1  Bakgrund

Den 16 juli 2025 gav Europeiska kommissionen en rekommendation till rådets beslut om inledande av förhandlingar mellan Europeiska unionen och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland om sammankoppling av Förenade kungarikets och unionens utsläppshandelssystem (ETS) för växthusgaser (COM(2025) 408 final). Riksdagen informerades om förhandlingsmandatet genom skrivelsen E 69/2025 rd.  

På basis av rekommendationen bemyndigade Europeiska unionens råd kommissionen att inleda förhandlingar mellan Europeiska unionen (EU) och Förenade konungariket Storbritannien (UK) för att åstadkomma ett avtal om sammankoppling av utsläppshandelssystemen för växthusgaser utifrån ett beslut den 13 november 2025. 

Som förhandlingsunderlag har det upprättats ett avtalsutkast om sammankoppling av Europeiska unionens utsläppshandelssystem (EU ETS) och Förenade kungarikets utsläppshandelssystem (UK ETS), vilket lämnades av kommissionen den 16 december 2025. Avtalsutkastet bygger på unionens befintliga utsläppshandelsreglering, särskilt Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser (nedan utsläppshandelsdirektivet). Avtalet skapar en särskild folkrättslig ram mellan EU och UK. 

Riksdagen har tillsänts en utredning om EU–UK-relationen och utveckling av den, E 37/2025 rd. Europeiska rådets linje i ärendet beskrivs i rådsrapporten EUN 43/2025 rd. Avtalsutkastet beaktar de särskilda arrangemangen för Nordirland och dess relation till den s.k. Windsorramen. 

Avtalsutkastet har behandlats i rådets arbetsgrupp för Förenade konungariket (UK-arbetsgruppen), och kommissionen har förhandlat med UK. Förhandlingarna har gått framåt och förhoppningen är att åstadkomma ett avtal kanske redan inför ett EU–UK-toppmöte inom den närmaste tiden.  

2  Syftet med avtalet

Avtalsförhandlingarna bygger på artikel 392.6 i handels- och samarbetsavtalet mellan Europeiska unionen och Förenade konungariket (Trade and Cooperation Agreement, TCA), enligt vilken parterna allvarligt ska överväga att länka sina respektive system för prissättning av koldioxid. De nu förda avtalsförhandlingarna syftar till att förverkliga skrivningen genom att sammankoppla EU:s och UK:s utsläppshandelssystem för växthusgaser. 

Avtalet ska möjliggöra ömsesidig användning av utsläppsrätter och handel mellan systemen och säkerställa systemens kompatibilitet och funktion. Samtidigt ska det förebygga koldioxidläckage och snedvridning av konkurrensen mellan parterna samt stödja uppfyllelsen av parternas klimatmål för hela ekonomin så att nettonollmålet för växthusgaser uppnås till 2050.  

Därtill ska avtalet säkerställa rättvisa konkurrensvillkor och verksamhetsutövares rättssäkerhet på den sammanslagna utsläppsrättsmarknaden. Centralt i avtalet är att trygga utsläppshandelssystemens fortlöpande integritet, vilket förutsätter att UK:s reglering dynamiskt anpassas till EU:s utsläppshandelsreglering samt enhetlig tolkning och tillämpning av reglerna. 

Avtalet är ett led i fördjupningen av samarbetet mellan Europeiska unionen och Förenade konungariket efter UK:s utträde ur EU (Brexit). Samtidigt har andra förhandlingar om avtal mellan EU och UK inletts, däribland om ungdomsutbyte (YES) samt ett gemensamt sanitärt och fytosanitärt område (SPS). Dessa parallella förhandlingar syftar till att utveckla och fördjupa EU–UK-relationen samt stärka samarbetet på centrala politikområden. Målet är att förhandlingarna avancerar samtidigt och leder till en helhetslösning kanske redan till nästa EU–UK-toppmöte. 

3  Avtalets huvudsakliga innehåll

Enligt avtalsutkastet ska EU:s och UK:s ETS-system sammankopplas så att deras utsläppsrätter kan användas för att uppfylla kraven i båda systemen och att de erkänns ömsesidigt. Avtalet ska även säkerställa ömsesidiga undantag från mekanismen för koldioxidjustering vid gränsen (CBAM) för handel med produkter inom avtalets tillämpningsområde som är tillverkade i EU och UK eller har sitt ursprung där, förutsatt att kraven i relevant lagstiftning uppfylls. För EU sammankopplas endast allmän utsläppshandel (s.k. ETS1) så att handeln med utsläppsrätter för bränsledistributörer (s.k. ETS2) lämnas utanför avtalet. 

Avtalet ska tillämpas på elproduktion, industriell värmeproduktion (exkl. separat uppvärmning av byggnader), industri, inhemska och internationella sjötransporter, inhemsk och internationell luftfart samt eliminering av växthusgaser, vilket motsvarar tillämpningsområdet för EU:s allmänna utsläppshandel. Avtalet anger också förfarandet för hur man kan utvidga tillämpningsområdet till att omfatta nya sektorer. 

Avtalsutkastet innehåller kravet att UK dynamiskt anpassar sin utsläppshandel till relevant EU-lagstiftning, särskilt utsläppshandelsdirektivet och därav följande bestämmelser. UK ska tillämpa EU-lagstiftningen på samma gång den träder i kraft. I avtalet förutsätts också att EU och UK tolkar reglerna inom avtalets tillämpningsområde på ett enhetligt sätt.  

Avtalet anger det totala antalet utsläppsrätter och säkerställer att antalet UK-utsläppsrätter inte överstiger den nivå som bestäms av EU:s regleringsram, med beaktande av EU:s linjära minskningsfaktor (linear reduction factor, LRF). Utsläppsrätternas ursprung ska kunna identifieras. 

UK får öka sin linjära minskningsfaktor över EU:s nivå samt minska antalet gratis utsläppsrätter till under EU:s nivå. Då ska UK skriftligen underrätta EU om ändringarna innan beslutet fattas. 

Vidare förutsätts att man kopplar samman utsläppsrättsregistersystemen och följer gemensamma tekniska standarder som ska tillämpas vid överföring av utsläppsrätter. 

Därtill ska UK:s deltagande i EU:s reserv för marknadsstabilitet ((EU) 2015/1814) säkerställas. 

Avtalsbestämmelserna anses inte ge UK rätt att delta i EU:s beslutsfattande, och avtalet får inte äventyra den inre marknadens funktion i EU. UK ska dock få möjlighet att i ett tidigt skede delta i beredningen av akter på områden där dynamisk anpassning av lagstiftningen och samtidig tillämpning av EU-reglerna krävs för UK:s del. Kommissionen ska samråda med UK redan i tidigt skede av beslutsfattandet. Dessa rättigheter sträcker sig inte till deltagande i rådets eller dess beredningsorgans arbete. UK-samrådet sker på expertnivå utan rätt att delta i EU:s beslutsstrukturer. 

I avtalsutkastet förutsätts vidare att parterna samarbetar i marknadstillsynen, inbegripet utbyte av uppgifter och förebyggande av bedrägerier och missbruk. 

Avtalen ska innefatta en gemensam förvaltningsmekanism för att övervaka genomförandet och uppdateringarna av dem. Kommissionen ska ha rätt att ensidigt säga upp avtalet ifall det inte längre uppfyller förutsättningarna för skydd av EU:s inre marknad. Genomförandet ska övervakas av organ som åsyftas i TCA-avtalet, i synnerhet partnerskapsrådet och dess särskilda kommitté. Reglerna som tillämpas med UK ska i alla delar vara anpassade till de tillämpliga reglerna för EU:s inre marknad och tolkningen får inte frångå EU:s interna praxis. Undantag från dynamisk anpassning kan endast övervägas ifall de inte försvagar standarder i UK eller begränsar EU-produkters tillträde till UK-marknaden. 

Ifall TCA-bestämmelserna strider mot kommande nya avtal ska de åsidosättas av bestämmelserna i de nya avtalen. UK ska förbinda sig till dynamisk anpassning och EU-domstolens rättspraxis. UK ska tillämpa EU-regleringen på samma gång den träder i kraft, och nya samt ändrade EU-rättsakter tas in i avtalets tillämpningsområde via ett separat förfarande. Avtalen ska innehålla effektiva tvistlösningsmekanismer där tvister i huvudsak avgörs av en oberoende skiljedomstol, men i frågor som rör tolkning av unionsrätten behåller EU-domstolen sin exklusiva behörighet som bindande för båda parter. EU ska ha möjlighet att vidta skyddsåtgärder om UK inte följer avtalen. Det ska även finnas avtalsbestämmelser om sanktioner, inbegripet möjligheten att suspendera avtalsenliga skyldigheter. 

I avtalsförvaltningen utnyttjas TCA:s institutionella kommittéstruktur, och avtalen ska inbegripa motåtgärdsmöjligheter samt tillämpning av TCA:s säkerhetsklausul. UK bör bidra ekonomiskt till kostnaderna på de unionspolitikområden som berörs av dynamisk anpassning och gemensam reglering. 

Avtalsförhandlingar om ett gemensamt sanitärt och fytosanitärt område (SPS) pågår parallellt med ETS-förhandlingarna. Vid dessa förhandlingar tillämpas samma allmänna grundprinciper om dynamisk anpassning.  

4  Avtalets rättsliga grund

Avtalet förhandlas på unionens vägnar enligt förfarandet i artikel 218 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). Avtalets materiella rättsliga grund kan fastställas exakt först när EU och UK har enats om den slutliga avtalstexten. Enligt statsrådets preliminära bedömning innehåller det eftersträvade avtalet åtminstone bestämmelser på utsläppshandelsområdet. Rådets beslut att inleda förhandlingarna baserades på artikel 192.1 (miljö) i EUF-fördraget. Statsrådet ansåg att den rättsliga grunden var lämplig och bedömde preliminärt att artikel 192.2 i EUF-fördraget också skulle vara tillämplig som rättslig grund för det nuvarande avtalsutkastet. Kommissionen anser att unionen har exklusiv befogenhet att ingå avtal om sammankoppling av utsläppshandelssystemen enligt artikel 3.2 i EUF-fördraget. Om artikel 192.1 i EUF-fördraget används som materiell rättslig grund, fattar rådet på unionens vägnar beslut om att underteckna och ingå avtalet med kvalificerad majoritet enligt artikel 218.8 i EUF-fördraget. Parlamentet informeras i alla skeden av förfarandet i enlighet med artikel 218.10 i EUF-fördraget. 

5  Avtalets konsekvenser

På EU-nivå bedöms konsekvenserna i huvudsak vara positiva ekonomiskt, miljörelaterat samt funktionellt för marknadens del. Bakom dessa finns särskilt en möjlig förbättring av utsläppshandelssystemens effektivitet, marknadernas stabilitet och smidigare ekonomiska relationer mellan EU och UK. Avtalet bidrar till EU:s bredare klimat- och energipolitiska mål samt stärker utsläppshandelssystemets ställning som ett viktigt klimatpolitiskt instrument. 

6  Avtalets förhållande till Finlands lagstiftning och grundlag samt till de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna

I detta skede av förhandlingarna har alla detaljer i avtalet ännu inte fastställts och därför kan avtalets förhållande till Finlands lagstiftning inte bedömas uttömmande. Utifrån avtalsutkastet kan det dock konstateras att avtalet i huvudsak berör områden där Europeiska unionen har behörighet, särskilt i fråga om regleringen av utsläppshandelssystemet. Avtalet förhandlas som ett unionsavtal och inbegriper inte bestämmelser som omfattas av medlemsstaternas exklusiva behörighet. Den slutliga bedömningen av avtalets rättsliga karaktär och behörighetsfördelning kan göras först när förhandlingarna är avslutade och avtalstexten i sin helhet är klar. 

Avtalsutkastet bygger centralt på unionens befintliga utsläppshandelsreglering, särskilt direktiv 2003/87/EG, och förutsätter att UK dynamiskt anpassar sig till utvecklingen av EU:s lagstiftning. Härvid förutsätter avtalet i princip inte några ändringar av Finlands lagstiftning eftersom den nationella utsläppshandelslagstiftningen redan utgår från skyldigheterna i EU:s utsläppshandelssystem. Avtalets eventuella inverkan på Finlands nationella lagstiftning kommer dock att bedömas närmare under förhandlingarnas gång, särskilt i avtalsdelar med nya bestämmelser om institutionella arrangemang, marknadstillsyn eller tekniska krav. 

Avtalsutkastet har även bestämmelser om utsläppshandelsmarknadens funktion, marknadstillsyn, utbyte av uppgifter samt teknisk infrastruktur som sammankoppling av utsläppsrättsregister. De här bestämmelserna kan ha anknytning till nationella lagstiftningsområden, särskilt i frågor som rör finansmarknaden och myndighetssamarbetet. I detta skede går det dock inte att mer detaljerat bedöma i vilken mån dessa bestämmelser förutsätter nationella genomförandeåtgärder. 

Sammankoppling av utsläppshandelssystemen enligt avtalsutkastet bedöms i princip inte ha konsekvenser för upprätthållandet av Finlands nationella utsläppshandelsregister eller för registermyndighetens befogenheter. 

Ur grundlagssynpunkt är det centrala i avtalsutkastet avtalets bestämmelser om dynamisk anpassning, enhetlig tolkning av EU-rätten samt EU-domstolens roll inom avtalets tillämpningsområde. I avtalsutkastet förutsätts att UK tillämpar EU-lagstiftningen samtidigt med unionen och att tolkningen av EU-rätten bestäms enligt unionsdomstolens rättspraxis. Dessa arrangemang påverkar inte den i Finlands grundlag tryggade behörighetsfördelningen eftersom Europeiska unionen redan har motsvarande behörighet på grundval av Finlands medlemskap. Avtalets konsekvenser med avseende på grundlagen bedöms närmare när avtalstexten specificeras. 

Avtalet bedöms inte ha direkta konsekvenser för de grundläggande fri- och rättigheterna eller de internationella människorättsskyldigheter som är bindande för Finland. Syftet med avtalet är att förbättra utsläppshandelssystemens funktion och främja de klimatpolitiska målen, vilket bidrar till det ansvar för miljön som föreskrivs i 20 § i grundlagen. Avtalsutkastet inbegriper inte sådana direkta individuella rättigheter eller skyldigheter som i detta skede skulle kräva separat bedömning av grundläggande fri- och rättigheter eller mänskliga rättigheter. 

Avtalets förhållande till Finlands lagstiftning, grundlagen och till de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna förtydligas vid behov när förhandlingarna framskrider och avtalstexten preciseras. 

7  Ålands behörighet

Enligt 18 § 10 och 22 punkten i självstyrelselagen för Åland (1144/1999) har riket lagstiftningsbehörighet i fråga om natur- och miljövård och näringsverksamhet. Den allmänna utsläppshandeln anses ingå i landskapets behörighet. 

8  Behandlingen av avtalet i Europeiska unionens institutioner och de övriga medlemsstaternas ståndpunkter

Förhandlingsprocessen beskrivs närmare i stycke 1 i U-skrivelsen. 

Avtalet har behandlats i rådets arbetsgrupp för Förenade konungariket (UK-arbetsgruppen) under hösten 2025 och våren 2026. Utifrån lägesrapporterna i arbetsgruppen på det hela taget i konstruktiv anda, men delvis rätt långsamt. Framsteg har nåtts i flera centrala frågor under förhandlingarna men UK har begärt flera undantag, särskilt från skyldigheter gällande dynamisk anpassning.  

Enligt bedömningen i dagsläget avses toppmötet konstatera förhandlingarna avslutade på förhandlarnivå, även om det slutliga godkännandet av avtalet sker senare i enlighet med unionens interna förfaranden. 

I medlemsstaternas diskussioner har man i princip förhållit sig positivt till förslaget som ett led i fördjupningen av relationerna mellan EU och UK. I diskussionerna har man dock särskilt framhållit att avtalet inte får äventyra den inre marknadens funktion i EU eller leda till snedvridning av konkurrensen. Därtill har medlemsstaterna betonat den dynamiska anpassningen av UK:s lagstiftning till EU-lagstiftningen och vikten av ett ambitiöst utsläppstak samt en tillräckligt stark institutionell ram med tanke på avtalets funktion. 

9  Nationell behandling av avtalet

Miljöministeriet har berett ärendet i samarbete med arbets- och näringsministeriet, utrikesministeriet, kommunikationsministeriet och statsrådets kansli. U-skrivelsen behandlades i skriftligt förfarande i sektionerna för yttre förbindelser (EU-3), miljö (EU-23) och transporter (EU-22) samt Energi och Euratom-sektionen (EU-21) 25–27 maj 2026 samt i skriftligt förfarande i statsförvaltningens UK-nätverk 22–25 maj 2026. 

10  Undertecknande och provisorisk tillämpning av avtalet samt avtalets ikraftträdande

Eftersom förhandlingarna fortfarande pågår, är det inte känt när avtalet ska undertecknas. Avtalsutkastet har dock bestämmelser om avtalets ikraftträdande. Avtalet ska träda i kraft den första dagen i den andra månaden efter den månad då avtalsparterna har underrättat varandra om slutförandet av de förfaranden som är nödvändiga för ikraftträdandet enligt deras författningar. 

Avtalet får tillämpas provisoriskt från den första dagen i den andra månaden efter den dag då avtalsparterna har underrättat varandra om slutförandet av de förfaranden som är nödvändiga för den provisoriska tillämpningen. Dessutom har avtalet en bestämmelse om eventuell provisorisk tillämpning enligt vilken avtalsparterna får besluta att tillämpa avtalet provisoriskt innan det träder i kraft. I detta skede saknas uppgift om huruvida avtalet ska tillämpas helt eller bara delvis provisoriskt. 

11  Statsrådets ståndpunkt

Allmänt om förbindelserna mellan EU och UK  

Finlands grundläggande ståndpunkter på utvecklingen av förbindelserna mellan EU och UK har fastställts i skrivelse E 37/2025 rd, där det konstateras bland annat följande:  

Finland främjar ett starkt och omfattande partnerskap mellan EU och Storbritannien. Det är viktigt att på ett övergripande sätt sträva efter en positiv och stabil relation mellan EU och Storbritannien. Målet är att bygga ett strategiskt partnerskap mellan unionen och Storbritannien.  

En adekvat verkställighet och tillämpning av de gällande avtalen mellan EU och Storbritannien samt av Windsorramen är fortfarande ett viktigt villkor för att relationen med Storbritannien ska kunna utvecklas och fördjupas på alla samarbetsområden.  

De riktlinjer som Europeiska rådet antog den 29 april 2017 utgör fortfarande grundläggande utgångspunkter för allt samarbete mellan EU och Storbritannien. Balans i rättigheterna och skyldigheterna, lika verksamhetsförutsättningar, den inre marknadens integritet och EU:s oberoende beslut är även framöver relevanta grundläggande villkor för att förbindelserna mellan EU och Storbritannien ska kunna utvecklas. Den inre marknadens fyra friheter är odelade och det är inte möjligt att bland dem välja vissa lämpliga delar.  

Det är särskilt viktigt att Storbritanniens rättigheter och skyldigheter även framöver är i balans och står i proportion till EU:s medlemsstater och andra tredjeländer. Medlemskap i unionen bör alltid vara en mer lönsam lösning än att inte gå med i unionen.  

Finland betonar betydelsen av EU:s integritet. Det är viktigt att EU främjar gemensamt överenskomna prioriteringar och ett sådant samarbete mellan EU och Storbritannien som stämmer överens med unionens intressen.  

Finland stöder utvecklingen av samarbetet i form av en så kallad paketlösning som samordnar de olika medlemsstaternas viktigaste intressen. Det innebär dock inte att samarbetet ska utvecklas på alla områden i helt samma takt.  

Sammankoppling av utsläppshandeln 

Statsrådet välkomnar att det skapas en koppling mellan EU:s och UK:s utsläppshandelssystem och ställer sig bakom att EU och UK ingår ett avtal för att sammankoppla systemen. 

Statsrådet anser att EU:s utsläppshandel fortsatt ska stå i centrum av EU:s klimatpolitik och förhåller sig öppet till förstärkning och vidareutveckling av EU:s allmänna utsläppshandel (ETS1). 

Statsrådet stöder fortsatt dialog om gränsjusteringsmekanismen för koldioxid. Dialogen om gränsjusteringsmekanismen för koldioxid bör samordnas noga med framförallt utsläppshandelsdiskussionen och särskilt ta hänsyn till de skrivningar i EU:s förordning om gränsjusteringsmekanismen som anger på vilka villkor tredjeländer kan beviljas undantag från CBAM-skyldigheterna. 

Statsrådet ser det som viktigt att priset på utsläppsrätter förblir tillräckligt högt för att effektivt och snabbt styra mot minskning av utsläppen. 

Statsrådet anser att avtalet ska säkerställa dynamisk anpassning av UK:s reglering till EU:s utsläppshandelsreglering samt enhetlig tolkning och tillämpning av reglerna så att man undviker riskerna för koldioxidläckage och snedvridning av konkurrensen. Utsläppsminskningsmålet för det sammankopplade systemet ska sättas minst i enlighet med EU:s utsläppshandelssystem.