enintään yhtä vuorokautta. 

29 §.Passirekisteri. Pykälään esitetään ehdotetun 6 b §:n mukaista lisäystä, jonka mukaan tieto 6 b §:ssä tarkoitetusta valokuvan ottaneesta tahosta lisättäisiin passirekisteriin. Myös alaikäisen passinhaltijan huoltajien nimet merkittäisiin passirekisteriin. 

Voimaantulo. Voimaantulosäännöstä ja sen perusteluja käsitellään jaksossa 9. 

7.2  Henkilökorttilaki

3 §.Kansalaisvarmenne. Pykälän 1 momenttiin esitetään lisättäväksi säännös, jonka mukaan kansalaisvarmenne on voimassa enintään henkilökortin voimassaoloajan. Lausuntokierroksella saadun palautteen perusteella kansalaisvarmenteen voimassaoloaikaa ei ehdoteta rajattavaksi erikseen viiteen vuoteen, vaan sen voimassaolon ehdotetaan vastaavan henkilökortin voimassaoloaikaa. Ratkaisua tukee sääntelyn selkeys ja yhteensopivuus EU- ja ETA-maiden valtavirran kanssa, jossa vastaavat tunnistautumisvälineet ovat voimassa saman ajan kuin asiakirja, johon varmenne sisältyy. Liikenne- ja viestintäministeriö ja Poliisihallitus pitivät lausunnoissaan erillisiä voimassaoloaikoja henkilökortille ja kansalaisvarmenteelle epäloogisina ja omiaan aiheuttamaan epäselvyyttä kansalaisille.  

9 §.Henkilökortin hakeminen. Pykälän 1 momentista ehdotetaan poistettavaksi viittaus, jonka mukaan hakijan tulisi saapua henkilökohtaisesti viranomaisen luokse hakemuksen täydentämistä varten, jollei 10 §:stä muuta johdu. Kyseisen 10 §:n säännökset liittyvät tilanteisiin, joissa hakijan ei tarvitse asioida henkilökohtaisesti lupaviranomaisessa niin kutsutun kevennetyn menettelyn edellytysten täyttyessä. Ehdotuksessa esitetään kevennetystä menettelystä luopumista, sillä sen säilyttäminen johtaisi uuden enimmäisvoimassaolosääntelyn aikana lupaviranomaisessa henkilökohtaisesti asioinnin harvenemiseen jopa 20 vuoden välein, mitä ei voida perustella turvallisuusnäkökohdista. Pykälän 2 momenttiin esitetään teknistä muutosta, jolla ulkoministeriöön viitattaisiin aiemman ulkoasiainministeriö-sanan sijaan sanalla ulkoministeriö.  

10 §.Henkilökohtainen läsnäolo henkilökorttia sähköisesti haettaessa. Pykälässä säädetään niistä edellytyksistä, joiden täyttyessä sähköisesti hakemuksensa tehneen hakijan ei tarvitse saapua henkilökohtaisesti viranomaisen luokse, vaan henkilökorttihakemus voidaan käsitellä kokonaan sähköisessä menettelyssä. Pykälä esitetään kumottavaksi. Kevennetystä menettelystä luovuttaisiin enimmäisvoimassaoloajan pidentyessä kymmeneen vuoteen. 

12 §.Henkilökorttihakemuksen liitteet. Pykälästä esitetään poistettavaksi kasvokuvaan liittyvät säännökset, jotka sisältyisivät ehdotuksen mukaan kasvokuvaa koskevaan 12 a §:ään. Lisättäväksi ehdotetaan myös säännös, jonka mukaan muissa kuin 9 §:n 2 momentissa tarkoitetulle Suomen ulkomaan edustustolle jätettävissä hakemuksissa huoltajan suostumus alaikäisen hakemukseen olisi annettava henkilökohtaisesti tai vahvasta sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisistä luottamuspalveluista annetussa laissa (617/2009) tarkoitetulla tavalla vahvasti sähköisesti tunnistautuneena. Teknisenä muutoksena esitetään, että voimassa olevan lain 2 momentin sisältämää viittausta lastensuojelulakiin (417/2007) muutetaan siten, että huostaanotetun alaikäisen osalta suostumuksen antaa hyvinvointialue. Voimassa olevan lain viittaus lastensuojelulain 45 §:n 1 momenttiin on virheellinen, sillä lainkohta ei mainitse viranhaltijaa. Ehdotetaan, että sanamuoto muutetaan viittaukseen alaikäisen hyvinvointialueen huostaan ottoon. Huostaanotosta säädetään lastensuojelulain 9 luvussa.  

12 a §.Kasvokuva. Pykäläehdotus on uusi. Ehdotetut uudet säännökset koskisivat kasvokuvaa, josta ehdotetaan säädettävän selkeyden vuoksi yhdessä pykälässä. Ehdotetun 2 momentin pääsäännön mukaan hakijan kasvokuvan saisi ottaa ainoastaan luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö, jolla on yritys- ja yhteisötunnus taikka muussa EU- tai ETA-valtiossa annettu vastaava yritys- tai yhteisötunniste. Pykälän 4 momentissa säädettäisiin sisäministeriön harkinnanvaraisesta asetuksenantovaltuudesta antaa tarkempia säännöksiä kasvokuvien lukumäärästä ja kasvokuvalle asetettavista vaatimuksista. Kasvokuvan toimittajan edellytyksistä säädetään tarkemmin 12 b §:ssä. Hakija ei itse voisi toimittaa kasvokuvaansa lupaviranomaiselle. Kasvokuvan ottaneen tahon olisi toimitettava kasvokuva lupaviranomaiselle, ja lupaviranomainen merkitsisi tiedon kasvokuvan toimittaneesta tahosta ja tämän Y-tunnuksesta tai vastaavasta tunnisteesta henkilökorttirekisteriin. Y-tunnus mahdollistaa kasvokuvan toimittaneen tahon yksiselitteisen tunnistamisen jälkikäteen. Ehdotetulla sääntelyllä pyrittäisiin varmistamaan kasvokuvan riittävän korkea laatu ja luotettavuus. Kasvokuvan tulisi olla värillinen ja sen voisi toimittaa lupaviranomaiselle vain sähköisesti. Kasvokuvaa ei myöskään saisi teknisin toimin tai muutoin muokata muussa tarkoituksesta kuin kuvan laadun parantamiseksi välttämättömän värinkorjauksen tekemiseksi. Kuvasta ei saisi poistaa eikä siihen lisätä mitään elementtejä. Ulkoministeriön tai Suomen edustuston myöntämän asiakirjan yhteydessä toimitettu kasvokuva ei olisi käytettävissä poliisin myöntämän henkilökortin kasvokuvana. Rajoituksella varmistettaisiin, ettei ehdotetun Y-tunnusvaatimuksen ulkopuolella toimitettu kasvokuva siirry poliisin myöntämiin asiakirjoihin, joihin Y-tunnusvaatimus kohdistuu. Sen sijaan poliisin myöntämän asiakirjan yhteydessä Y-tunnusvaatimuksen mukaisesti toimitettu kasvokuva olisi käytettävissä myös ulkoministeriön tai edustuston myöntämässä asiakirjassa. 

Poikkeuksellisia tilanteita varten ehdotetaan säädettävän lupaviranomaisen harkintavallasta poiketa siitä, mitä pykälässä säädettäisiin kasvokuvan ottamisesta. Lupaviranomainen saisi ehdotetun 2 momentin estämättä ottaa itse tai hyväksyä kasvokuvan, jos se on olosuhteisiin nähden välttämätöntä. Tällaisia olosuhteita olisivat esimerkiksi hakijasta riippumattomat tekniset virhetilanteet lupaviranomaisen järjestelmissä tai muu vastaava peruste. Säännöstä olisi lupaviranomaisessa epäselvissä tapauksissa sovellettava hakijan hyödyksi, erityisesti mikäli asiaan liittyisi lapsen etu. Muiden viranomaisten osalta lupaviranomainen voisi käyttää harkintavaltaa ja sen olisi hyväksyttävä esimerkiksi Rikosseuraamuslaitoksen perustelemissa tapauksissa laitoksen itsensä ottama ja toimittama, muun sääntelyn edellytykset täyttävä kasvokuva vankeusrangaistusta suorittavan henkilön hakemukseen. Ehdotetaan, että kasvokuvan ottamiseen liittyvää sääntelyä ei sovellettaisi 9 §:n 2 momentissa tarkoitettuihin ulkomailla tehtyihin hakemuksiin.  

12 b §.Kasvokuvan toimittamisen edellytykset. Pykäläehdotus on kokonaisuudessaan uusi. Pykälässä säädettäisiin velvollisuudesta esittää lupaviranomaiselle yritys- ja yhteisötunnus tai muussa EU- tai ETA-valtiossa annettu vastaava yritys- tai yhteisötunniste kasvokuvia toimitettaessa. 

Y-tunnusvaatimuksella varmistettaisiin, että kasvokuvan toimittanut taho on jälkikäteen yksilöitävissä ja jäljitettävissä. Y-tunnus on julkinen ja pysyvä tunniste, jonka perusteella toimija voidaan tunnistaa yritys- ja yhteisötietojärjestelmästä (YTJ). Y-tunnusvaatimus ei rajaisi kasvokuvien toimittamista tietylle toimialalle. EU- ja ETA-alueen toimijoiden yhdenvertainen kohtelu varmistettaisiin ehdotuksessa siten, että vastaava EU- ja ETA-alueen yritys- tai yhteisötunniste tulisi hyväksyä kansallisen Y-tunnuksen rinnalla. 

Kasvokuvauksen saatavuuden turvaamisen näkökulmasta on tärkeää, että kuvaajien joukko olisi riittävän laaja. Y-tunnus on saatavilla elinkeinonharjoittajille, yhdistyksille, säätiöille ja muille yhteisöille toimialasta riippumatta. Palvelujen saatavuuden merkitys korostuu erityisesti ikääntyneiden ja muiden erityisryhmien osalta, joilla asiointimahdollisuudet voivat olla rajalliset. 

Kasvokuvan toimittaminen poliisin järjestelmään edellyttäisi käytännössä sähköistä asiointia, jossa toimittajan henkilöllisyys todennetaan. Toimittajan ilmoittaman Y-tunnuksen oikeellisuus voidaan varmistaa järjestelmätasolla hyödyntämällä Suomi.fi-valtuuspalvelua, jolloin Y-tunnus haetaan yritys- ja yhteisötietojärjestelmästä toimittajan valtuutuksen perusteella. Tällöin järjestelmään ei voida syöttää sellaista Y-tunnusta, jonka käyttöön toimittajalla ei ole oikeutta. 

Ehdotettu sääntely ei estäisi Poliisihallitusta ylläpitämästä vapaaehtoista käyttäjätilimenettelyä kasvokuvia toimittaville tahoille poliisin valokuvapalvelimella. Käyttäjätilin avaaminen ei olisi edellytys kasvokuvan toimittamiselle, mutta se voisi helpottaa ammattimaisten valokuvaajien toimintaa tarjoamalla mahdollisuuden seurata ja hallita yrityksen nimissä toimitettuja kuvia. Lakisääteistä velvoitetta käyttäjätilin avaamiseen ei asetettaisi.  

Pykälän 2 momentissa annettaisiin sisäministeriölle asetuksenantovaltuus, jolla voitaisiin antaa tarkempia säännöksiä kasvokuvan toimittamisesta. 

Pykälän 3 momentin mukaan sääntelyä ei sovellettaisi 9 §:n 2 momentissa tarkoitettuihin ulkomailla tehtyihin hakemuksiin. 

19 §.Henkilökortin voimassaoloaika. Henkilökortti myönnettäisiin ehdotetun 1 momentin mukaan kymmeneksi vuodeksi. Alaikäisen henkilökortti ja 16 §:ssä tarkoitettu alaikäiselle myönnettävä henkilökortti myönnettäisiin enintään viideksi vuodeksi. Myös ulkomaalaisen henkilökortti myönnettäisiin viideksi vuodeksi tai enintään hakijan oleskeluluvan tai oleskelukortin voimassaoloajaksi. Henkilökortti voitaisiin myöntää kymmentä vuotta lyhyemmäksi ajaksi 17 §:n 1 momentissa tarkoitetulle henkilölle. Ehdotetun 7 momentin mukaan henkilökorttia ulkomailla hakevalle Suomen kansalaiselle, jolla on kotikuntalain (201/1994) 2 §:ssä tarkoitettu kotikunta Suomessa, voitaisiin myöntää henkilökortti enintään 12 kuukaudeksi. Lupaviranomainen voisi kuitenkin käyttää harkintavaltaa yksittäistapauksissa ja myöntää henkilökortin enintään kymmeneksi vuodeksi, jos lyhyempi voimassaoloaika olisi olosuhteet huomioiden hakijalle kohtuuton. Tarpeellisia poikkeuksia voitaisiin tehdä esimerkiksi virkahenkilöiden perheenjäsenten, opiskelijoiden ja pidempiaikaisesti ulkomailla työskentelevien henkilöiden osalta. Rajoituksella pyrittäisiin ehkäisemään ehdotetun kasvokuvaan liittyvän sääntelyn kiertäminen asioimalla Suomen ulkomaan edustustoissa ja keskittämään Suomessa vakituisesti asuvien kansalaisten hakemukset poliisille, mikä myös olisi omiaan keventämään edustustojen lupatehtäviä. 

21 §.Henkilökortin toimittaminen ja luovuttaminen. Pykälässä ehdotetaan muutettavan viittaus ulkoministeriöön aiemman ulkoasiainministeriön sijaan.  

25 §.Henkilökortin peruuttamisen edellytykset. Pykälän 1 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi kaksi uutta ehdotonta peruuttamisperustetta. Uuden 6 kohdan mukaan henkilökortti olisi peruutettava, jos haltijan henkilötiedot ovat muuttuneet eikä henkilökorttia ole palautettu tai uutta henkilökorttia haettu kuuden kuukauden kuluessa muutoksesta. Säännöksellä varmistettaisiin, etteivät vanhentunein henkilötiedoin varustetut henkilökortit jää pitkäksi aikaa käyttöön. Säännös vastaa passilain 21 §:n 1 momentin 6 kohtaa. Uuden 7 kohdan mukaan henkilökortti olisi peruutettava, kun se on hävitettävä löytötavaralain nojalla. Säännös vastaa passilain 21 §:n 1 momentin 7 kohtaa. Passilain ja henkilökorttilain peruuttamisperusteiden yhdenmukaisuus on tärkeää tietojärjestelmätoteutuksen kannalta, koska eroavuudet edellyttäisivät erillisiä toteutuksia. 

Pykälään ehdotetaan lisättävän henkilökortin harkinnanvaraisiksi peruuttamisedellytyksiksi kaksi kasvokuvaan liittyvää perustetta. Ensimmäisen lisäysehdotuksen mukaan henkilökortin voisi peruuttaa, mikäli sen myöntämisen jälkeen kävisi ilmi, että kasvokuvaa on ennen sen lupaviranomaiselle toimittamista muunnettu 12 a §:ssä säädettyjen edellytysten vastaisesti. Toisen lisäysehdotuksen mukaan henkilökortin voisi peruuttaa, jos sen myöntämisen jälkeen kävisi ilmi, ettei kasvokuvan ottajalla olisi kasvokuvan toimittaessaan ollut ollut 12 b §:ssä tarkoitettua yritys- ja yhteisötunnusta tai vastaavaa tunnistetta. Lisäyksillä pyrittäisiin tehostamaan kasvokuvaan liittyvää sääntelyä ja varmistamaan kasvokuvan luotettavuutta. 

25 a §.Henkilökortin raukeaminen sen haltijan kuollessa. Ehdotettu pykälä on uusi. Ehdotuksen mukaan henkilökortti raukeaisi suoraan lain nojalla asiakirjan haltijan kuollessa ilman erillistä hallintopäätöstä. Raukeamisen perusteena on, että kuoleman jälkeen asiakirjalla ei voi olla haltijaa, eikä sille laissa asetettuja käyttötarkoituksia. Raukeamisen tapahtuminen suoraan lain nojalla vähentäisi hallinnollista työtä ja vastaisi voimassa olevaa käytäntöä tilanteissa, joissa Poliisihallitus on saanut tiedon haltijan kuolemasta. Säännös koskisi sekä Suomen kansalaisen henkilökorttia että ulkomaalaisen henkilökorttia. Haltijan kuolinilmoitukseen perustuva tiedonsaanti tapahtuisi väestötietojärjestelmästä. Säännöksellä ei olisi vaikutusta löytötavaralain (778/1988) soveltamiseen, eikä säännös korvaisi pakkokeinolain (806/2011) säännöksiä asiakirjan haltuunotosta. 

26 §.Ulkomaalaisen henkilökortin peruuttamisen ja voimassaolon päättymisen edellytykset. Pykälään ehdotetaan lisättävän ulkomaalaisen henkilökortin harkinnanvaraisiksi peruuttamisedellytyksiksi kaksi kasvokuvaan liittyvää perustetta. Ensimmäisen lisäysehdotuksen mukaan ulkomaalaisen henkilökortin voisi peruuttaa, mikäli sen myöntämisen jälkeen kävisi ilmi, että kasvokuvaa on ennen sen lupaviranomaiselle toimittamista muunnettu 12 a §:ssä säädettyjen edellytysten vastaisesti. Toisen lisäysehdotuksen mukaan ulkomaalaisen henkilökortin voisi peruuttaa, jos sen myöntämisen jälkeen kävisi ilmi, ettei kasvokuvan toimittajalla ole ollut 12 b §:ssä tarkoitettua yritys- ja yhteisötunnusta tai vastaavaa tunnistetta. Lisäyksillä pyrittäisiin tehostamaan kasvokuvaan liittyvää sääntelyä ja varmistamaan kasvokuvan luotettavuutta. 

31 §.Henkilökorttirekisteri. Pykälään esitetään ehdotetun 12 a §:n mukaista lisäystä, jonka mukaan tieto 12 a §:ssä tarkoitetusta valokuvan ottaneesta tahosta lisättäisiin henkilökorttirekisteriin. 

Voimaantulo. Voimaantulosäännöstä ja sen perusteluja käsitellään jaksossa 9. 

11.1  Esityksen riippuvuus muista esityksistä

Esityksellä on merkittävä asiallinen yhteys hallituksen esitykseen HE 121/2025 vp, jossa ehdotetaan poliisille oikeutta käyttää passi- ja henkilökorttirekisterien biometrisiä tietoja rikosten ennalta estämisessä, paljastamisessa ja selvittämisessä. Samalla mainitussa esityksessä ehdotetaan suojatoimena, että biometristen tietojen käyttö näissä rikostorjunnallisissa tarkoituksissa rajattaisiin kymmeneen vuoteen tiedon merkitsemisestä rekisteriin. 

Passi- ja henkilökorttirekisterien biometristen tietojen enimmäissäilytysaika on poliisin henkilötietolain 38 §:n nojalla 20 vuotta päätöksessä mainitun voimassaoloajan päättymisestä. Tämä säilytysaika on voimassa olevaa oikeutta, eikä sitä muutettaisi kummallakaan esityksellä. Nyt käsillä oleva esitys ei siten sisällä muutoksia biometristen tietojen säilytysaikoja koskeviin säännöksiin. Passin ja henkilökortin voimassaoloajan pidentäminen kymmeneen vuoteen vaikuttaa kuitenkin biometristen tietojen tosiasialliseen säilymisaikaan rekisterissä, koska 20 vuoden enimmäissäilytysaika lasketaan voimassaoloajan päättymisestä. Voimassa olevan sääntelyn mukaan biometriset tiedot voivat säilyä rekisterissä enintään noin 25 vuotta, kun voimassaoloaika on viisi vuotta ja sen jälkeinen säilytysaika 20 vuotta. Jos passin ja henkilökortin voimassaoloaika pidennetään kymmeneen vuoteen, tosiasiallinen enimmäissäilymisaika kasvaa noin 30 vuoteen. Tämän yhteisvaikutuksen perusoikeudellista merkitystä arvioidaan jaksossa 12. 

Esitykset eivät ole säädösteknisesti riippuvaisia toisistaan siten, ettei kumpaakaan voitaisi hyväksyä ilman toista. Esitysten yhteisvaikutus on kuitenkin olennainen arvioitaessa biometristen tietojen käsittelyn oikeasuhtaisuutta kokonaisuutena. On huomattava, että HE 121/2025 vp:ssä ehdotettu rikostorjuntakäytön ajallinen rajoitus kymmeneen vuoteen toimii suojatoimena, joka osaltaan rajaa biometristen tietojen pidempiaikaisen säilyttämisen perusoikeusvaikutuksia. Eduskunnassa esitysten käsittelyä voi olla tarpeen sovittaa yhteen siten, että niiden yhteisvaikutuksia voidaan arvioida. 

Hallituksen esityksessä HE 17/2026 vp ehdotetaan lisättävän uudet säännökset digitaalisesta henkilöllisyystodistuksesta passilakiin (uusi 3 d §) ja henkilökorttilakiin (uusi 1 a §) sekä teknisiä muutoksia passilain 6 §:ään ja henkilökorttilain 11 §:ään. Ehdotukset eivät ole ristiriidassa nyt käsillä olevan esityksen kanssa, mutta eduskunnan valiokuntakäsittelyssä on tarpeen varmistaa säännösten yhteensopivuus.  

11.2  Suhde talousarvioesitykseen

Ei suhdetta talousarvioesitykseen.  

12.1  Johdanto

Lakiehdotuksia on arvioitava perustuslain 6 §:ssä tarkoitetun yhdenvertaisuuden, 9 §:ssä tarkoitetun liikkumisvapauden, 10 §:ssä tarkoitetun yksityiselämän suojan, 18 §:ssä tarkoitetun elinkeinovapauden ja 80 §:ssä tarkoitettujen asetuksen antamisen ja lainsäädäntövallan siirtämisen kannalta.  

12.2  Yhdenvertaisuus

Perustuslain 6 §:n 1 momentin mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Yhdenvertaisuussäännös kohdistuu myös lainsäätäjään. Lailla ei voida mielivaltaisesti asettaa kansalaisia tai kansalaisryhmiä toisia edullisempaan tai epäedullisempaan asemaan. Yhdenvertaisuussäännös ei kuitenkaan edellytä kaikkien kansalaisten kaikissa suhteissa samanlaista kohtelua, elleivät asiaan vaikuttavat olosuhteet ole samanlaisia. Yhdenvertaisuusnäkökohdilla on merkitystä sekä myönnettäessä lailla etuja ja oikeuksia kansalaisille että asetettaessa heille velvollisuuksia.  

Passilain 14 §:ssä ja henkilökorttilain 19 §:ssä ehdotetaan alaikäiselle myönnettävän passin ja henkilökortin olevan voimassa enintään viisi vuotta, kun täysi-ikäiselle hakijalle sama asiakirja voitaisiin myöntää 10 vuodeksi. Ikään perustuvan eron enimmäisvoimassaoloajassa voitaisiin katsoa olevan hyväksyttävä, kun se perustuisi objektiivisiin syihin, kuten kasvonpiirteiden nopea muutos ja henkilön tunnistettavuus, ja sääntely kohdistuisi samoin kaikkiin alaikäisiin. Perustuslakivaliokunta on aiemmin katsonut, että tällainen erottelu on sallittua, kun sillä on selkeä yhteys turvallisuuteen ja asiakirjan luotettavuuteen (PeVL 40/2021 vp, laajemmin myös PeVL 9/2000 vp ja PeVL 79/2022 vp). 

Myös ulkomaalaisen henkilökortin, merimiespassin ja virka- ja diplomaattipassin voimassaoloaikojen esitetään eroavan perusmuotoisten henkilökortin ja passin voimassaoloajoista. Mainittuja asiakirjoja yhdistää niiden perustuminen esimerkiksi kansalaisuuden sijaan useammin vaihtuvaan asemaan, tehtävään tai muusta lainsäädännöstä johtuvaan oikeuteen. Näin ollen myös asiakirjan saamisen edellytyksiä olisi perusteltua tarkastella perusmuotoisia asiakirjoja useammin. 

Passilain 14 §:ssä ja henkilökorttilain 19 §:ssä ehdotettu kotikuntaan perustuva rajoitus ulkomailla haettavien asiakirjojen voimassaoloon on arvioitava yhdenvertaisuuden toteutumisen näkökulmasta erityisen tarkasti. Rajoituksen perusteltavuutta lisäisi toisaalta se, että rajoitus liittyy palvelujen järjestämiseen Suomen rajojen ulkopuolella ja asiakirjaturvallisuuteen, eikä mielivaltaiseen erotteluun henkilöiden välillä. Rajoittamisen voitaisiin katsoa olevan suhteellisuusperiaatteen mukainen, kun palvelujen saatavuus Suomessa ei maassa asuvien henkilöiden osalta ehdotetun sääntelyn johdosta muuttuisi, oikeutta asiakirjan hakemiseen ja saamiseen ei sinänsä olisi rajattu vaan asiakirjan voimassaolon pituutta rajoitettu, eikä oikeutta välittömään tarpeeseen myönnettäviin matkustusasiakirjoihin kuten hätäpassi tai väliaikainen passi ehdotettaisi lainkaan rajattavaksi. Lakiehdotuksissa esitetään lisäksi, että rajoitus ei koskisi Suomen valtion palveluksessa olevia henkilöitä eikä sellaisia henkilöitä, jotka työskentelevät sellaisessa monenvälisessä järjestössä, johon Suomi kuuluu. Lupaviranomaiselle ehdotetaan myös harkintavaltaa yksittäistapauksissa poiketa rajoituksesta, mikäli rajoittaminen olosuhteet huomioiden olisi hakijalle kohtuuton.  

12.3  Elinkeinovapaus

Ehdotettuihin passilain 6 b ja 6 c §:ään sekä henkilökorttilain 12 a ja 12 b §:ään sisältyvä vaatimus yritys- ja yhteisötunnuksesta tai vastaavasta EU/ETA-tunnisteesta kasvokuvan toimittamisen edellytyksenä vaikuttaa perustuslain 18 §:ssä säädettyyn elinkeinonvapauteen. Y-tunnusvaatimus on kuitenkin lausuntokierroksella olleen kaupparekisterimallin ja jatkovalmistelussa harkitun rekisteröintimallin sijaan valittu elinkeinovapauden kannalta lievimmäksi arvioitu realistinen vaihtoehto. Se ei rajaa toimintaa tietylle toimialalle, ei edellytä erillistä uutta viranomaisrekisteriä, eikä sisällä viranomaisen ennakkovalvontaa. Y-tunnusvaatimus sulkee pois ainoastaan sellaiset luonnolliset henkilöt, jotka eivät harjoita minkäänlaista rekisteröityä toimintaa. Rajoituksella on selkeä yhteys yleiseen etuun kasvokuvan jäljitettävyyden ja asiakirjan luotettavuuden varmistamisessa, ja sen voi katsoa olevan oikeasuhtainen tavoiteltuun päämäärään nähden. EU- ja ETA-alueen toimijoiden yhdenvertainen kohtelu varmistetaan hyväksymällä vastaava muun EU- tai ETA-valtion tunniste Y-tunnuksen rinnalla, minkä vuoksi sääntelyn voi katsoa olevan sopusoinnussa Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 56 artiklan palvelujen vapaan liikkuvuuden vaatimusten kanssa. 

12.4  Liikkumisvapaus

Perustuslain 9 §:n 1 momentin mukaan Suomen kansalaisella on oikeus vapaasti liikkua maassa ja valita asuinpaikkansa. Pykälän 2 momentin mukaan jokaisella on oikeus lähteä maasta. Passi on keskeinen väline tämän oikeuden toteuttamisessa, minkä vuoksi passin ja matkustusasiakirjana käytettävän henkilökortin saatavuutta rajoittavia säännöksiä on arvioitava liikkumisvapauden kannalta. 

Ehdotetun passilain 14 §:n 9 momentin ja henkilökorttilain 19 §:n 7 momentin mukaan ulkomailla haettavan asiakirjan voimassaolo rajattaisiin enintään 12 kuukauteen, jos hakijalla on kotikuntalain 2 §:ssä tarkoitettu kotikunta Suomessa. Rajoitus merkitsee sitä, ettei ulkomailla tilapäisesti oleskeleva Suomen kansalainen voisi saada Suomen edustustosta täyden voimassaoloajan passia tai henkilökorttia, vaan hänen olisi palattava Suomeen asioidakseen poliisin luona saadakseen kymmenen vuotta voimassa olevan asiakirjan. 

Rajoitusta voidaan pitää perustuslain 9 §:n 2 momentissa tarkoitetun maasta lähdön oikeuden kannalta merkityksellisenä mutta ei oikeuden ydinalueeseen kohdistuvana, koska se ei estä matkustamista vaan vaikuttaa ainoastaan asiakirjan voimassaolon kestoon. Rajoituksella on hyväksyttävä peruste asiakirjaturvallisuuden varmistamisessa, sillä ulkomailla ei voida kasvokuvan toimittajalta edellyttää Y-tunnusta tai sitä vastaavaa yritystunnusta. Rajoitus ei vaikuta oikeuteen saada väliaikainen passi tai hätäpassi akuuttiin tarpeeseen. Hakijalla on lisäksi mahdollisuus saada täyden voimassaoloajan asiakirja asioimalla Suomessa poliisin luona. Rajoitus on siten oikeasuhtainen tavoiteltuun päämäärään nähden. 

12.5  Yksityiselämän ja henkilötietojen suoja

Perustuslain 10 §:n 1 momentin mukaan jokaisen yksityiselämä on turvattu ja henkilötietojen suojasta säädetään tarkemmin lailla. EU:n perusoikeuskirjan 8 artikla turvaa jokaisen oikeuden henkilötietojensa suojaan. 

Ehdotettu sääntely vaikuttaa henkilötietojen suojaan kahdella tavalla. Ensinnäkin ehdotetuissa passilain 6 b §:ssä ja henkilökorttilain 12 a §:ssä tarkoitetun kasvokuvan toimittajan Y-tunnuksen tai vastaavan tunnisteen tallentaminen passi- ja henkilökorttirekisteriin on henkilötietojen käsittelyä. Käsittely perustuu tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitettuun rekisterinpitäjän lakisääteiseen velvoitteeseen, ja käsittely on rajattu kasvokuvan jäljitettävyyden varmistamisen kannalta välttämättömään. Erillistä kasvokuvien toimittajien viranomaisrekisteriä ei perusteta. 

Toiseksi passin ja henkilökortin voimassaoloajan pidentäminen vaikuttaa välillisesti biometristen tietojen tosiasialliseen säilymisaikaan rekisterissä. Poliisin henkilötietolain 38 §:n mukaan passi- ja henkilökorttirekisterien tiedot on poistettava viimeistään 20 vuoden kuluttua päätöksessä mainitun voimassaoloajan päättymisestä. Tämä säilytysaika on voimassa olevaa oikeutta, eikä sitä muuteta tällä esityksellä eikä eduskunnan käsiteltävänä olevalla hallituksen esityksellä HE 121/2025 vp. Voimassaoloajan pidentäminen kymmeneen vuoteen merkitsee kuitenkin, että biometriset tiedot voivat tosiasiallisesti säilyä rekisterissä enintään noin 30 vuotta nykyisen noin 25 vuoden sijasta. 

Perustuslakivaliokunta on vakiintuneessa käytännössään korostanut, että biometriset tiedot ovat perusoikeuden ytimeen kuuluvia arkaluonteisia tietoja, joiden käsittely on rajoitettava välttämättömään (muun muassa PeVL 37/2024 vp, PeVL 51/2018 vp, PeVL 14/2018 vp ja PeVL 13/2017 vp). Valiokunta on edellyttänyt, että säilytysajan pidentämistä on perusteltava erityisen painavilla syillä. Hallintovaliokunta on mietinnössään HaVM 8/2021 vp pitänyt 20 vuoden enimmäissäilytysaikaa välttämättömänä biometristen tunnisteiden osalta henkilökortin ja passin hakijoiden luotettavan tunnistamisen varmistamiseksi. 

Tosiasiallisen säilymisajan pidentymistä noin 30 vuoteen ei sellaisenaan voida pitää ongelmattomana, vaikka säilytysaikaa koskevaa säännöstä ei muutetakaan. On kuitenkin huomattava, että HE 121/2025 vp:ssä ehdotetaan suojatoimena biometristen tietojen rikostorjuntakäytön rajaamista kymmeneen vuoteen tiedon merkitsemisestä, mikä osaltaan rajaa pidempiaikaisen säilyttämisen perusoikeusvaikutuksia.  

Huoltajatiedon merkitseminen alaikäisen passin lisätietokenttään merkitsee perhesuhteen paljastumista asiakirjassa, mikä on arvioitava perustuslain 10 §:ssä säädetyn yksityiselämän suojan kannalta. Lisätietokenttään merkitty tieto on visuaalisesti luettavissa passia tarkastelevalle. Tiedon saatavuus on siten laajempi kuin pelkkä rekisteritieto. Merkintä on jonkin verran tietosivulle painamista lievempi puuttuminen yksityiselämän suojaan, koska lisätietokenttä on passin vähemmän näkyvä osa, tai ainakin se on mahdollista joissakin asiointitilanteissa olla näyttämättä. Rajoitusta voidaan pitää hyväksyttävänä, koska sen tavoitteena on lapsen turvallisuuden varmistaminen. Oikeasuhtaisuutta tukee se, että merkitsemisestä voitaisiin poiketa turvakielto-, huostaanotto- ja muissa riskitilanteissa. 

12.6  Asetuksenantovaltuudet

Perustuslain 80 §:n mukaan tasavallan presidentti, valtioneuvosto ja ministeriö voivat antaa asetuksia perustuslaissa tai muussa laissa säädetyn valtuuden nojalla. Voimassa olevaan lainsäädäntöön sisältyy asetuksenantovaltuuksia, joiden nojalla on annettu valtioneuvoston asetus passeista ja henkilökorteista (1167/2016) sekä sisäministeriön asetus passiin ja henkilökorttiin liitettävästä valokuvasta (1168/2016).  

Ehdotus sisältää uusia asetuksenantovaltuuksia. Ehdotetun passilain 6 b §:n 4 momentissa ja ehdotetun henkilökorttilain 12 a §:n 4 momentissa annettaisiin sisäministeriölle valtuus antaa asetuksella tarkempia säännöksiä kasvokuvien lukumäärästä ja kasvokuvalle asetettavista vaatimuksista. Passilain 6 c §:n 2 momentissa ja henkilökorttilain 12 b §:n 2 momentissa annettaisiin sisäministeriölle valtuus antaa asetuksella tarkempia säännöksiä kasvokuvan toimittamisesta. Ehdotettujen uusien asetuksenantovaltuuksien voidaan katsoa olevan luonteeltaan teknisiä ja lain toimeenpanoa käytännön tasolla mahdollistavia. Ehdotetut valtuudet olisivat siten sopusoinnussa perustuslain 80 §:ssä säädetyn kanssa, eikä niiden nojalla annettavilla säädöksillä puututtaisi yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteisiin tai asioihin, jotka perustuslain mukaan kuuluvat lain alaan. 

Edellä mainituilla perusteilla lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.