Yleistä
Esityksessä ehdotetaan muutettaviksi työntekijän eläkelakia (395/2006), merimieseläkelakia (1290/2006), eläkelaitoksen vakavaraisuusrajan laskemisesta ja sijoitusten hajauttamisesta annettua lakia (315/2015), työeläkevakuutusyhtiöistä annettua lakia (354/1997) sekä eläkesäätiöistä ja eläkekassoista annettua lakia (946/2021).
Esityksen tavoitteena on työeläkejärjestelmän rahoituksellisen kestävyyden parantaminen ja julkisen talouden vahvistaminen mahdollistamalla työeläkelaitoksille nykyistä parempien sijoitustuottojen tavoittelu. Työeläkelaitosten sijoitussäännöksiä ehdotetaan kevennettäväksi niin, että ne voivat ottaa nykyistä enemmän sijoitusriskiä erityisesti osakkeissa ja muissa tuottohakuisissa sijoituksissa. Vakavaraisuussäännöksiä ehdotetaan muutettavaksi niin, että sijoitusriskiä voidaan ottaa enemmän kaikissa sijoituslajeissa. Lisäksi esityksessä ehdotetaan laajennettavaksi luotonottomahdollisuutta koskemaan kaikkia työeläkevakuutusyhtiöiden, Merimieseläkekassan ja eläkesäätiöiden sekä eläkekassojen tytäryhteisöjen kiinteistösijoituksia. Vanhuuseläkkeiden rahastointia ehdotetaan vahvistettavaksi siten, että jatkossa vuosittain rahastoidaan enemmän vanhuuseläkkeitä varten tulevien eläkkeiden rahoittamiseksi. Lisäksi työeläkkeiden nousuun vaikuttava indeksirajoitin ehdotetaan otettavaksi käyttöön vuodesta 2030 alkaen.
Sosiaali- ja terveysvaliokunta pitää esityksen tavoitteita perusteltuina ja kannattaa lakiehdotusten hyväksymistä vähäisin teknisluonteisin korjauksin. Valiokunta korostaa, että työeläkejärjestelmän kantokyky on vuoden 2017 uudistuksen jälkeen ollut vakaalla pohjalla, mutta epäedullinen väestörakenne ja oletettua heikompi syntyvyys ovat heikentäneet sen rahoituksellista kestävyyttä pitkällä aikavälillä. Ehdotetut muutokset vahvistavat työeläkejärjestelmän rahoituspohjaa, vähentävät pitkällä aikavälillä painetta työeläkemaksujen korottamiseen tai eläkkeiden tason alentamiseen sekä vahvistavat sukupolvien välistä oikeudenmukaisuutta.
Esityksen taustalla on pääministeri Petteri Orpon hallitusohjelman kirjaus, jonka mukaan huoltosuhteen heikkenemisen sekä talouden kehitykseen, eläkevarojen sijoitustuottoihin ja tulevaan maksukehitykseen liittyvän epävarmuuden takia valmistellaan kolmikantaisesti tarvittavia työeläkelainsäädännön muutoksia rahoituksellisen kestävyyden varmistamiseksi ja riittävän etuustason turvaamiseksi. Hallitus täsmensi julkisen talouden kokonaisuuden vahvistamistavoitetta syksyllä 2023 siten, että työeläkelainsäädännön uudistuksilla julkista taloutta tulee vahvistaa vähintään noin 0,4 prosentilla suhteessa bruttokansantuotteeseen, mikä vastaa noin yhtä miljardia euroa. Työmarkkinakeskusjärjestöt saivat 19.1.2025 valmiiksi neuvottelutuloksen, jonka hallitus katsoi kokonaisuutena täyttävän riittävästi uudistukselle asetetut tavoitteet.
Valiokunta toteaa, että työeläkevarojen ja eläkemenojen osuus julkisesta taloudesta on merkittävä. Työeläkejärjestelmän varojen yhteenlaskettu määrä vuoden 2025 lopussa oli noin 285 miljardia euroa, mikä vastaa yli 100 prosenttia bruttokansantuotteesta. Työeläkemenot olivat vuonna 2025 kaikkiaan 37,2 miljardia euroa, mikä on noin 13 prosenttia bruttokansantuotteesta. Sosiaali- ja terveysvaliokunta kiinnittää kuitenkin työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan (TyVL 5/2026 vp) tavoin huomiota siihen, että eläkemenojen osuus bruttokansantuotteesta on pysynyt varsin vakaana vuosien 2000—2024 välisenä ajanjaksona, vaikka samaan aikaan eläkkeensaajien määrä on noussut noin 400 000 henkilöllä.
Valiokunta pitää myönteisenä, että työmarkkinajärjestöjen neuvotteleman ratkaisun arvioidaan pienentävän julkisen talouden kestävyysvajetta hallitukseen asettamaa tavoitetta enemmän, noin 0,8 prosenttiyksikköä suhteessa bruttokansantuotteeseen, mikä vastaa noin kahta miljardia euroa. Ehdotettujen muutosten arvioidaan pitkällä aikavälillä pienentävän työeläkemaksujen nousupainetta, mikä kasvattaa verotuloja ja julkista taloutta. Ehdotettujen muutosten johdosta eläkemenon arvioidaan pienenevän 0,5 prosenttiyksiköllä ja keskimääräisen eläkkeen suhteessa keskiansioon 0,5 prosenttiyksiköllä pitkällä aikavälillä. Sijoitustuottojen arvioidaan puolestaan paranevan yksityisellä sektorilla pitkällä aikavälillä 0,5 prosenttiyksiköllä. Pitkällä aikavälillä keskimääräisen työeläkemaksun arvioidaan olevan noin 4 prosenttiyksikköä alempi vuoteen 2090 mennessä kuin ilman ehdotettuja muutoksia.
Ehdotetut muutokset lisäävät kuitenkin esityksen mukaan riskiä työeläkemaksujen vaihtelulle. Esitykseen ei sisälly hallitusohjelman mukaista sääntöpohjaista vakautusjärjestelmää, jonka tehtävänä olisi eläkevakuutusmaksutason pitkän aikavälin vakauttaminen. Esityksen mukaan (s. 70) kokonaisvakauttaja olisi juridisesti haastava toteuttaa ja monimutkaistaisi työeläkejärjestelmää. Sijoitusuudistuksen sijoitustuottojen parantamiseen tähtäävät toimet, vanhuuseläkerahastoinnin lisääminen ja indeksirajoitin tuottavat esityksen mukaan kokonaisuudessaan pitkällä aikavälillä maksutason nousua riittävästi hillitsevän lopputuloksen.
Sijoitusuudistus
Esityksessä ehdotetaan, että yksityisen sektorin työeläkelaitoksille mahdollistetaan parempi sijoitustuottojen tavoittelu sijoitusuudistuksella, joka toteutetaan rahoitussääntöjä joustavoittamalla ja vakavaraisuussääntelyä keventämällä. Vakavaraisuussäännökset eivät koske julkisen sektorin eläkelaitos Kevaa, joka on jo vuonna 2023 nostanut sijoitustensa riskitasoa merkittävästi Kevan hallituksen päätöksellä, minkä johdosta osakepaino on noussut yli 60 prosenttiin.
Esityksessä yksityisen sektorin työeläkelaitosten osaketuottosidonnaisen lisävakuutusvastuun perusteena olevan osakkeiden keskimääräisen vuosituottoprosentin mukainen osuus vastuuvelasta ehdotetaan nostettavaksi nykyisestä 20 prosentista 30 prosenttiin. Osaketuottosidonnaisen lisävakuutusvastuun ylä- ja alarajat ehdotetaan poistettaviksi. Lisäksi osakkeiden keskimääräistä vuosituottoprosenttia laskettaessa otetaan jatkossa huomioon kaikilla säännellyillä markkinoilla kaupankäynnin kohteena olevat osakkeet nykyisen kehittyneissä valtioissa säännellyllä markkinalla kaupankäynnin kohteina olevien osakkeiden sijaan. Osakesijoituksille esitetään ylärajaksi 85 prosenttia sijoituksista nykyisen 65 prosentin sijaan. Sijoitustoimintaa koskevien uudistusten myötä yksittäisen työeläkevakuuttajan salkun osakepainon arvioidaan nousevan yli 70 prosentin, kun se tällä hetkellä vaihtelee keskimäärin 50—60 prosentin välillä.
Samalla työeläkelaitosten vakavaraisuussääntelyä ehdotetaan kevennettäväksi niin, että eläkelaitokset voivat ottaa enemmän sijoitusriskiä sijoitustoiminnassaan ja mahdollistetaan näin parempien sijoitustuottojen tavoittelu. Vakavaraisuutta koskevalla sääntelyllä määritellään työeläkesijoittamisessa sallittu riskitaso ja siten myös rajat sijoitustoiminnassa tavoiteltaville tuotoille.
Esityksessä lisätään myös eläkelaitosten luotonoton ja takauksen käytön mahdollisuuksia. Työeläkevakuutusyhtiöitä koskien laajennetaan luotonottomahdollisuus koskemaan kaikkia työeläkevakuutusyhtiön tytäryhteisöjen kiinteistösijoituksia. Lisäksi selkiytetään sääntelyä, jonka mukaan työeläkevakuutusyhtiö voi taata kiinteistöihin tai rakennuksiin sijoittavan tytäryhteisön luottoja. Luotonottomahdollisuudesta ehdotetaan uusia säännöksiä myös Merimieseläkekassalle sekä eläkesäätiöille ja eläkekassoille.
Valiokunta pitää sijoitus- ja osakeriskin lisäämistä perusteltuna, koska eläkevarojen sijoitushorisontti on pitkä ja ehdotetut muutokset mahdollistavat pitkällä aikavälillä sijoitusten korkeamman tuoton, mikä turvaa eläkkeiden maksua, helpottaa nuorempien sukupolvien maksupainetta ja vahvistaa julkista taloutta. Eläkevarojen tuotto on työllisten lukumäärän ja ansioiden tason kasvun ohella keskeinen tekijä eläkemaksuun kohdistuvan nousupaineen hillitsemiseksi ja koko järjestelmän rahoituksen kestävyyden turvaamiseksi.
Sijoitusriskin kasvattaminen lisää kuitenkin sijoitustuottojen heiluntaa ja kasvattaa riskiä työeläkevakuutusmaksun vaihtelulle sekä vanhuseläkerahastojen pienentymisille negatiivisten osaketuottojen tilanteessa. Sijoitusriskin kasvu voi myös lisätä epävarmuutta nuorten ja tulevien sukupolvien tulevasta maksutasosta ja eläkkeiden rahoituksesta, vaikka työeläkelaitosten vakavaraisuuden arvioidaan kestävän ehdotettujen muutosten jälkeenkin useiden vuosien mittaisia negatiivisen tuoton kausia. Valiokunta korostaa työeläkelaitosten ensisijaista tehtävää turvata eläkkeiden maksu ja sijoittaa eläkemaksuista kertyneitä varoja kestävästi ja tuottavasti. Valiokunta painottaa, että ehdotettujen muutosten myötä korostuu työeläkelaitosten johdon ja hallituksen vahva osaaminen reagoida nopeasti riskien muutoksiin vakavaraisuutensa turvaamiseksi sekä riskien hallinnan merkitys järjestelmän kestävyyden varmistamiseksi.
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa tuotiin esille tarve täydentää työeläkelaitoksen hallituksen kelpoisuutta koskevaa sääntelyä ehdotettujen muutosten vuoksi siten, että hallituksen kollektiivinen osaamisvaade sisältäisi sekä sijoitustoiminnan että riskienhallinnan asiantuntemuksen. Valiokunta korostaa hallituksen pätevyysvaatimusten ja sijoitusasiantuntemuksen tärkeyttä, mutta toteaa, että jo voimassa olevan työeläkevakuutusyhtiöstä annetun lain 9 e §:n mukaan hallituksessa on kokonaisuutena oltava myös hyvä sijoitustoiminnan asiantuntemus. Hallituksen pätevyysvaatimuksia on täydennetty työeläkevakuutusyhtiöstä annettuun lakiin tehdyillä muutoksilla (213/2025, HE 194/2024 vp), jolloin pätevyysvaatimuksiin lisättiin hyvän sijoitustoiminnan asiantuntemuksen lisäksi muu hallituksen tehtävän hoitamisen vaatima ammatillinen pätevyys ja kokemus. Muutoksen yhteydessä lain esitöissä annettiin myös esimerkkejä hyvästä sijoitustoiminnan asiantuntemuksesta, joihin kuuluu myös vakavaraisuussääntelyn ja riskienhallinnan asiantuntemus. Valiokunta katsoo, että voimassa oleva sääntely turvaa sijoitustoiminnan riskien hallinnan kannalta riittävät pätevyysvaatimukset hallitukselle, mutta pitää tärkeänä, että pätevyysvaatimusten riittävyyttä ehdotetun sääntelyn mahdollistamassa suuremman riskinoton tilanteessa seurataan.
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on lisäksi kiinnitetty huomiota siihen, että Finanssivalvonta voi puuttua tarvittaessa valvonnan keinoin eläkelaitoksen liialliseen riskinottoon vain eläkelaitoksen vakavaraisuuden alittaessa lain vaatimuksen, jolloin riskit ovat jo realisoituneet ja eläkelaitoksen toimintaedellytykset todennäköisesti heikentyneet. Valiokunta korostaa, että esityksessä ei esitetä muutoksia vakavaraisuussääntelyn perusperiaatteeseen, jonka mukaan vakavaraisuudeltaan lain vaatimuksen ylittävä eläkelaitos toimii vakuutetun edun turvaten eikä ylitä liiallisen riskinoton rajoja. Finanssivalvonta voi siten puuttua vain vakavaraisuusrajan alittaneen eläkelaitoksen riskinottoon.
Vanhuuseläkkeen rahastointia koskevat muutokset
Vanhuuseläkkeiden rahastointia ehdotetaan esityksessä vahvistettavaksi siten, että jatkossa vuosittain rahastoidaan enemmän vanhuuseläkkeitä tulevien eläkkeiden rahoittamiseksi. Eläkelaitoksen vastuulla olevaa vanhuuseläkkeen vuotuista karttumaa työansioista ehdotetaan nostettavaksi 0,4 prosentista 0,5 prosenttiin. Tämä tarkoittaa, että työeläkemaksun osana olevaa vanhuuseläkemaksua nostetaan tasolta 3,7 prosenttia palkoista tasolle 4,6 prosenttia palkoista. Työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan saaman selvityksen mukaan vuonna 2026 yksityisen puolen työeläkkeiden palkkasummaksi arvioidaan noin 77 miljardia euroa, mikä tarkoittaisi vanhuuseläkerahastointiin noin 700 miljoonan euron kasvua ehdotettujen muutosten myötä. Rahastoinnin kasvattaminen nostaa siten pitkällä aikavälillä työeläkevarojen määrää.
Valiokunta pitää rahastoinnin kasvattamista merkittävänä uudistuksena työeläkevakuutusmaksun korotuspaineen vähentämiseksi. Rahastoinnin kasvattamisen myötä nykyistä suurempi osa tulevista eläkemenoista voidaan kattaa rahastoista, mikä pienentää tasauseläkemenoa varten perittävien eläkemaksujen osuutta. Näin ollen rahastoinnin kasvattaminen on merkityksellinen erityisesti sukupolvien välisen oikeudenmukaisuuden näkökulmasta, koska se pienentää nuorempien ikäluokkien rahoitusvastuuta. Valiokunta pitää tärkeänä, että rahastoinnin lisäämisestä saatavan hyödyn kohdentumista eri sukupolville seurataan.
Indeksirajoitin
Esityksen ainoa suoraan työeläke-etuuksien tasoon vaikuttava osa on indeksirajoitin, joka ehdotetaan otettavaksi käyttöön vuodesta 2030 alkaen. Toisin kuin sijoitusuudistus ja rahastoinnin vahvistaminen, indeksirajoitin vaikuttaa kaikkien eläkelakien mukaisiin eläkkeisiin eli myös esimerkiksi julkisen sektorin eläkkeisiin ja yrittäjien eläkkeisiin. Indeksirajoitin vaikuttaa maksussa olevien työeläkkeiden vuosittaisiin indeksitarkistuksiin siten, että työeläkeindeksi ei saa kahden peräkkäisen vuoden aikana kasvaa enempää kuin palkkakerroin samana aikana. Työeläkkeet eivät siten voi nousta merkittävästi enempää kuin palkat. Indeksirajoittimeen sisältyy myös rajoitin eli se ei voi saada negatiivista arvoa ja leikata ansaittua työeläkettä nykyistä indeksisääntöä enempää.
Esityksen mukaan (s. 40) indeksirajoitin aktivoituisi suhteellisen harvoin (arvion mukaan keskimäärin 7,7 vuoden välein) ja aktivoituessaan se pienentää työeläkeindeksin tarkistusta maltillisesti (arvion mukaan keskimäärin 0,78 prosenttiyksikköä). Indeksirajoitin vähentäisi vuosien 2023 ja 2024 poikkeuksellisten indeksikorotusten kaltaisissa tilanteissa kannustimia aikaistaa eläkkeellesiirtymistä ja pienentää eläkemenon odotusarvoa, mikä vaikuttaa eläkemaksua alentavasti. Indeksirajoittimella ei ole kuitenkaan ole suoraa eläkemaksua vakauttavaa vaikutusta. Indeksirajoitin vakauttaa esityksen mukaan (s. 70) työeläkemenoa suhteessa palkkasummaan reaalisen palkkasumman alentuessa, mutta se ei välttämättä sopeuta eläkkeitä alaspäin tilanteissa, joissa maksun nousupaine on ilmeinen. Indeksirajoitin voi myös johtaa maksussa olevien eläkkeiden pysyvään alentamiseen, vaikka työeläkejärjestelmän rahoitustilanne ei sitä edellyttäisi.
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on kiinnitetty huomiota siihen, että indeksirajoitin leikkaa merkittävimmät eläkkeiden nousut, mutta se ei paikkaa mahdollisia eläkkeiden menetyksiä. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan indeksirajoittimelle asetettujen tavoitteiden saavuttaminen voisi vaarantua, jos indeksirajoittimen aiheuttama etuusmuutos kompensoitaisiin. Valiokunta pitää välttämättömänä, että indeksirajoittimen vaikutuksia eläkkeiden tasoon eri ikäluokissa seurataan ja arvioidaan säännöllisesti.
Seuranta
Eläkejärjestelmän tehtävänä on turvata ihmisten toimeentuloa pitkäaikaisten sosiaalisten riskien, kuten vanhuuden tai työkyvyttömyyden, varalta ja sen toimivuudella on merkittävä vaikutus laajemmin yhteiskuntaan kohdistuvaan luottamukseen. Ehdotetuilla muutoksilla arvioidaan olevan merkittävä työeläkejärjestelmän rahoituksellista kestävyyttä ja julkista taloutta sekä sukupolvien välistä oikeudenmukaisuutta parantava vaikutus. Valiokunta pitää välttämättömänä, että muutosten vaikutuksia työeläkejärjestelmän rahoitukselliseen kestävyyteen, työeläkemaksujen vaihteluun, eläke-etuuksien tasoon ja sukupolvien väliseen oikeudenmukaisuuteen seurataan ja arvioidaan (Valiokunnan lausumaehdotus). Valiokunta korostaa, että eläkejärjestelmän kestävyyden parantaminen edellyttää järjestelmän sisäisten muutosten lisäksi myös panostuksia työllisyyden parantamiseen, työurien pidentämiseen, työhyvinvointiin, työssäjaksamiseen ja osaamisen kehittämiseen.
Esityksen mukaan ehdotettujen muutosten vaikutusten tarkastelu erityisesti riittävän etuustason ja eläkejärjestelmän rahoituksellisen kestävyyden näkökulmasta tehdään vuonna 2035. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan sosiaali- ja terveysministeriö on myös käynnistänyt osana eläkeuudistuksen jatkovalmistelua kolmikantaisen selvityksen vanhuuseläkerahastoinnin kehittämistarpeista tavoitteena riittävä rahastointi, sukupolvien välinen oikeudenmukaisuus ja tasainen maksukehitys. Lisäksi voimassa olevan työeläkelain 218 a §:n mukaan sosiaali- ja terveysministeriö tekee viiden vuoden välein kokonaisarvion työurien kehityksestä sekä työeläkejärjestelmän taloudellisesta ja sosiaalisesta kestävyydestä työeläkejärjestelmän kehittämisen ja poliittisen päätöksenteon tueksi. Ensimmäinen arvio tehdään vuonna 2026. Eläketurvakeskus on julkaissut osana eläkeuudistuksen valmistelua sosiaali- ja terveysministeriön toimeksiannosta edellä mainitun arvion väliraportin (Eläketurvakeskuksen raportteja 1/2025: Työurien kehitys ja työeläkejärjestelmän sosiaalinen ja taloudellinen kestävyys), jonka osana tarkastellaan myös sukupolvien välistä oikeudenmukaisuutta. Valiokunta pitää tärkeänä, että eläkejärjestelmän arvioinnin tuloksista raportoidaan säännöllisesti myös eduskunnalle.