Allmänt

I propositionen föreslås det att en ny kärnenergilag stiftas och att vissa lagar som har samband med den ändras, inklusive strafflagen. Lagutskottet har bedömt propositionen ur sitt eget ansvarsområdes perspektiv med fokus på bestämmelserna om påföljder och rättsskydd. 

I lagförslag 1 i propositionen, dvs. kärnenergilagen, föreskrivs det om administrativ påföljdsavgift. Regleringen är ny. Enligt propositionsmotiven (RP, s. 267) ska den administrativa påföljdsavgiften omfatta gärningar och försummelser som har bedömts i enlighet med regleringsprinciperna för administrativa påföljder. Påföljdsavgiften stöder iakttagandet av skyldigheterna enligt lagstiftningen och tillsynen över iakttagandet. I regel kan inte andra tillsynsmetoder tillämpas effektivt på de gärningar som omfattas av påföljdsavgift, eftersom försummelsen eller förseelsen är av engångskaraktär eller har upphört eller avsikten är att vid äventyr av påföljdsavgift förebygga brott mot de centrala skyldigheterna i lagstiftningen. Gärningarna eller försummelserna är i fråga om klandervärdheten relativt obetydliga och de är lätta att bevisa. Bestämmelser om mer klandervärda gärningar finns i strafflagen. 

I fråga om strafflagen (lagförslag 3) föreslås det i propositionen att 17 kap. 6 § 2 mom., 34 kap. 4 § 1 mom. 4 punkten och 44 kap. 10 § ändras. Centralt i ändringarna i strafflagen är bland annat att de allmänna hänvisningarna i den gällande lagen till överträdelse av kärnenergilagen, till exempel i fråga om äventyrande av andras hälsa enligt 34 kap. 4 §, ska ersättas med exaktare beskrivningar av gärningssätten och hänvisningar till kärnenergilagen i syfte att förverkliga förutsättningarna för den straffrättsliga legalitetsprincipen (RP, s. 318). Motsvarande preciseringar som är av betydelse med tanke på legalitetsprincipen föreslås också i fråga om straffbar användning av kärnenergi enligt 44 kap. 10 §. 

Sammantaget anser lagutskottet att propositionen inom dess ansvarsområde, och särskilt när det gäller påföljdsregleringen, är ändamålsenlig. Utskottet tillstyrker till dessa delar lagförslagen, men med följande anmärkningar och ändringsförslag. 

Säkerhetsövervakningsförseelse (lagförslag 1, 403 §)

Lagutskottet föreslår som teknisk justering att det till subsidiaritetsklausulerna i 403 § 1 och 2 mom. i kärnenergilagen fogas orden ”för gärningen” (”... om inte strängare straff för gärningen föreskrivs någon annanstans i lag”), på det sätt som anges nedan i utskottets ändringsförslag. 

Utifrån inkommen utredning anser lagutskottet att straffbarheten enligt 403 § 1 mom. 1 och 2 punkten i kärnenergilagen bör begränsas till att gälla underlåtenhet att iaktta sådana bestämmelser som innehåller ett klart förbud eller en klar skyldighet som gäller säkerhetspersoner, eller att de materiella bestämmelser som det i straffbestämmelsen hänvisas till bör utformas så att de innehåller ett klart förbud eller en klar skyldighet. 

Lagutskottet föreslår därför utifrån inkommen utredning och på det sätt som närmare anges nedan i utskottets ändringsförslag att 159 § 1 mom. och 163 § 3 mom. i kärnenergilagen ändras så att de innehåller en klar skyldighet samt att det föreslagna 403 § 1 mom. ändras så att det i fråga om de bestämmelser som nämns där klart är fråga om överträdelse av en skyldighet. Dessutom föreslår utskottet att hänvisningen till det föreslagna 165 § 2 mom. stryks i 1 punkten, eftersom den bestämmelse som hänvisningen avser har karaktären av en principbestämmelse och kriminalisering av ett förfarande som strider mot den inte framstår som möjlig med beaktande av kravet på exakthet och noggrann avgränsning. 

Enligt utredning till utskottet verkar straffbestämmelsen i 403 § 1 mom. 4 punkten i kärnenergilagen överlappa bestämmelserna om tjänstebrott. Enligt det föreslagna 160 § 2 mom. i kärnenergilagen tillämpas bestämmelserna om straffrättsligt tjänsteansvar på säkerhetspersoner. Grundlagsutskottet har fäst uppmärksamhet vid att skötseln av en offentlig förvaltningsuppgift förutsätter att personerna handlar under tjänsteansvar och ansett det vara viktigt att bestämmelser om tjänsteansvar finns i lag (bl.a. GrUU 1/2008 rd och GrUU 22/2020 rd). 

I 40 kap. i strafflagen föreskrivs det om tjänstebrott. I 40 kap. 7 § i strafflagen föreskrivs det om missbruk av tjänsteställning och i 8 § om grovt missbruk av tjänsteställning samt i 9 § om brott mot tjänsteplikt och i 10 § om brott mot tjänsteplikt av oaktsamhet. Enligt utredning till utskottet bedöms det, med beaktande av regleringen om tjänstebrott i strafflagen och 160 § 2 mom. i den föreslagna kärnenergilagen, att den föreslagna 403 § 1 mom. 4 punkten till väsentliga delar är onödig. 

Dessutom föreskrivs det i 165 § 4 mom. i den föreslagna kärnenergilagen, till vilket det hänvisas i 403 § 1 mom. 4 punkten, inte om något förbud eller någon skyldighet vars överträdelse kunde göras straffbar, utan om tillämpningen av vissa bestämmelser i lagen om behandlingen av personer i förvar hos polisen (841/2006) på det förfarande som avses i 165 § 4 mom. Enligt uppgift förefaller de bestämmelser som det hänvisas till i 165 § 4 mom. 1, 2, 6 och 8—11 punkten inte i tillräcklig grad uppfylla det krav på exakthet och noggrann avgränsning som ingår i den straffrättsliga legalitetsprincipen. 

Därför föreslår lagutskottet att 403 § 1 mom. 4 punkten i kärnenergilagen stryks på det sätt som anges i utskottets ändringsförslag nedan. 

I 403 § 2 mom. i kärnenergilagen ingår inget rekvisit för tillräknande. Lagutskottet föreslår att 403 § 2 mom. kompletteras med ett motsvarande rekvisitet för tillräknande som finns i 1 mom., det vill säga ”uppsåtligen eller av grov oaktsamhet” på det sätt som anges nedan i utskottets ändringsförslag. 

Påföljdsavgift (lagförslag 1, 404 och 405 §)

Sakkunniga har i fråga om 405 § i kärnenergilagen påpekat att påföljdsavgiftens nedre och övre gräns i bestämmelsen har fastställts enbart i fråga om juridiska personer, trots att verksamhetsutövare enligt 5 § 1 mom. 56 punkten i lagförslaget avser en fysisk person, sammanslutning eller stiftelse som bedriver användning av kärnenergi, och att påföljdsavgiften enligt 404 § kan påföras en verksamhetsutövare. Vidare har sakkunniga allmänt påpekat att överträdelser som begås av fysiska personer faller utanför det administrativa påföljdsansvaret. 

Enligt utredning till utskottet har man i den föreslagna regleringen stannat för att utesluta fysiska personer från tillämpningsområdet, eftersom det på basis av respons som erhållits under beredningen och gjorda bedömningar anses att inkludering av fysiska personer skulle kunna inverka negativt på de värderingar, attityder och verksamhetssätt som stöder säkerheten vid en kärnanläggning och förbättrandet av den (säkerhetskultur). I enlighet med detta föreskrivs det i 404 och 405 § i den föreslagna kärnenergilagen om påföljdsavgift endast för juridiska personer. 

Enligt utredning har dock den föreslagna 404 § i detta avseende blivit något oklar, om bedömningen begränsas till den paragrafen. En gärning som enligt paragrafen ska sanktioneras genom administrativ påföljdsavgift är enligt uttrycklig bestämmelse eller de facto möjlig endast när verksamheten bedrivs av en juridisk person. Punkterna 1—4 i 404 § 1 mom. gäller kärnämneskontroll och punkterna 5—23 kärnanläggningar. Momentets punkter om kärnämneskontroll förutsätter i praktiken verksamhetstillstånd eller verksamhetsanmälan, och enligt det föreslagna 27 § 2 mom. får verksamheten då bedrivas endast av sammanslutningar eller stiftelser som avses i 2 § 1 mom. och 3 § 1 mom. 2 punkten i näringsverksamhetslagen (565/2023). Dessutom följer det i praktiken av skadepresumtionen i 1 och 3 punkten och av tillståndskravet i 2 punkten att verksamheten förutsätter verksamhetstillstånd, verksamhetsanmälan eller tillstånd för kärnanläggning eller något annat motsvarande tillstånd som krävs för verksamhet som bedrivs i sammanslutnings- eller stiftelseform. Uppförande, drift och avveckling av en kärnanläggning förutsätter tillstånd för kärnanläggning, och enligt den föreslagna 315 § får ett sådant tillstånd sökas av en sammanslutning eller stiftelse som avses i 2 § 1 mom. i näringsverksamhetslagen. Bestämmelser om tillståndshavarens rätt att bedriva verksamhet som gäller kärnmaterial utan verksamhetstillstånd eller verksamhetsanmälan finns i den föreslagna 43 §. I det föreslagna 404 § 2 mom. föreskrivs det om påföljdsavgift för innehavare av beslut om godkännande av transport och för avsändare av transport. Det är i 1 punkten fråga om transport av kärnämnen eller kärnavfall som avses i det föreslagna 45 § 1 mom. eller 148 § 4 mom. I 2 punkten är det fråga om transport av andra kärnämnen eller kärnavfall av något mindre farlig art. De ansvar och skyldigheter som hänför sig till transporter är med beaktande av bland annat den föreslagna kärnenergilagen, lagen om transport av farliga ämnen (541/2023) och atomansvarighetslagen (484/1972) sådana att verksamhet i praktiken inte kan bedrivas på annat sätt än av juridiska personer. 

Mot bakgrund av det som sägs ovan och utifrån inkommen utredning bedömer lagutskottet att den lösning som valts i den föreslagna 404 §, genom vilken påförandet av påföljdsavgift avgränsas till juridiska personer genom hänvisningar till vissa tillstånd som i praktiken endast juridiska personer kan ansöka om, i princip förefaller ändamålsenlig. För att förbättra konsekvensen i regleringshelheten föreslår lagutskottet dock att 403 § 1 mom. 4 punkten kompletteras med en skadepresumtion på det sätt som anges i utskottets ändringsförslag nedan. Då är det klart att verksamheten också till denna del, med beaktande av den föreslagna kärnenergilagen, i praktiken kan bedrivas endast i sammanslutnings- eller stiftelseform. Lagutskottet föreslår, likaså av konsekvensskäl, att uttrycket ”juridisk person” i 405 § 2 mom. i kärnenergilagen ersätts med ordet ”verksamhetsutövare” på det sätt som anges i utskottets ändringsförslag nedan. 

Sakkunniga har påpekat att 404 § i kärnenergilagen inte innehåller något krav på uppsåt eller oaktsamhet i fråga om det sanktionerade förfarandet. 

Vid sakkunnigutfrågningen framfördes det dock att tillämpningen av kärnenergilagen i allmänhet inte baserar sig på enskilda aktörers beslut och att iakttagandet av de skyldigheter som omfattas av påföljdsavgiften i praktiken inte är beroende av en enskild persons arbetsinsats. Bedömningen av en persons subjektiva skuld lämpar sig därför relativt dåligt för beslut om beloppet av den föreslagna administrativa påföljdsavgiften. En förutsättning för påförande av påföljdsavgift är dessutom på flera ställen att skyldigheten väsentligt eller upprepade gånger har försummats, och vid bedömningen av påföljdsavgiftens belopp ska enligt 405 § 2 mom. bland annat förfarandets art, omfattning och varaktighet beaktas. Påföljdsavgiften kan enligt 3 mom. jämkas eller behöver inte alls påföras, bland annat om försummelsen är ringa eller det finns giltig orsak till försummelsen. 

Efter att ha bedömt propositionen och inkommen utredning och med beaktande av sammanhanget och hur allvarliga de karaktäriserade gärningarna är samt att påföljdsavgiften begränsas till juridiska personer anser lagutskottet, med tanke på det egna ansvarsområdet, att den lösning som föreslås i propositionen är möjlig i detta sammanhang. 

Sakkunniga har framfört att bestämmelserna i 134 § 2 mom. kan behöva preciseras så att det tydligare föreskrivs om föremålet för påföljden. 

Utifrån inkommen utredning bedömer lagutskottet att 404 § 1 mom. 9 och 10 punkten om påföljdsavgift bildar en svårbegriplig helhet vars förhållande till 134 § 2 mom. är något oklart. Utifrån inkommen utredning föreslår lagutskottet att 404 § 1 mom. 9 och 10 punkten slås samman och ändras på det sätt som anges nedan i utskottets ändringsförslag. Det innebär att en administrativ påföljdsavgift för det första kan påföras om det upprepade gånger eller planmässigt görs undantag från de säkerhetstekniska driftförutsättningarna för en kärnanläggning utan eller i strid med det godkännande som föreskrivs i 134 § (hänvisar i praktiken till första meningen i 2 mom.) eller om det underlåts att göra en i 134 § föreskriven anmälan eller om det utan grund dröjs med att göra anmälan (hänvisar i praktiken till den sista meningen i 2 mom. om exceptionella situationer). Det föreslagna 134 § 2 mom. bör enligt utskottets uppfattning behållas i enlighet med propositionen. Den ändring som utskottet föreslår medför också att föreslagna 404 § 1 mom. 11—23 punkten bör ändras till 10—22 punkten. 

Sakkunniga har påpekat att 405 § 3 mom. inte har formulerats så att det är fråga om bunden prövning, utan att formuleringen ”kan jämkas eller inte påföras” används i bestämmelsen. Lagutskottet föreslår på det sätt som anges nedan i utskottets ändringsförslag att 405 § 3 mom. ändras så att det är fråga om bunden prövning, det vill säga att påföljdsavgiften ska jämkas eller inte påföras när de förutsättningar som avses i bestämmelsen uppfylls. 

Strafflagen

Lagutskottet fäster uppmärksamhet vid 34 kap. 4 § 1 mom. 4 punkten underpunkt d och 44 kap. 10 § 5 punkten i strafflagen, där det hänvisas till 58 § 1 mom. i kärnenergilagen. Utifrån inkommen utredning föreslår lagutskottet att 58 § 1 mom. i kärnenergilagen ändras på det sätt som anges nedan i utskottets ändringsförslag så att det innehåller en klar skyldighet. 

Sakkunniga har också påpekat att det inte närmare anges vilka särskilda grunder som avses i 361 § 2 mom. i kärnenergilagen eller 44 kap. 10 § 9 punkten i strafflagen, och att det av skäl som hänför sig till den straffrättsliga legalitetsprincipen kan finnas skäl att precisera de särskilda grunder som avses i 361 § 2 mom. i kärnenergilagen. 

Lagutskottet föreslår utifrån inkommen utredning att den första meningen i 361 § 2 mom. i kärnenergilagen preciseras på det sätt som anges nedan i utskottets ändringsförslag, så att det klart framgår vilka grunder som berättigar till att röra anordningar som placerats för övervakning eller ingripa i deras funktion. Enligt den ändring som utskottet föreslår skulle det vara tillåtet att röra anordningar eller ingripa i deras funktion på de särskilda grunder som preciseras i momentet och dessutom efter en förhandsanmälan till Strålsäkerhetscentralen. Den senare kan till exempel hänföra sig till service- och underhållsåtgärder. I anslutning till den föreslagna ändringen föreslår utskottet också att bemyndigandet att meddela föreskrifter i 361 § 4 mom. i kärnenergilagen kompletteras i fråga om anmälningsförfarandet samt att 44 kap. 10 § 9 punkten i strafflagen kompletteras så att den motsvarar den ändring som föreslås i 361 § 2 mom. i kärnenergilagen, på det sätt som närmare anges nedan i lagutskottets ändringsförslag. 

I propositionen föreslås det att det maximistraff som föreskrivs i 44 kap. 10 § i strafflagen för kärnenergibrott höjs från ett år till två års fängelse. Som det konstateras i propositionen (RP, s. 356) är det fråga om en avsevärd skärpning av straffskalan. 

I propositionen (RP, s. 320) motiveras fördubblingen av maximistraffet med de allvarliga konsekvenserna av vissa gärningar som avses i bestämmelsen om straffbar användning av kärnenergi och som hänför sig till den strålningsexponering som gärningarna eventuellt orsakar samt med att de största verksamhetsutövarna kan inneha en betydande mängd radioaktiva ämnen. Lagutskottet fäster dessutom uppmärksamhet vid att det i 44 kap. 11 § i gällande strafflag föreskrivs ett maximistraff på två års fängelse för brott mot bestämmelserna om explosiva varor. Enligt utskottets uppfattning kan ett brott som gäller straffbar användning av kärnenergi anses vara lika klandervärt. Utskottet anser att det finns godtagbara grunder, som är kopplade till den straffbelagda gärningens klandervärdhet och de möjliga följdernas allvar, för att höja straffskalan i 44 kap. 10 § i strafflagen på det sätt som föreslås i propositionen.