Yleistä
Hallituksen esityksessä ehdotetaan muutettavan kotoutumisen edistämisestä annettua lakia (kotoutumislaki), vapaasta sivistystyöstä annettua lakia, työvoimapalveluiden järjestämisestä annettua lakia, työttömyysturvalakia, valtakunnallisista opinto-, koulutus- ja tutkintorekistereistä annettua lakia, oppivelvollisuuslakia ja kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annettua lakia.
Esityksen tavoitteena on uudistaa kotoutumispalveluja siten, että kotoutuminen perustuu jatkossa aiempaa vahvemmin kielen oppimiseen, työntekoon ja suomalaiseen yhteiskuntaan perehtymiseen sekä kotoutujan oman vastuun korostamiseen. Lisäksi palvelujärjestelmää pyritään selkeyttämään ja hallinnollista taakkaa vähentämään.
Esityksen tavoitteena on lisäksi toteuttaa kotoutumisen edistämisen rahoitukseen kohdistettavat säästöt. Näitä ovat hallitusohjelman mukainen 15 miljoonan euron säästötavoite, keväällä 2024 julkisen talouden suunnitelmassa sovittu 1,8 miljoonan euron säästö vuodesta 2027 alkaen alentamalla 18 vuotta täyttäneestä henkilöstä maksettavaa laskennallista korvausta sekä syksyn 2025 budjettiriihessä päätetty 30 miljoonan euron säästö.
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta kannattaa esityksen tavoitteita ja pitää tärkeänä, että maahan muuttaneiden henkilöiden nopeaa kiinnittymistä työelämään ja yhteiskuntaan pyritään vahvistamaan. Kotoutumispalveluilla on perusteltua pyrkiä antamaan siihen osallistuville henkilöille valmiudet päästä työmarkkinoille ja pysyä työssä. Palveluja on tärkeä kehittää ja erityisesti niiden vaikuttavuuden parantamiseen tulee panostaa. Valiokunta tähdentää, että kotoutumispolitiikkaa tulee tarkastella osana laajempaa osaavan työvoiman saatavuuden ja Suomen kilpailukyvyn kokonaisuutta.
Kotoutumisen tavoitteet
Esityksen mukaan kotoutumislaissa määritellään jatkossa selkeämmin kokonaisuutena kotoutumisen yleiset tavoitteet, yksilöllisen kotoutumissuunnitelman tavoitteet sekä kotoutumiskoulutuksen tavoitteet. Tavoitteissa huomioidaan vahvemmin maahanmuuttajan oma vastuu kotoutumisestaan ja velvollisuus kotoutumisensa edistämiseen. Kotoutumisen tavoitteeksi asetetaan selkeämmin työllistyminen, suomen tai ruotsin kielen oppiminen ja suomalaiseen yhteiskuntaan perehtyminen.
Valiokunta pitää kotoutujan oman vastuun korostamista ja velvoittavuuden lisäämistä perusteltuna. Samalla on kuitenkin tärkeä muistaa, että toimivat palvelut ovat kotoutumisen osalta keskeisessä asemassa. Velvoittavuuden lisäämisen ohella on tärkeä huomioida, että kotoutujilla on myös oltava tosiasialliset mahdollisuudet täyttää heille asetetut velvoitteet.
Kotoutumista ja kielitaitoa edistävien koulutusten uudistaminen
Kotoutumista ja kielitaitoa edistävien koulutusten kokonaisuutta ja järjestämisvastuuta muutetaan siten, että työnhakijoina olevien kotoutuja-asiakkaiden kotoutumiskoulutuksen ja lukutaitokoulutuksen järjestämisvastuu on jatkossa kuntien työvoimaviranomaisilla työvoimakoulutuksena. Muutoksilla pyritään esityksen mukaan yksinkertaistamaan ja selkeyttämään kotoutumista ja kielitaitoa edistävien koulutusten kokonaisuutta ja kokoamaan rahoitus yhteen kanavaan.
Kotoutumiskoulutuksen tavoitetaso on toimiva peruskielitaito, joka vastaa eurooppalaisten kielten viitekehyksen taitotasoasteikon kansallisen sovelluksen tasoa B1.1. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan työvoimakoulutuksena toteutetuissa kotoutumiskoulutuksissa vuosina 2022 ja 2023 taitotason B1.1 tai sitä korkeamman taitotason saavutti 32 prosenttia kaikista kotoutumiskoulutuksen loppuun suorittaneista. Kotoutumiskoulutuksessa saavutetut kielitaidon tasot vaihtelevat merkittävästi riippuen siitä, millaisia opiskelijoita kotoutumiskoulutuksen ryhmissä on. Esimerkiksi korkeakoulutettujen omissa kotoutumiskoulutuksen ryhmissä pääkaupunkiseudulla vuonna 2024 opiskelleista 89 prosenttia saavutti vähintään tason B1.1.
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta toteaa, että kielen oppiminen on keskeinen kotoutumisen edellytys. Valiokunta korostaa, että kielikoulutuksen laatu, riittävyys ja saavutettavuus tulee varmistaa. Mikäli hallitusohjelman mukaisesti ruotsiksi kotoutuvien määrää halutaan lisätä, edellyttää se ruotsinkielisen koulutuksen ja muiden palveluiden riittävää saatavuutta. Valiokunta painottaa lisäksi, että lukutaitokoulutus on tärkeässä asemassa työntekijän työmarkkinavalmiuksien kannalta. Ilman riittävää lukutaitopohjaa työmahdollisuudet Suomessa ovat lähes olemattomat.
Muutokset rahoitukseen
Esityksellä toteutetaan pysyviä kotoutumispalveluiden säästöjä yhteensä 46,8 miljoonan euron verran vuoden 2027 tasossa. Säästöistä 37,873 miljoonaa euroa otetaan työ- ja elinkeinoministeriön momentilta 32.50.30 (Valtion korvaukset kotoutumisen edistämisestä), 6,927 miljoonaa euroa opetus- ja kulttuuriministeriön momentilta 29.10.31 (Valtionosuus- ja avustus vapaan sivistystyön oppilaitosten käyttökustannuksiin) ja 2 miljoonaa euroa valtiovarainministeriön momentilta 28.90.30 (Valtionosuus kunnille peruspalvelujen järjestämiseen).
Edellä mainittujen säästöjen lisäksi esityksestä aiheutuu momenttien välisiä määrärahasiirtoja yhteensä 33,386 miljoonan euron edestä. Näistä 28,213 miljoonaa euroa siirretään kuntien peruspalveluiden valtionosuuteen (28.90.30) kotoutumiskoulutuksen ja lukutaitokoulutuksen järjestämiseen, 2,9 miljoonaa euroa hyvinvointialueiden yleiskatteiseen valtionrahoitukseen (28.89.31) täydentävän ja ehkäisevän toimeentulon maksamiseen ja ihmiskaupan uhreille tarjottavien tukitoimien ja palveluiden kustannusten korvaamiseen ja 2,273 miljoonaa euroa vapaan sivistystyön oppilaitosten käyttökustannuksiin (29.10.31) siirtymäajaksi vuosille 2027 ja 2028. Siirrot tehdään pääosin työ- ja elinkeinoministeriön momentilta 32.50.30. Siirtojen tarkoituksena on tehostaa järjestelmää kokoamalla kotoutumispalveluiden ja erityisesti kotoutumiskoulutuksen rahoitus pääosin yhteen kanavaan.
Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta toteaa, että esitykseen sisältyvät rahoitusmuutokset ja säästöt voivat vaikuttaa merkittävästi kotoutumispalvelujen toteuttamiseen. Kuntien vastuun kasvaessa on tärkeää, että niillä on riittävät resurssit tehtäviensä hoitamiseen. Muutoin riskinä on palvelujen laadun heikkeneminen ja alueellisten erojen kasvu. Kotoutumisen alkuvaiheen palvelut ovat erityisen kriittisiä. Riittämätön panostus alkuvaiheessa voi johtaa pidempikestoisiin ongelmiin työllistymisessä ja yhteiskuntaan kiinnittymisessä, jolloin lyhyen aikavälin säästöt voivat pitkällä aikavälillä lisätä kustannuksia.
Valiokunta kiinnittää lisäksi huomiota siihen, että lukutaitokoulutuksen siirtäminen työvoimakoulutukseksi tuo työllisyyspalveluille asiakkaiksi henkilöitä, jotka nyt ovat työvoiman ulkopuolella. Heistä osalla ei välttämättä vielä ole edellytyksiä työllistyä avoimille työmarkkinoille. Asiakkuus tuo mukanaan hallinnollista työtä työllisyyspalveluille.
Palvelut ja tukitoimet ihmiskaupan uhreille
Täydentävästä toimeentulotuesta ja ehkäisevästä toimeentulotuesta aiheutuneiden kustannusten, vastaanottoon varautumisen kustannusten sekä ihmiskaupan uhrille annetuista palveluista ja tukitoimista aiheutuneiden kustannusten korvaamisesta luovutaan. Täydentävästä ja ehkäisevästä toimeentulotuesta aiheutuneiden kustannusten sekä ihmiskaupan uhrille annetuista palveluista ja tukitoimista aiheutuneiden kustannusten korvaamisesta luopuminen ei esityksen mukaan tuota säästöä, koska niiden osalta rahoitus siirretään hyvinvointialueille. Säästöä syntyy kuitenkin esityksen mukaan hallinnollisen työn vähenemisestä.
Esityksen mukaan ihmiskaupan uhrille annetuista palveluista ja tukitoimista aiheutuvien kustannusten korvaamisesta luopumisella erikseen korvattavina kustannuksina ei ole vaikutusta hyvinvointialueen velvollisuuteen järjestää toimenpiteitä ja palveluita ihmiskaupan uhreille. Ihmiskaupan uhrien auttamistoimien järjestämisestä säädetään kansainvälistä suojelua hakevan vastaanottamisesta ja ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta annetun lain (746/2011) 38 b §:ssä. Lisäksi sosiaalihuoltolain (1301/2014) 11 §:n mukaan sosiaalipalveluja on järjestettävä hyväksikäytöstä ja kaltoinkohtelusta aiheutuvaan tuen tarpeeseen. Ihmiskaupan uhrien palveluista tai toimenpiteistä ei ole nykyisinkään säädetty kotoutumislaissa, vaan kotoutumislaissa säädetään vain kyseisten palveluiden ja toimenpiteiden kustannusten korvaamisesta. Kotoutumislain mukaisen korvauksen siirtämisellä hyvinvointialueiden yleiskatteiseen rahoitukseen ei esityksen mukaan ole vaikutusta palveluiden järjestämisvastuuseen, vaan hyvinvointialueet järjestävät jatkossakin palvelut henkilöiden tarpeen mukaisesti edellä mainitun lainsäädännön perusteella.
Perusopetuksen tukemisen yläikäraja
Esityksen mukaan kotoutumislain mukaista työttömyysetuudella omaehtoisina opintoina tuettavaa aikuisten perusopetusta voidaan jatkossa tukea alle 40-vuotiaan tai perustellusta syystä tätä vanhemman kotoutuja-asiakkaan osalta. Tukemisen yläikärajan tavoitteena on se, että aikuisten perusopetukseen ohjautuu jatkossa pääasiassa nuoria kotoutuja-asiakkaita, joille perusopetuksen suorittaminen ja opiskeluvalmiuksien parantaminen on työvoimapoliittisesti perusteltua toisen ja korkea-asteen opintojen suorittamisen ja tulevan työuran kannalta. Tavoitteena on, että 40-vuotiaat ja tätä vanhemmat ohjattaisiin pääsääntöisesti työvoimakoulutuksena järjestettävään kototutumiskoulutukseen tai tarvittaessa lukutaitokoulutukseen, mikä on esityksen mukaan työvoimapoliittisesti perustellumpaa.
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa kiinnitettiin huomiota siihen, että ehdotus koskee vain hyvin rajattua määrää kotoutujia, ja kyseenalaistettiin, onko asia taloudellisesti siinä määrin merkittävä, että perusopetuksen rajaamista tältä kohderyhmältä voidaan pitää perusteltuna. Valiokunta toteaa, että esityksen mukaan sillä ei rajata henkilön oikeutta osallistua aikuisten perusopetukseen, vaan kyse on ainoastaan työttömyysetuudella tukemisesta kotoutumislain nojalla. Kotoutuja-asiakas, joka on täyttänyt 40 vuotta, voi jatkossakin opiskella aikuisten perusopetuksessa esimerkiksi opintotuella tai muulla toimeentulolla, jonka lisäksi työvoimaviranomainen voi perustellusta syystä poiketa kotoutuja-asiakkaan aikuisten perusopetuksen työttömyysetuudella tukemisen 40 vuoden yläikärajasta. Lisäksi aikuisten perusopetuksen tukeminen työttömyysetuudella omaehtoisina opintoina yli 25-vuotiaille maahanmuuttajille on edelleen mahdollista työvoimapalveluiden järjestämisestä annetun lain nojalla.
Muuta
Maahanmuutto Suomeen on ollut kasvussa koko 2000-luvun ajan. Vuonna 2007 Maahanmuuttovirasto vastaanotti yhteensä reilut 19 000 ensimmäistä oleskelulupahakemusta, vuonna 2017 niiden määrä oli yli 26 000 ja vuonna 2025 lähes 50 000. Ennätysvuonna 2024 ensimmäisiä oleskelulupahakemuksia jätettiin yli 54 000. Suomeen suuntautuvan maahanmuuton kasvu on ollut erityisen voimakasta koronapandemian jälkeisinä vuosina. Erityisesti työn tai opiskelun perusteella Suomeen muuttavien sekä heidän perheenjäsentensä määrä on kasvanut merkittävästi.
Opiskelijoiden ensimmäisten oleskelulupahakemusten määrä lähti selvään kasvuun lakimuutosten jälkeen vuonna 2022. Suomen houkuttelevuutta kansainvälisten opiskelijoiden keskuudessa ovat valiokunnan saaman selvityksen mukaan lisänneet muun muassa laaja työnteko-oikeus, opintojen edullisuus sekä mahdollisuus perheenyhdistämiseen. Opiskelijoiden perheenjäsenille myönnettyjen ensimmäisten oleskelulupien määrä on ollut selvässä kasvussa vuodesta 2022 lähtien. Hallitus on loppuvuodesta 2025 linjannut keinoista puuttua ulkomaalaisten opiskelijoiden lupien ja toimeentulon haasteisiin ja lakimuutosten valmistelu on käynnistynyt työ- ja elinkeinoministeriössä alkuvuodesta 2026.