Bakgrund och mål
De allmänna målen för bestämmelserna om offentlig upphandling är en fungerande och konkurrensutsatt marknad samt en effektiv användning av de skattemedel som används för upphandlingar. Genom regleringen uppmuntras de upphandlande enheterna dessutom att beakta aspekter som gäller säkerhet samt miljömässigt och socialt ansvar.
Syftet med de ändringar som föreslås i propositionen är att öka effektiviteten, konkurrensen och kostnadsbesparingarna vid offentlig upphandling samt att främja tryggandet av högkvalitativa offentliga tjänster. Målet är att öka möjligheterna för i synnerhet små och medelstora företag att delta i anbudsförfaranden för offentlig upphandling. Dessutom strävar man efter att revidera regleringen så att försörjningsberedskaps-, säkerhets- och hållbarhetsrelaterade behov bättre än för närvarande kan beaktas vid offentlig upphandling som en del av upphandlingsprocessen och under avtalsperioden. Förslaget baserar sig på en skrivning i regeringsprogrammet för statsminister Petteri Orpos regering.
De viktigaste förslagen i propositionen gäller regleringen av upphandlande enheters anknutna enheter samt målet att förbättra en omsorgsfull planering och beredning av offentliga upphandlingar. Den grundliga beredningen av upphandlingar avses utvecklas särskilt genom att utveckla regleringen om upphandlande enheters marknadskartläggning. Vid sidan av ändringarna i bestämmelserna om anknutna enheter främjas öppenheten på marknaden genom ändringar i upphandlingslagens bestämmelser om uppdelning av upphandlingar samt om avbrytande och förnyad konkurrensutsättning av upphandlingar.
Ekonomiutskottet anser att förslagen i huvudsak är motiverade. Utskottet tillstyrker lagförslagen med följande kommentarer och ändringsförslagen i detaljmotiveringen.
Offentlig upphandling och möjligheterna till ekonomisk tillväxt
Enligt propositionen uppgår de offentliga upphandlingarna till cirka 38 miljarder euro per år. Utskottet anser det vara ytterst viktigt att denna betydande del av Finlands samhällsekonomi och den offentliga sektorns verksamhet också utnyttjas som ett medel för att påskynda samhällets och ekonomins utveckling mot hållbar tillväxt.
EU:s upphandlingsdirektiv och den nationella upphandlingslagstiftningen syftar till att styra de upphandlande enheterna att göra sina upphandlingar kostnadseffektivt och utnyttja konkurrensen på marknaden på bästa möjliga sätt. Hur de offentliga upphandlingarna genomförs har stor betydelse. Särskilt genom innovativa och effektbaserade upphandlingar har det varit möjligt att främja innovationer och kompetenser som är centrala för den ekonomiska tillväxten, såsom utvecklingen av teknik med låga utsläpp, införandet av nya digitala lösningar och utvecklingen av affärsmodeller som behövs inom den cirkulära ekonomin, samt att finna verkningsfulla lösningar för behov inom sysselsättningen eller social- och hälsovårdstjänsterna. Samtidigt uppmuntras företagen till forsknings-, utvecklings- och innovationsverksamhet samt till kommersialisering av nya lösningar och tillträde till marknaden.
Förslagets förhållande till EU-regleringen om offentlig upphandling
De ändringar i upphandlingslagstiftningen som föreslås i propositionen grundar sig på nationella ändringsbehov, och syftet med dem är att hitta lösningar särskilt på nationella särfrågor, såsom den mycket omfattande och delvis felaktiga användningen av anknutna enheter. Europeiska kommissionen har under åren 2024 och 2025 gjort en preliminär administrativ bedömning av Finlands praxis när det gäller anknutna enheter. Granskningen har uttryckligen gällt frågor som gäller små innehav enligt den gällande lagen. Enligt utredning finns det risk för att kommissionen inleder ett överträdelseförfarande mot Finland.
Kommissionen har också meddelat att den inom den närmaste framtiden kommer att lägga fram ett förslag till reform av EU:s lagstiftning om offentlig upphandling. Förslagets innehåll och förhållande till den aktuella reformen av upphandlingslagen är ännu inte känt. Det är i vilket fall som helst fråga om en mycket omfattande helhet, vars behandling på EU-nivå och genomförande i den nationella lagstiftningen kommer att ta flera år.
Grundlagsutskottets utlåtande
Grundlagsutskottet har i sitt utlåtande (GrUU 17/2026 rd) bedömt regleringen i 15 § i lagen om offentlig upphandling och koncession (lagförslag 1) om upphandlande enheters upphandlingar hos anknutna enheter. Grundlagsutskottet har särskilt tagit ställning till det föreslagna nya 15 § 2 mom., enligt vilket en förutsättning, utöver vad som föreskrivs i 1 mom., för användning av en anknuten enhet är att den upphandlande enhetens ägarandel i den anknutna enheten är minst 10 procent.
Enligt grundlagsutskottet kan lagförslagen behandlas i vanlig lagstiftningsordning.
Grundlagsutskottet anser att de föreslagna bestämmelserna är av betydelse framför allt med avseende på bestämmelserna i 121 § i grundlagen om kommunal och annan regional självstyrelse. Enligt grundlagsutskottets etablerade praxis avses med den kommunala självstyrelsen att kommuninvånarna har rätt att besluta om sin kommuns förvaltning och ekonomi. Självstyrelsen inbegriper bland annat kommunernas beskattningsrätt och kommuninvånarnas rätt till förvaltningsorgan som de själva valt. (RP 1/1998 rd, s. 175/II)
De centrala särdragen i den kommunala självstyrelsen preciseras genom bestämmelserna i 121 § 2 och 3 mom. i grundlagen (RP 1/1998 rd, s. 176). Grundlagsutskottet anser således att med de centrala särdragen hos den kommunala självstyrelsen avses de krav som föreskrivs i 121 § 1—3 mom. i grundlagen, det vill säga kravet på att kommunens förvaltning ska grunda sig på demokrati, att de allmänna grunderna för kommunens förvaltning och de uppgifter som åläggs kommunerna ska grunda sig på lag samt att kommunerna har självständig beskattningsrätt. Det går inte att genom vanlig lag göra sådana ingrepp i självstyrelsens mest centrala särdrag att den urholkas i sak (se t.ex. GrUU 20/2013 rd, s. 6, GrUU 22/2006 rd,s. 2, GrUU 65/2002 rd, s. 2, och GrUU 31/1996 rd, s. 1/II).
Vid bedömningen av bestämmelserna i 15 § 2 mom. i upphandlingslagen bör enligt grundlagsutskottets uppfattning uppmärksamhet fästas också vid kommunernas och välfärdsområdenas möjligheter att efter ändringen sköta sina uppgifter och göra upphandlingar. Den föreslagna ändringen begränsar för det första inte den upphandlande enhetens prövningsrätt i fråga om huruvida den producerar de tjänster den behöver själv, köper dem av en marknadsaktör eller köper dem av en anknuten enhet. Den föreslagna bestämmelsen i 15 § 2 mom. sätter en nedre gräns för ägarandelen i anknutna enheter och begränsar därmed i någon mån möjligheterna att organisera verksamhet i bolagsform. Trots ägarbegränsningen står det kommunerna och välfärdsområdena fortfarande fritt att organisera tjänster i olika strukturer, och ändringen innebär inte en skyldighet att konkurrensutsätta och lägga ut tjänster på marknaden.
Den föreslagna bestämmelsen gäller dessutom endast aktörer i bolagsform och ger fortfarande kommunerna och välfärdsområdena möjlighet att organisera sina funktioner i olika organisationsformer. Om tjänsteproduktionen behöver organiseras så att flera kommuner kan utnyttja den tillsammans, kan de bilda en samkommun eller affärsverkssamkommun enligt kommunallagen (eller en välfärdssammanslutning eller affärsverkssamkommun enligt lagen om välfärdsområden). Tjänster kan också ordnas mellan kommuner eller välfärdsområden med stöd av undantaget om horisontellt samarbete i 16 § i upphandlingslagen. Också överföring av behörighet som baserar sig på den så kallade värdkommunsmodellen och ett samarbetsavtal är enligt grundlagsutskottets uppfattning möjliga förfaringssätt. I propositionen föreslås det inte heller ändringar i 20 § 4 mom. om undantag enligt vilket upphandlingslagen inte tillämpas på tjänstekontrakt mellan en upphandlande enhet och en inköpscentral som gäller produktion av centraliserad inköpsverksamhet eller av stödverksamhet för upphandling.
Grundlagsutskottet konstaterar i sitt utlåtande att den nu föreslagna regleringen begränsar den kommunala självstyrelsen, eftersom kommunens beslutanderätt begränsas särskilt när det gäller hur kommunala tjänster organiseras och genomförs. Regleringen ingriper dock inte i självstyrelsens centrala särdrag på det sätt som avses i grundlagsutskottets hittillsvarande praxis och i förarbetena till grundlagsreformen, det vill säga i kravet på att den kommunala förvaltningen ska vara demokratisk eller kravet på bestämmelser i lag, som är centralt för tryggandet av den kommunala självstyrelsen. Det föreslagna kravet på ett innehav på 10 procent i en anknuten enhet är därför inte ett så väsentligt tilläggskrav att det i sak gör självstyrelsen betydelselös. Den föreslagna regleringen kan inte heller bedömas leda till en sådan omfattande försämring eller väsentlig begränsning av kommunernas ekonomiska självstyrelse att den äventyrar kommunernas möjligheter att självständigt besluta om sin ekonomi.
Bestämmelserna har när det gäller välfärdsområdena betydelse med avseende på den bestämmelse i grundlagens 121 § 4 mom. där det står att bestämmelser om självstyrelse på större förvaltningsområden än kommuner ska utfärdas genom lag. Enligt grundlagsutskottet tolkning förblir dock välfärdsområdenas självstyrelse rätt ytlig på grund av statens styrning, begränsningarna i sättet att ordna uppgifter och den föreslagna finansieringsmodellen. Den nu föreslagna regleringens förhållande till den kommunala självstyrelsen blir således inte heller problematisk med avseende på 121 § 4 mom. i grundlagen.
Grundlagsutskottet konstaterar emellertid att ändringen av 15 § 2 mom. i upphandlingslagen kan ha även betydande konsekvenser för kommunernas och välfärdsområdenas verksamhet, och mot bakgrund av inkommen utredning varierar konsekvenserna avsevärt bland annat mellan kommuner av olika storlek och belägna i olika delar av landet. Enligt grundlagsutskottets uppfattning hade det varit motiverat att granska propositionens konsekvenser för olika typer av kommuner mer ingående än vad som framgår av propositionen.
Grundlagsutskottet anser det nödvändigt att genomförandet av regleringen om anknutna enheter bevakas särskilt med avseende på hur den påverkar kommunernas förmåga att ändamålsenligt sköta sina lagstadgade uppgifter och tillgången till tjänster. Bevakningen bör också omfatta eventuella ökade skillnader mellan kommuner och kommuninvånare, och åtgärder bör vidtas om det framkommer problem. Grundlagsutskottet anser dessutom att ekonomiutskottet redan nu, under lagstiftningsfasen, bör bedöma konsekvenserna för kommuner av olika karaktär mer ingående än vad som görs i propositionen.
De föreslagna ändringarna i bestämmelserna om enheter anknutna till den upphandlande enheten
Offentligt ägda anknutna enheter i bolagsform, det vill säga in-house-bolag, har under de senaste åren blivit vanligare inom kommunerna och välfärdsområdena. Även om in-house-bolag i bästa fall är en flexibel och effektiv del av den offentliga förvaltningen, kan de utgöra ett problem när en aktör inom den offentliga sektorn är verksam på marknaden och konkurrerar med företag som påverkas av den risk företagande innebär. Syftet med de ändringsförslag om anknutna enheter som föreslås i propositionen är att ta itu med detta problem i enlighet med skrivningarna i regeringsprogrammet.
Enligt 15 § i den gällande upphandlingslagen tillämpas lagen inte på upphandling som den upphandlande enheten gör hos anknutna enheter. Med anknutna enheter avses enheter som är formellt fristående från den upphandlande enheten och självständiga med tanke på beslutsfattandet. En förutsättning är dessutom att den upphandlande enheten självständigt eller tillsammans med andra upphandlande enheter utövar ett bestämmande inflytande över den anknutna enheten på samma sätt som över sina egna verksamhetsställen och att den anknutna enheten bedriver högst fem procent av sin affärsverksamhet och med högst en andel på 500 000 euro tillsammans med andra aktörer än de upphandlande enheter som utövar ett bestämmande inflytande över den. I enheter anknutna till upphandlande enheter får inte finnas annat kapital än de upphandlande enheternas kapital.
Den gällande upphandlingslagen innehåller inga kvantitativa begränsningar av de upphandlande enheternas innehav i anknutna enheter, och de upphandlande enheterna har utnyttjat anknutna enheter i sina upphandlingar även när de endast har ägt några få procent av enheten. I 15 § 2 mom. i upphandlingslagen föreslås enligt propositionen ett tilläggskrav om en minimiägarandel i anknutna enheter, enligt vilket den upphandlande enheten ska äga minst tio procent av aktierna i den anknutna enheten för att kunna utnyttja den anknutna enheten för att tillgodose sina servicebehov. I enlighet med regeringsprogrammet gäller förslaget endast anknutna enheter i aktiebolagsform.
Syftet med förslaget är att förebygga marknadsstörningar i anslutning till anknutna enheters verksamhet, att stävja oändamålsenliga och konkurrenssnedvridande förfaranden, att förbättra förutsättningarna och möjligheterna för i synnerhet små och medelstora företag att delta i anbudsförfaranden för offentlig upphandling samt att begränsa de upphandlande enheternas möjligheter att kringgå upphandlingslagen med hjälp av anknutna enheter. Ett ytterligare mål är att minska de offentliga kostnaderna på medellång sikt. Enligt propositionen ska ändringen genomföras så att kommunerna och välfärdsområdena också i fortsättningen har möjlighet att ordna sina uppgifter på ett sätt som tryggar försörjningsberedskapen, patientsäkerheten, de språkliga rättigheterna och andra motsvarande omständigheter av centralt allmänt intresse.
Ekonomiutskottet har vid sakkunnigutfrågningen utrett förhållandet mellan EU-rätten och det föreslagna kravet på minimiinnehav i anknutna enheter. I flera sakkunnigyttranden som representerar juridisk sakkunskap konstateras det att förslagets syfte att öka konkurrensen och förbättra konkurrensneutraliteten är förenligt med unionsrättens mål och att det föreslagna kravet på ett minimiinnehav på tio procent är möjligt inom ramen för det handlingsutrymme som EU:s upphandlingsdirektiv medger. Enligt arbets- och näringsministeriets svar av den 27 april 2026 ska förslaget anses vara förenligt med upphandlingsdirektivet, eftersom
propositionen inte ingriper i eller tar ställning till de förutsättningar för ställningen som anknuten enhet som fastställs i EU:s upphandlingsdirektiv,
propositionen inte ingriper i eller tar ställning till den upphandlande enhetens bestämmande inflytande över anknutna enheter eller till hur detta ska verifieras,
de upphandlande enheterna fortfarande kan vara delägare i ett bolag som är en anknuten enhet tillsammans med flera upphandlande enheter; och
de upphandlande enheterna fortfarande kan köpa varor och tjänster av en anknuten enhet utan upphandlingsförfarande enligt upphandlingslagen, förutsatt att de äger minst tio procent av aktierna i bolaget som är en anknuten enhet och att övriga förutsättningar som föreskrivs för upphandlingar hos anknutna enheter uppfylls.
Undantag från kravet på minimiinnehav i anknutna enheter
Enligt 15 § 8 mom. i lagförslaget ska kravet på en minimiägarandel på tio procent inte tillämpas på anknutna enheter som har inrättats på grund av allmänt intresse för att producera endast en avgränsad och lagstadgad tjänst eller informationssystem med direkt anknytning till produktionen av en sådan tjänst. Ett ytterligare krav är att en sådan anknuten enhets omsättning inte får överstiga en miljon euro per år och att ett sådant tjänsteavtal som ingåtts med en anknuten enhet får vara i kraft i högst fyra år.
Ekonomiutskottet anser, i likhet med flera sakkunnigyttranden, att det är bra att det i motiveringarna till propositionen uttryckligen anges att kravet på en minimiägarandel inte gäller samkommuner enligt kommunallagen (410/2015). Utskottet hänvisar till arbets- och näringsministeriets tilläggsutredning av den 11 maj 2026 och konstaterar att undantaget också gäller välfärdssammanslutningar enligt lagen om välfärdsområden (611/2021).
I flera sakkunnigyttranden föreslås det att omsättningsgränsen i den undantagsbestämmelse som avses i 15 § 8 mom. höjs till en avsevärt högre nivå, eftersom den föreslagna omsättningsgränsen på en miljon euro begränsar undantagets tillämpningsområde mycket kraftigt. I några sakkunnigyttranden föreslås det att tillämpningsområdet för undantagsbestämmelsen utöver höjningen av omsättningsgränsen utvidgas till att omfatta icke-vinstdrivande allmännyttiga tjänster, så att bland annat kommunala och regionala utvecklingsbolag samt bolag för främjande av turism som fungerar som anknutna enheter skulle omfattas av undantaget. Utskottet hänvisar till arbets- och näringsministeriets tilläggsutredning av den 12 maj 2026 och konstaterar att tillämpningsområdet för den föreslagna undantagsbestämmelsen har avsetts vara snävt, så att den möjliggör användning av små anknutna enheter i begränsade fall, såsom i anknutna enheter som har inrättats för bibliotekstjänster och anskaffning av biblioteksmaterial, där den anknutna enhetens verksamhet inte äventyrar marknadens funktion.
Omvända upphandlingar hos anknutna enheter och upphandlingar hos in-house-sisters
Enligt 15 § 6 mom. i den gällande upphandlingslagen tillämpas upphandlingslagen inte på situationer där en anknuten enhet som också är upphandlande enhet gör en upphandling hos en upphandlande enhet som utövar bestämmande inflytande över den (omvänd upphandling hos en anknuten enhet) eller hos en annan anknuten enhet över vilken samma upphandlande enhet utövar bestämmande inflytande (in-house sisters-upphandling).
I propositionen föreslås det inga ändringar i nämnda 15 § 6 mom. i upphandlingslagen, men i specialmotiveringen till 15 § konstateras det att det undantag för anknutna enheter som avses i artikel 12 i upphandlingsdirektivet och i gällande 15 § 6 mom. i upphandlingslagen inte tillämpas på anknutna enheter med fler än en ägare. Således är det inte tillåtet för en anknuten enhet att göra upphandlingar hos ägaren eller en anknuten enhet som är en systerenhet, om den anknutna enheten har fler än en ägare.
Ekonomiutskottet instämmer i social- och hälsovårdsutskottets utlåtande (ShUU 5/2026 rd) och konstaterar att det tydligt måste föreskrivas i lag om kraven enligt upphandlingsdirektivet och andra krav som gäller upphandling. Utskottet föreslår att 15 § 6 mom. i lagförslag 1 ändras på det sätt som anges nedan i detaljmotiveringen, så att det motsvarar bestämmelserna i artikel 12 i upphandlingsdirektivet.
Förslagets konsekvenser för kommuner av olika storlek och i olika regioner
Enligt propositionen och de sakkunnigyttranden som ekonomiutskottet fått påverkar förslaget på olika sätt möjligheterna för kommuner och välfärdsområden av olika storlek och typer att ordna sin verksamhet och sina tjänster. Även kostnadseffekterna för olika kommuner kan variera avsevärt. Ekonomiutskottet konstaterar i likhet med grundlagsutskottet (GrUU 17/2026 rd) och förvaltningsutskottet (FvUU 9/2026 rd) att det i propositionen hade varit motiverat att granska förslagets konsekvenser för olika typer av kommuner mer ingående än vad som gjorts.
I sakkunnigyttrandena konstateras det att det föreslagna kravet på en minimiägarandel på tio procent i praktiken inte påverkar möjligheterna att utnyttja anknutna enheter i de kommuner vars ägarandel i den anknutna enheten uppgår till minst tio procent. Däremot måste anknutna enheter som har fler än tio ägare och anknutna enheter som har färre än tio ägare men i vilka en eller flera ägare har en ägarandel på mindre än tio procent reagera på reformen.
I propositionen (s. 65) hänvisas det till Konkurrens- och konsumentverkets utredning, enligt vilken de omedelbara negativa konsekvenserna av ändringen i synnerhet hänför sig till små upphandlande enheter på längre avstånd från större stadsregioner och upphandlande enheter inom sektorer där marknaden är outvecklad och tillhandahållandet av tjänster bundet till tid och plats. I vissa sakkunnigyttranden anses det sannolikt att det enda återstående alternativet för ett flertal små kommuner längre bort från tillväxtcentra är att de själva börjar producera de tjänster som de behöver och som de inte längre kan upphandla hos anknutna enheter eller för vilka det inte finns någon alternativ leverantör på marknaden.
Ekonomiutskottet konstaterar utifrån inkommen utredning att det föreslagna kravet på minimiägarandel i fråga om anknutna enheter påverkar kommuner av olika storlek och med olika geografiskt läge på olika sätt och att det kan medföra utmaningar särskilt när det gäller ordnandet av vissa tjänster och andra centrala funktioner i små kommuner som är belägna långt från tillväxtcentra. Utskottet anser det nödvändigt att genomförandet av regleringen bevakas särskilt med avseende på hur den påverkar kommunernas förmåga att ändamålsenligt sköta sina lagstadgade uppgifter och tillgången till tjänster samt att de problem som uppdagas vid uppföljningen åtgärdas. (Utskottets förslag till uttalande 1).
Utskottet har bedömt förslagets konsekvenser för olika kommuner och upphandlande enheter enligt följande:
Förslagets konsekvenser med avseende på olika branscher och tjänster av olika karaktär
Enligt regeringsprogrammet ska regeringen förbättra effektiviteten inom den offentliga sektorn och stärker livskraften och förutsättningarna för företagande i regionerna genom att avgränsa den offentliga sektorns möjligheter att vid in-house-enheter producera sådana stödtjänster som det finns en fungerande marknad för, såsom städtjänster, ekonomiförvaltning, mattjänster och IKT-tjänster.
Ekonomiutskottet har i stor utsträckning hört företrädare för olika sektorer. Enligt sakkunnigyttrandena varierar konsekvenserna av det föreslagna kravet på en ägarandel på tio procent för anknutna enheter mycket beroende på vilken sektor och vilka tjänster det är fråga om. Utifrån inkommen utredning har utskottet gjort följande anmärkningar om tjänster inom de sektorer som är centrala för de upphandlande enheterna:
Ekonomiförvaltningstjänster.
Enligt propositionen hör ekonomiförvaltningstjänster till de tjänster som i störst omfattning upphandlas hos anknutna enheter av sådana upphandlande enheter vars ägarandel i den anknutna enheten är mindre än tio procent. Enligt utredning till utskottet kan upphandlande enheter i många fall uppnå betydande kostnadsfördelar genom att konkurrensutsätta och upphandla tjänsterna på marknaden. Enligt ett exempel i ett sakkunnigyttrande sparar en finländsk kommun med cirka 9 000 invånare årligen 30 procent av kostnaderna för ekonomi- och löneförvaltningen genom att den konkurrensutsatt tjänsterna och upphandlat dem hos en privat aktör i stället för hos en anknuten enhet.
Enligt utredning till ekonomiutskottet är kostnadsbesparingar möjliga, eftersom ekonomiförvaltningstjänster finns väl tillgängliga på marknaden. I de senaste konkurrensutsättningarna har det kunnat delta upp till 15 tjänsteleverantörer. Ekonomiförvaltningstjänster är inte heller verksamhet som är bunden till en viss plats, varför tjänsteleverantörens geografiska läge inte påverkar dess möjligheter att erbjuda tjänster.
IKT-tjänster och informationsförvaltningstjänster.
Också IKT-tjänster och informationsförvaltningstjänster är typiskt sådana tjänster som upphandlande enheter köper av anknutna enheter i vilka de har en ägarandel på under tio procent. Enligt propositionen och sakkunnigyttrandena består IKT-tjänster och informationsförvaltningstjänster av mycket varierande typer av tjänster, av vilka merparten enligt den utredning som PricewaterhouseCoopers (PwC) har gjort för arbets- och näringsministeriet i samband med beredningen av regeringens proposition i fortsättningen relativt enkelt kan upphandlas från marknaden under den föreslagna övergångsperioden, och för vilka det inte förväntas uppstå betydande omställningskostnader.
Å andra sidan behöver och utnyttjar kommunerna och välfärdsområdena också sådana branschbundna IKT-tjänster där kraven är desamma mellan upphandlande enheter men skiljer sig från den privata sektorns behov. Till dessa hör exempelvis geografiska informationssystem samt lösningar för småbarnspedagogik och undervisning. Därutöver behövs även skräddarsydda lösningar, såsom patientdatasystem. Att ersätta denna typ av tjänster med tjänster från marknadsaktörer kan vara mycket utmanande inom ramen för den föreslagna övergångsperioden. Enligt PwC:s bedömning kan dessutom omställningskostnaderna för dessa tjänster vara stora.
Ekonomiutskottet fäster dessutom uppmärksamhet vid det som sägs i propositionen om att integrationskostnaderna i synnerhet vid IKT-upphandlingar och kostnaderna för byte av avtalspart kan vara stora. En uppdelning av upphandlingen i alltför små delar kan göra IKT-tjänsterna svårhanterliga och kostsamma. Å andra sidan kan förslaget i vissa fall bidra till att undvika och bryta upp leverantörslåsningar som är skadliga för den upphandlande enheten. Med leverantörslås avses en situation där kunden av tekniska eller avtalsmässiga skäl tvingas upphandla tjänster från en viss leverantör, exempelvis på grund av höga kostnader förknippade med att byta leverantör. Enligt PwC:s utredning förekommer det problematiska drag av leverantörslåsning i relationerna mellan ett flertal upphandlande enheter och deras anknutna enheter.
Måltidstjänster.
Enligt propositionen tillreder de offentliga aktörerna inom måltidstjänster årligen mer än 350 miljoner måltider. Offentliga livsmedels- och måltidstjänster ordnas av kommunerna, samkommunerna, staten, välfärdsområdena och församlingarna. Offentliga livsmedelsupphandlingar görs allt oftare via kommunernas anknutna enheter eller som gemensamma upphandlingar via det statligt och kommunalt samägda Hansel Ab eller någon annan organisation för samordnad upphandling. Samtidigt har konkurrensen vid offentliga livsmedelsupphandlingar minskat och upphandlingarna koncentreras i allt högre grad till några få stora partiaffärer. Ekonomiutskottet konstaterar att ändringar i upphandlingslagen nämns i regeringsprogrammet och i slutrapporten från den parlamentariska gruppen för bedömning av jordbrukets resultat- och utvecklingsutsikter (Maka‑rapporten) som en av åtgärderna för att utveckla balansen i livsmedelskedjan i en mer rättvis riktning.
Måltidstjänsterna ordnas ofta i Finland av regionala anknutna enheter som ägs av kommunerna och välfärdsområdena. Enligt jord- och skogsbruksutskottets utlåtande (JsUU 11/2026 rd) är omsättningen för den mathållning som anknutna enheter ansvarar för 570 miljoner euro. Andelen offentliga samfund med ett innehav som underskrider än tio procent är 61,7 procent. Kravet på minimiinnehav i propositionen har därför stor betydelse för ordnandet av måltidstjänster framöver.
Jord- och skogsbruksutskottet konstaterar i sitt utlåtande att den föreslagna regleringen av anknutna enheter bidrar till att stävja vissa oändamålsenliga och konkurrenssnedvridande förfaranden som iakttagits i offentlig upphandling och som hindrar en stor del av primärproducenterna och andra varuleverantörer från att komma in på marknaden för måltidstjänster. Ekonomiutskottet anser det i likhet med jord- och skogsbruksutskottet vara viktigt att man kan ingripa i utnyttjandet av anknutna enheter i de fall där innehav i anknutna enheter har förvärvats i syfte att kringgå upphandlingslagen. Å andra sidan kan den föreslagna regleringen om anknutna enheter medföra betydande utmaningar för de upphandlande enheter som inte har möjlighet att uppnå en ägarandel på tio procent och som är verksamma inom sektorer där det sannolikt inte uppstår konkurrens. Därtill ska det beaktas att leverantörer av kosttjänster förutsätts ha omfattande näringskunskap, bland annat när det gäller olika specialdieter.
Förslagets konsekvenser för cybersäkerheten och beredskapen
De bedömningar av konsekvenserna av bestämmelserna om anknutna enheter för cybersäkerheten som framförs i propositionsmotiven baserar sig på kommunikationsministeriets och Cybersäkerhetscentrets bedömningar. I propositionen konstateras det att det i det rådande geopolitiska läget måste fästas särskild uppmärksamhet vid säkerhets- och försörjningsberedskapsaspekter. Med tanke på beredskapen är det väsentligt att tjänster produceras också i situationer där detta ur en privat tjänsteproducents perspektiv inte skulle vara lönsamt eller annars möjligt.
I kommunerna är cybersäkerheten en oskiljaktig del av ordnandet av IKT-tjänster. Små och medelstora kommuner står ofta inför de största utmaningarna i fråga om kompetens och resurser, och de bästa resultaten har uppnåtts genom frivilligt regionalt samarbete. Enligt förvaltningsutskottets utlåtande (FvUU 9/2026 rd) och vissa sakkunnigyttranden är det föreslagna kravet på minimiägarandel i anknutna enheter utmanande och skulle sannolikt försvaga nivån på cybersäkerheten till följd av fragmentering av servicestrukturen, sårbarheter i övergångsskedet samt en försvagning av kompetens och kapacitet. Dessutom ökar kostnaderna och riskerna i fråga om tillgången till tjänster åtminstone initialt, särskilt när det gäller kontinuerliga cybersäkerhetstjänster såsom övervakning dygnet runt. I fortsättningen bör man vid upphandlingar fästa uppmärksamhet vid databehandlingens säkerhet och suveränitet.
Ekonomiutskottet anser det vara mycket viktigt att konsekvenserna av förslaget för cybersäkerhetens nivå och genomförande följs noggrant. Utskottet hänvisar till propositionsmotiven (s. 114), enligt vilka den i lagförslaget föreslagna längre övergångsperioden än normalt, det vill säga fram till den 30 juni 2030, lämpar sig också i situationer där uppsägning av ett kontrakt i förtid kan äventyra cybersäkerheten.
Förslagets konsekvenser för kommunernas närings- och utvecklingsbolag och turistfrämjande verksamhet
Kommunernas närings- och utvecklingsbolag.
Över hälften av kommunerna i Finland utför livskraftsarbete, som hör till kommunernas grundläggande uppgifter, via ett eller flera kommunägda utvecklingsbolag med ställning som anknutna enheter. Utvecklingsbolagen är icke-vinstdrivande organisationer som ägs och finansieras av kommunerna och som utvecklar livskraften i regionen, och de flesta av dem verkar inom flera kommuners områden. Ägarstrukturen i utvecklingsbolagen formas typiskt enligt naturliga funktionella samarbetsområden, såsom en viss kommungrupp, en region eller ett pendlingsområde. Enligt flera sakkunnigyttranden fungerar dessa utvecklingsbolag, som ägs av flera kommuner och rentav omfattar hela landskapet, som effektiva plattformar för regionens livskraftsarbete.
I de sakkunnigyttranden som ekonomiutskottet fått betonas utvecklingsbolagens betydelse som pådrivare av regional tillväxt. De kan bygga nätverk och tillväxtkluster som överskrider kommun- och regiongränserna och där företag, forskningsorganisationer och offentliga aktörer deltar. Sådana kluster finns bland annat inom livsmedelsindustrin, eldrivna transporter och cirkulär ekonomi. Utvecklingsbolagen har också i sina regioner lyckats samla små och medelstora företag i större nationella värdekedjor. I Lahtisregionens maritima kluster deltar till exempel över hundra företag. Dessutom samarbetar kommunernas utvecklingsbolag nära med nätverket Team Finland för att främja finländska företags tillväxt, internationalisering och investeringar.
Enligt sakkunnigyttrandena försvårar kravet på minimiägarandel i anknutna enheter kommunernas livskraftsarbete och begränsar kommunernas möjligheter att använda gemensamma utvecklingsbolag inom större, naturliga funktionella samarbetsområden. Många små kommuner äger mindre än 10 procent av dessa utvecklingsbolag och skulle inte längre på samma sätt kunna delta i verksamheten inom ramen för utvecklingsbolagen. En del kommuner flyttar sannolikt livskraftsarbetet till den egna kommunorganisationen, varvid till exempel organiseringen av tillväxtkluster som byggts upp inom utvecklingsbolagen splittras upp i kommunvisa verksamheter.
Regionala turistorganisationer.
Turismen är i Finland en betydande och växande näring som sysselsätter direkt cirka 5,3 procent av alla sysselsatta. Samtidigt är turismen en av de snabbast växande tjänsteexportbranscherna, vars tillväxtpotential i den nationella strategin har identifierats som mycket betydande. Turismen har exceptionellt omfattande regionalekonomiska konsekvenser och medför arbete och livskraft också i glesbygden och i regioner som drabbats av strukturomvandling och där tillväxtmöjligheterna är begränsade. Turismen är därför både en tillväxtbransch och ett centralt verktyg för att stärka regional livskraft, sysselsättning och företagsverksamhet i hela Finland.
I Finland finns cirka 20 regionala turistorganisationer. Dessa regionala och landskapsbaserade organisationer har uppstått ur ett praktiskt behov av att förena centralstäder, mindre kommuner och företag som verkar i deras områden i en gemensam utvecklings- och marknadsföringsstruktur för att erbjuda turisttjänster till både inhemska och internationella besökare. Turistföretagens produktutveckling och internationalisering främjas också i regionala och tematiska samarbetsnätverk mellan regionorganisationerna och Visit Finland, som verkar i anslutning till Business Finland.
I flera sakkunnigutlåtanden betonas att de regionala turistorganisationerna har en central betydelse för turismnäringens framgång och för utvecklingen av internationellt konkurrenskraftig turism i Finland. Till följd av det föreslagna kravet på ägarandel på tio procent faller små kommuner som äger mindre än 10 procent av anknutna enheter utanför samarbetet. Samtidigt försvagas deras koppling till det nationella turismsystemet. I synnerhet mikro‑ och småföretag har i praktiken inte längre möjlighet att marknadsföra och erbjuda sina tjänster lika brett eller att samarbeta med Visit Finland utan stöd av regionorganisationerna.
Ekonomiutskottet anser att det också i framtiden bör vara möjligt för kommunernas närings- och utvecklingsbolag samt regionorganisationerna inom turismen att bedriva verksamhet som möjliggör och utvecklar företagsamhet och regional livskraft.
Kommunernas möjligheter att genomföra sina upphandlingar på andra sätt än via anknutna enheter
Ekonomiutskottet hänvisar till propositionen och arbets- och näringsministeriets svar av den 27 april 2026 och konstaterar att alla upphandlande enheter fortfarande har tillgång till alla andra metoder för att ordna sina tjänster enligt upphandlingslagen och kommunallagen också efter att användningen av anknutna enhetsupphandlingar har inskränkts. Sådana andra metoder är till exempel konkurrensutsättning av kommunernas gemensamma upphandlingar genom en inköpscentral som avses i 20 § i upphandlingslagen, gemensam upphandling som baserar sig på avtal mellan de upphandlande enheterna samt ordnande av tjänster tillsammans som samkommun. Det finns också ett stort utbud av konkurrensutsättningstjänster på marknaden som de upphandlande enheterna kan utnyttja vid behov. Centralt är även att stärka kompetensen i fråga om konkurrensutsättning samt att effektivt utnyttja de föreslagna övergångstiderna.
Konsekvenser av bestämmelserna om anknutna enheter för upphandling av social- och hälsovårdstjänster
Social- och hälsovårdsutskottet konstaterar i sitt utlåtande (ShUU 5/2026 rd) att anknutna enheter har en etablerad och central roll i tillhandahållandet av lagstadgade tjänster, såsom kliniska kärnfunktioner inom primärvården och den specialiserade sjukvården, för samarbetet mellan välfärdsområdena och för att uppnå målen för social- och hälsovårdsreformen. Med hjälp av anknutna enheter har de gemensamma resurserna inom välfärdsområdena kunnat användas mer effektivt genom stordriftsfördelar.
Många välfärdsområden har till exempel koncentrerat sina laboratorietjänster och bilddiagnostiska tjänster till samägda anknutna enheter. En särskild roll har de haft i tillhandahållandet av tjänster vid universitetssjukhusen som kräver specialkompetens och beredskap, såsom diagnostik och behandling av allvarliga och sällsynta sjukdomar. Inom social- och hälsovården tillhandahåller anknutna enheter dessutom allmänna stödtjänster, såsom mathållning samt tjänster inom IKT och ekonomiförvaltning.
Enligt social‑ och hälsovårdsutskottets utlåtande finns det inom social‑ och hälsovårdssektorn tre bolag som är anknutna enheter och har fler än tio ägare. Två av dem producerar företagshälsovårdstjänster, medan Landskapens lokalcentral Ab är välfärdsområdenas nationella kompetenscenter för lokal- och fastighetsförvaltning. Välfärdsområdena äger också ett stort antal helheter av olika storlek i bolag inom andra sektorer (bl.a. IKT, allmän förvaltning och ekonomiförvaltning, mathållning och tvätteritjänster).
I sakkunnigyttranden uttrycktes oro över att kravet på en minimiägarandel i anknutna enheter kan äventyra patientsäkerheten, eftersom det för närvarande inte finns något utbud på marknaden för laboratorietjänster, blodcentralsverksamhet och krävande specialiserad sjukvård dygnet runt eller med tillräcklig svarstid. Dessutom kan bland annat cybersäkerheten inom social- och hälsovården försvagas om enhetliga IKT-tjänster fragmenteras, om användning av anknutna enheter som producerar tjänster inte längre är möjlig för alla aktörer på grund av skyldigheten att uppfylla kravet på minimiägarandel i anknutna enheter.
I några sakkunnigyttranden till ekonomiutskottet påpekas det att det föreslagna kravet på minimiägarandel tillsammans med gränsen för extern försäljning för anknutna enheter enligt 15 § i upphandlingslagen (5 procent av den årliga omsättningen och högst 500 000 euro) innebär att anknutna enheter inte heller kan delta i konkurrensutsättningar av tjänster som ordnas av delägare som äger mindre än 10 procent. Dessutom förbjuder den föreslagna regleringen i 15 § 6 mom. i upphandlingslagen, som baserar sig på EU:s upphandlingsdirektiv, upphandlingar av ett systerbolag till en anknuten enhet som har också andra upphandlande enheter som ägare. Det är då exempelvis inte möjligt att upphandla laboratorieupphandlingar dygnet runt hos systerbolag för tjänster som kräver specialiserad sjukvård. Enligt utredning till ekonomiutskottet försvårar förslaget exempelvis verksamheten vid ledprotessjukhuset Coxa och Hjärtsjukhuset, som är anknutna enheter.
Ekonomiutskottet hänvisar till social- och hälsovårdsutskottets utlåtande och anser det vara viktigt att säkerställa ett kontrollerat genomförande av den föreslagna ändringen med hjälp av de föreslagna övergångstiderna samt genom tillräcklig nationell styrning och tillräckligt nationellt stöd. Utskottet välkomnar att ställningen för de små välfärdsområdena och kommunerna har beaktats i propositionen på så sätt att kravet på minimiägarandel i anknutna enheter träder i kraft stegvis. Under övergångsperioden har välfärdsområdena och kommunerna tid att anpassa sin verksamhet, bereda konkurrensutsättningar eller i mån av möjlighet vid behov öka sina ägarandelar i anknutna enheter. Ekonomiutskottet anser att också en längre övergångsperiod i anslutning till IKT-systemen inom social- och hälsovårdssektorn är motiverad och behövlig.
Ekonomiutskottet konstaterar att utöver upphandlingar hos anknutna enheter är välfärdsområdenas gemensamma upphandlingar ett centralt medel för att effektivisera upphandlingarna, uppnå kostnadsbesparingar och centralisera kompetensen. Välfärdsområdena kan också utnyttja de avtal om gemensam upphandling som Hansel Ab erbjuder och som täcker ett brett utbud av produkter och tjänster, såsom IT-utrustning, programvara, kontorsförnödenheter och experttjänster. Enligt utredning till utskottet kan välfärdsområdena dessutom fortsättningsvis genom regionala upphandlingsgrupper utnyttja regionalt samarbete som grundar sig på den tidigare sjukvårdsdistriktsstrukturen.
Ekonomiutskottet anser det viktigt att det i propositionen (s. 114) slås fast att konsekvenserna av det ändringsförslag som gäller ägande i anknutna enheter inom social- och hälsovårdssektorn kommer att bevakas. Utskottet anser det vara viktigt att följa ändringens konsekvenser i särskilt i fråga om välfärdsområdenas förmåga att sköta sina lagstadgade uppgifter samt i fråga om tillgången till tjänster och patientsäkerheten.
De kostnader som den föreslagna regleringen av anknutna enheter medför för de offentliga finanserna
Konsekvenserna för kommunerna och välfärdsområdena av kravet på en minimiägarandel på 10 procent enligt den föreslagna regleringen har bedömts i avsnitt 5.4.2 i propositionen. Innehållet i konsekvensbedömningen baserar sig i stor utsträckning på slutsatserna i en utredning som arbets- och näringsministeriet beställt av PricewaterhouseCoopers (PwC) och på slutsatserna i Konkurrens- och konsumentverkets (KKV) undersökning om enheter anknutna till upphandlande enheter. Dessutom har ändringskostnaderna bedömts i en promemoria som bifogats arbets- och näringsministeriets svar av den 27 april 2026.
PwC:s utredning grundar sig på antagandet att kostnaden för omorganisering av den anknutna enheten är 30 procent av den årliga omsättningen för den tjänst som respektive anknutna enhet producerar. Enligt utredning till ekonomiutskottet fördelar sig denna andel på 30 procent på konkurrensutsättningskostnader (10 procent av omsättningen), införandekostnader (15 procent av omsättningen) och kostnader för avveckling av tjänsten (5 procent av omsättningen). Bedömningen gäller IKT-tjänster, som utgör en betydande del av små ägarandelar i anknutna enheter.
I propositionen och i den tilläggsutredning som bifogats arbets- och näringsministeriets svar betonas att den ovan beskrivna nivån på omställningskostnaderna och deras fördelning bygger på genomsnittliga antaganden. I praktiken kan situationerna och kostnaderna variera avsevärt mellan olika kommuner. En del små och medelstora kommuner har ett betydande antal små ägarandelar i anknutna enheter, medan andra kommuner inte har sådana ägarandelar alls. För en enskild kommun kan betydande merkostnader uppstå till exempel om kommunen blir stående ensam utanför en anknuten enhet utan en fungerande ersättande organisationsmodell. Det kan särskilt vara fallet när det gäller en platsbunden tjänst och kommunen är belägen i ett glest befolkat område där marknadsbaserade tjänster inte uppstår. Det kan ha betydande konsekvenser för den enskilda kommunens ekonomi, men konsekvenserna bedöms inte vara betydande med tanke på hela nationalekonomin.
Enligt propositionen bedöms omställningskostnaderna för små upphandlande enheter bero på att de förlorar de volymbaserade kostnadsfördelar som anknutna enheter ger samt på kostnader som uppstår när de själva genomför konkurrensutsättning av tjänster. Små upphandlande enheters förhandlingsstyrka är ofta svag i förhållande till potentiella tjänsteleverantörer, och deras inköpsvolymer är för små för att de ska kunna dra nytta av stordriftsfördelar. De kan inte nödvändigtvis heller konkurrensutsätta tjänster effektivt, och de kan sakna resurser och kompetens för att genomföra konkurrensutsättningar. Inom områden och tjänster där marknaden är outvecklad kan samtidig och omfattande konkurrensutsättning av nya kontrakt höja priserna jämfört med priserna på tjänster som tidigare skaffats från anknutna enheter. Enligt Konkurrens- och konsumentverkets uppskattning ökar de upphandlande enheternas konkurrensutsättningskostnader med något under 7 miljoner euro per år.
Kostnaderna för ändringarna i bestämmelserna om anknutna enheter beräknas dock stabiliseras på lång sikt när marknadsutbudet och de upphandlande enheternas upphandlingskompetens utvecklas. Enligt Konkurrens- och konsumentverket medför den ökade konkurrensen till följd av lagändringen som gäller minimiägarandelen i anknutna enheter årliga besparingar på 37—74 miljoner euro för den offentliga sektorn. Om sju år är besparingarna 185—370 miljoner euro, eftersom besparingarna väntas börja realiseras cirka två år efter lagändringens ikraftträdande.
Enligt propositionen är återbetalningstiden för reformen ur den offentliga ekonomins perspektiv 8—14 år. Med detta avses den tid under vilken de upphandlande enheterna täcker förändringskostnaderna med besparingar till följd av den ökade konkurrensen. I uppskattningen av återbetalningstiden beaktas inte andra dynamiska och indirekta fördelar som en ökad konkurrens medför eller fördelar som till exempel anknyter till brytandet av eventuella leverantörslåsningar. Sådana fördelar förkortar återbetalningstiden.
De övergångstider som gäller kravet på en ägarandel på 10 procent i en anknuten enhet enligt 15 § 2 mom. i förslaget samt de föreslagna bestämmelsernas konsekvenser för giltighetstiden för avtal mellan upphandlande enheter och anknutna enheter.
Enligt förslaget är huvudregeln att 15 § 2 mom. om kravet på en minimiägarandel på tio procent i upphandlande enheters anknutna enheter ska tillämpas från och med den 1 juli 2027. På anknutna enheter som producerar vissa lagstadgade hälso- och sjukvårdstjänster eller sådana centraliserade tjänster inom den specialiserade hälso- och sjukvården som anges i hälso- och sjukvårdslagen samt informationssystem för produktion av dessa tjänster ska kravet enligt 15 § 2 mom. dock tillämpas först från och med den 1 juli 2029.
Enligt ikraftträdandebestämmelsen i lagförslag 1 i propositionen ska den upphandlande enheten säga upp avtal som ingåtts med stöd av 15 § så att de upphör före utgången av den övergångsperiod som tillämpas på avtalet, det vill säga i regel senast den 30 juni 2027, om kravet på en minimiägarandel på tio procent i den anknutna enheten inte uppfylls. Fram till den 30 september 2026 kan dessutom nya tidsbundna avtal med anknutna enheter ingås för högst ett år oberoende av kravet på ägarandel.
Enligt flera sakkunnigyttranden är övergångsperioderna för tillämpning av 15 § 2 mom. för korta. Enligt dem möjliggör övergångsperioderna inte nödvändigtvis konkurrensutsättning av tjänster som är nödvändiga för fullgörandet av lagstadgade uppgifter. I sådana fall tvingas ägarorganisationerna till lösningar som kan genomföras på kort sikt, det vill säga produktion av tjänster i egen regi eller i mindre anknutna enheter än för närvarande.
Enligt förslaget kan ett avtal mellan en upphandlande enhet och en anknuten enhet undantagsvis av tvingande skäl som hänför sig till det allmänna intresset sägas upp så att det upphör först den 30 juni 2030, om en uppsägning av avtalet har exceptionellt oskäliga följder eller en uppsägning av ett kontrakt är förenad med betydande ekonomiska risker. Den föreslagna undantagsbestämmelsen är inte begränsad till vissa sektorer, så om lagens villkor uppfylls kan den tillämpas på avtal inom alla sektorer.
Utskottet anser att den föreslagna bestämmelsen behövs för att säkerställa en tillräckligt lång övergångsperiod inom sektorer och i enskilda situationer där de föreslagna relativt korta övergångsperioderna inte möjliggör kontinuitet i tjänster som är viktiga med tanke på allmänintresset. I regeringens proposition nämns säkerställandet av vissa hälso- och sjukvårdstjänster samt cybersäkerheten som sådana situationer där hänsyn måste tas till det allmänna intresset.
Ekonomiutskottet konstaterar vidare att upphandlingslagen gäller förfarandena vid offentlig upphandling och att den inte kan åsidosätta de allmänna principerna i avtalsrätten eller innehållet i befintliga avtal. Till exempel kan uppsägning av befintliga tidsbegränsade avtal medföra skadeståndsansvar om de inte innehåller någon uppsägningsklausul.
Sektorspecifika undantag från bestämmelserna om anknutna enheter
I propositionen föreslås det att lagen om vattentjänster kompletteras med en ny 4 f §, enligt vilken det föreslagna minimikravet på 10 procents ägarandel enligt 15 § 2 mom. i upphandlingslagen inte tillämpas på vattentjänstverk eller partivattentjänstverk som är en enhet anknuten till den upphandlande enheten. Syftet med förslaget är att regleringen ska vara enhetlig för alla anknutna enheter inom vattenförsörjningssektorn.
Vattentjänsterna är en kritisk infrastrukturtjänst som kommunerna ansvarar för att ordna och som sköts via fasta vatten- och avloppsnät samt vattentjänstverk. Största delen av vattentjänsterna hör till tillämpningsområdet för försörjningslagen (1298/2016) (lagen om upphandling och koncession inom sektorerna vatten, energi, transporter och posttjänster), och den lagen innehåller inget krav på en minimiägarandel på tio procent. Däremot tillämpas upphandlingslagen på upphandlingar som uteslutande hänför sig till bortledande eller behandling av spillvatten eller dagvatten. Det föreslagna kravet på en minimiägarandel på tio procent i anknutna enheter gäller följaktligen endast de vattentjänstverk och partivattentjänstverk som uteslutande har till uppgift att leda bort spillvatten eller dagvatten. Uppdelningen av vattenförsörjningsverksamheten mellan två lagars tillämpningsområden när det gäller upphandling grundar sig på EU-lagstiftningen och ökar redan nu den administrativa bördan för många vattentjänstverk. Ekonomiutskottet anser den föreslagna regleringen vara motiverad, särskilt eftersom vattenförsörjningen ska betraktas som ett naturligt monopol och det inte förekommer konkurrens inom vattenförsörjningssektorn.
I några sakkunnigyttranden anses det att en undantagsbestämmelse om vattentjänster bör tas in i upphandlingslagen i stället för i lagen om vattentjänster. Ekonomiutskottet identifierar den oro som sakkunnigyttrandena uttrycker över fragmenteringen av regleringen, men anser i likhet med arbets- och näringsministeriet att förslaget följer samma logik som de andra sektorspecifika undantag som gäller den föreslagna regleringen av anknutna enheter. Exempelvis är avsikten att undantaget för CSC – IT-centret för vetenskaps ställning som anknuten enhet ska regleras i en separat lag (EkUU 15/2026 rd — RP 18/2026 rd). Också undantaget i fråga om avfallshanteringen från kravet på minimiägarandel i anknutna enheter kommer i enlighet med regeringens riktlinjer att genomföras i samband med revideringen av avfallslagen. Utskottet konstaterar att beredningen av regleringen i avfallslagen bör följas aktivt för att säkerställa att det undantag från regleringen om anknutna enheter i upphandlingslagen som ska tas in där träder i kraft samtidigt som den reglering som ingår i den nu aktuella propositionen.
Öppenhet i fråga om anknutna enheters inköpsfakturadata
Ekonomiutskottet noterar att anknutna enheter som huvudsakligen är verksamma i aktiebolagsform varken enligt den gällande lagstiftningen eller den aktuella propositionen är skyldiga att publicera uppgifter om inköpsfakturor eller sända dem till ett centralt datalager. I praktiken innebär detta att de anknutna enheternas kostnadsstruktur, inköpsbeteende och verksamhetens effektivitet förblir intransparenta och att ägarstyrningen och det politiska beslutsfattandet sker på basis av bristfälliga uppgifter.
Utskottet anser detta vara ett betydande problem, eftersom det utan inköpsfakturadata inte är möjligt att objektivt bedöma om anknutna enheter är kostnadseffektiva i förhållande till marknaden. Verksamheten är också förenad med en betydande risk för snedvridning av konkurrensen och kringgående av upphandlingslagen, eftersom anknutna enheter till skillnad från andra företag kan verka i en miljö som är stängd för marknaden utan krav på transparens i deras verksamhet. Inköpsfakturadata från anknutna enheter behövs också vid planering av upphandlingar, konkurrensutsättning och utvärdering av effekterna.
Enligt utredning till utskottet uppgår det sammanlagda värdet av de upphandlingar som görs via anknutna enheter till cirka 8—10 miljarder euro per år, det vill säga en mycket betydande andel av alla offentliga upphandlingar. Följaktligen har effektiviteten i de anknutna enheternas verksamhet och deras konkurrensbeteende betydande konsekvenser ur ett nationalekonomiskt perspektiv och med tanke på möjligheterna till ekonomisk tillväxt. I de sakkunnigyttranden som ekonomiutskottet fått har man i stor utsträckning stött offentligheten för de anknutna enheternas uppgifter om inköpsfakturor. Utskottet ser det som nödvändigt att de anknutna enheternas inköpsfakturadata utan dröjsmål görs offentliga.
Ekonomiutskottet anser att det med tanke på propositionens mål och konkurrensneutraliteten är nödvändigt att anknutna enheter åläggs skyldighet att offentliggöra inköpsfakturadata och att lämna in dem till upphandlingsdatalagret på samma grunder som enheternas ägare. Dessutom bör inköpsfakturadata vara i ett sådant format att de kan tolkas utan särskilda hjälpmedel. (Utskottets förslag till uttalande 2).
Marknadsundersökning
Bestämmelser om marknadsundersökning finns i 65 § i upphandlingslagen, som baserar sig på artikel 40 i EU:s upphandlingsdirektiv. Enligt paragrafen kan en upphandlande enhet genomföra en marknadsundersökning innan den inleder ett upphandlingsförfarande.
Det centrala syftet med marknadsundersökningen är att öka den upphandlande enhetens marknadskännedom. Med hjälp av den kan man vid planeringen av kommande konkurrensutsättningar kartlägga utbudet på marknaden och det lämpligaste sättet att genomföra upphandlingen enligt upphandlingslagen. Även om marknadsundersökning enligt den gällande lagen är frivillig för de upphandlande enheterna, utnyttjar de upphandlande enheterna enligt propositionen marknadsundersökningar i stor utsträckning. Lagen innehåller inga särskilda kriterier för marknadsundersökningar, så beroende på upphandlingens storlek, betydelse och karaktär kan sättet att genomföra den variera från en grundlig bedömning med hjälp av analysverktyg till enkel informationsinhämtning via nätet. Å andra sidan har det vid etablerade och sedvanliga upphandlingar inte alltid ansetts nödvändigt med en marknadsundersökning.
I propositionen föreslås det att bestämmelserna om marknadsundersökning i 65 § i upphandlingslagen kompletteras så att paragrafen nämner fler sätt och metoder för att genomföra marknadsundersökningen. Centrala metoder vid valet av sättet att genomföra upphandlingen är att kartlägga marknaden genom att höra företag inom branschen och använda analysverktyg, såsom olika tekniska system. Syftet med förslaget är att främja lyckade konkurrensutsättningar, öka konkurrensen och på så sätt uppnå betydande kostnadsbesparingar på medellång sikt.
I enlighet med regeringsprogrammet föreslås det i propositionen att de upphandlande enheterna vid upphandlingar som överstiger 10 miljoner euro ska bedöma olika genomförandealternativ för upphandlingen som en del av upphandlingsplaneringen. Då ska den upphandlande enheten identifiera och analysera vilket upphandlingsförfarande enligt 5 kap. som är ändamålsenligt med tanke på konkurrensutsättningen, samt försöka uppskatta kostnaderna för olika förfaranden vid den aktuella upphandlingen. Vid upphandlingar på mindre än tio miljoner euro är det fortfarande frivilligt att genomföra en marknadsundersökning, men genom att genomföra en marknadsundersökning på förhand kan den upphandlande enheten undvika en obligatorisk delning av upphandlingen i delar i enlighet med 75 § 1 mom. eller skyldigheten enligt det föreslagna 125 § 1 mom. att avbryta upphandlingsförfarandet, om den upphandlande enheten i ett öppet förfarande har fått endast ett anbud.
I de sakkunnigyttranden som ekonomiutskottet fått anses de åtgärder som sporrar till marknadsundersökningar och marknadsdialog i anslutning till offentlig upphandling allmänt vara viktiga och välkomna. I sakkunnigyttrandena har det dock framförts olika åsikter om de ändringar och kompletteringar av marknadsundersökningen som föreslås i propositionen.
I en del sakkunnigyttranden understöds förslagen, men skyldigheten att göra en marknadsundersökning bör gälla alla upphandlingar som överstiger de nationella tröskelvärdena enligt upphandlingslagen. I några sakkunnigyttranden anses dessutom den marknadsundersökning som upphandlingslagen förutsätter vara en mycket grundläggande form av beredning, och de innehållsmässiga kraven på marknadsundersökningar bör stärkas genom att marknadsdialogen görs till en fast del av upphandlingsprocessen. I några sakkunnigyttranden konstateras det dessutom att marknadsundersökningarna bättre än för närvarande bör beakta små och medelstora företags och mikroföretags möjligheter att delta i anbudsförfaranden.
I en del sakkunnigyttranden anses den föreslagna tvingande regleringen om marknadskartläggning inte vara ett nödvändigt eller effektivt sätt att förbättra den förberedande planeringen av upphandlingar. Enligt dessa har omfattande och omsorgsfullt genomförda marknadskartläggningar, särskilt vid stora upphandlingar, även utan tvingande reglering upplevts som ett fungerande och ofta nödvändigt medel för att genomföra bättre och mer kostnadseffektiva upphandlingar, varför upphandlande enheter i vilket fall som helst satsar på omsorgsfulla marknadsundersökningar. Dessutom medför det sannolikt inte några påföljder för den upphandlande enheten att åsidosätta bestämmelsen. Enligt vissa sakkunnigyttranden kan skyldigheten att göra en marknadsundersökning och i synnerhet de anknytande diskussionerna mellan olika aktörer under beredningen av upphandlingen öka risken för sådant lagstridigt eller diskriminerande samarbete mellan näringsidkare som är förbjudet enligt 3 § i lagen.
Ekonomiutskottet välkomnar förslagen i propositionen om att marknadsundersökningar ska vara förpliktande samt att utnyttjandet av marknadsundersökningar och marknadsdialog utökas och kvaliteten förbättras. Utskottet anser att marknadskartläggningar och marknadsdialog effektivt kan främja lyckade konkurrensutsättningar, öka konkurrensen och därigenom uppnå betydande kostnadsbesparingar på medellång sikt.
Utskottet konstaterar att marknadsundersökning i upphandlingslagen avser en mycket bred uppsättning åtgärder som även omfattar olika former av marknadsdialog. Upphandlande enheter kan också i stor utsträckning självständigt besluta hur de genomför marknadsundersökningar för att uppnå lyckade och kostnadseffektiva upphandlingar. Denna breda uppsättning av olika åtgärder har formats och fortsätter att formas genom den praktiska tillämpningen av regleringen. Utskottet instämmer i arbets- och näringsministeriets svar av den 27 april 2026, enligt vilket det inte är ändamålsenligt att på författningsnivå särskilja och definiera termerna marknadsundersökning och marknadsdialog var för sig.
Ekonomiutskottet anser det vara viktigt att följa hur den föreslagna regleringen fungerar och vilka konsekvenser den har för ökad konkurrens, företagens tillträde till marknaden och kostnadsbesparingar, och att vid behov skärpa kraven på marknadsundersökningarnas kvalitet och omfattning samt utvidga deras förpliktande karaktär till att omfatta ett större antal offentliga upphandlingar än vad som nu föreslås. (Utskottets förslag till uttalande 3).
Skyldighet att dela upp upphandlingen i delar och ändringssökande vid underlåtenhet att uppfylla denna skyldighet
Enligt regeringsprogrammet ska upphandlingslagen ändras så att man endast av särskilda skäl kan låta bli att dela upp en upphandling som överstiger EU-tröskelvärdet. Därtill möjliggörs överklagande av ett beslut.
Enligt 75 § 1 mom. i propositionen ska ett upphandlingskontrakt som överstiger EU:s tröskelvärde i princip delas upp. Vid upphandling som underskrider EU:s tröskelvärde är det fortfarande frivilligt att dela upp upphandlingarna.
Syftet med förslaget är att öka konkurrensen och ge små och medelstora företag bättre möjligheter att delta i anbudsförfaranden för offentlig upphandling. Genom att dela upp upphandlingar kan upphandlande enheter dessutom effektivare än tidigare utnyttja lösningar som erbjuds av olika tjänsteleverantörer. En upphandling kan också delas upp i delar genom att minst två leverantörer väljs för ett ramavtal eller genom att ett dynamiskt inköpssystem införs.
Avvikelse från skyldigheten att dela upp upphandlingen kan dock göras av de motiverade skäl som nämns i bestämmelsen. Upphandlingen kan också lämnas odelad i en situation där den har föregåtts av en marknadsundersökning enligt 65 § i upphandlingslagen. Beslutet att inte dela upp upphandlingen i delar ska motiveras i detalj. Dessutom föreslås det att den upphandlande enhetens beslut att inte dela upp en upphandling i delar ska kunna överklagas hos marknadsdomstolen.
I de flesta sakkunnigyttranden välkomnas förslaget om uppdelning av upphandlingar allmänt, eftersom det förbättrar små och medelstora företags och mikroföretags möjligheter att delta och nå framgång i offentliga upphandlingar. Uppdelning av upphandlingar anses också främja införandet av innovativa lösningar, öka regionernas livskraft samt förhindra uppkomsten av privata monopol.
I några sakkunnigyttranden påpekas det att grunderna för att avvika från skyldigheten att dela upp upphandlingar är relativt allmänt hållna och prövningsbaserade. I sakkunnigyttrandena framförs det också att det inte klart framgår av förslaget på vilken grund beslutet att inte dela upp en upphandling kan överklagas och från vilken tidpunkt besvärstiden ska räknas.
Ekonomiutskottet välkomnar förslaget om uppdelning av upphandlingar och förslagets syfte att förbättra små och medelstora företags och mikroföretags möjligheter att delta i offentliga anbudsförfaranden. Utskottet anser i enlighet med regeringsprogrammet att det för att säkerställa att bestämmelsen fungerar effektivt bör vara möjligt att anföra besvär hos marknadsdomstolen över att upphandlingar inte har delats upp.
Enligt utredning till utskottet kan det med stöd av 146 § 1 mom. i upphandlingslagen anföras besvär över att upphandlingen inte har delats upp. Utöver upphandlingsbeslutet kan också något annat avgörande av den upphandlande enheten som påverkar anbudssökandens eller anbudsgivarens ställning föras till marknadsdomstolen. Sådana lösningar kan enligt etablerad rättspraxis vara till exempel tekniska specifikationer och andra villkor i anbudsförfrågan (EU‑domstolens mål C-230/02 Grossmann Air Service mot Republiken Österrike samt marknadsdomstolens etablerade praxis).
I arbets- och näringsministeriets svar av den 27 april 2026 konstateras det att ändringssökande vid beslut att inte dela upp en upphandling avser innehållet i anbudsförfrågan, varvid besvär ska anföras innan anbudstiden löper ut. Ändringssökanden kan till exempel vara en potentiell anbudsgivare som anser att denne hade kunnat delta i upphandlingen om upphandlingen hade delats upp i delar.
Avbrytande av upphandling och skyldighet att förnya anbudsförfarandet i situationer med ett enda anbud
Enligt föreslagna 125 § i upphandlingslagen ska upphandlingsförfarandet avbrytas och anbudsförfarandet i princip göras om, om endast ett anbud har lämnats i ett öppet förfarande enligt 32 § och upphandlingen överstiger EU:s tröskelvärde. Ett nytt anbudsförfarande ska dock ordnas endast en gång. Förslaget baserar sig på en skrivning i regeringsprogrammet.
Enligt förslaget finns det dock ingen skyldighet att avbryta upphandlingsförfarandet och förnya anbudsförfarandet, om den upphandlande enheten har genomfört en marknadsundersökning enligt 65 § eller delat upp upphandlingen i delar i enlighet med vad som föreskrivs i 75 §. Dessutom får avvikelse från skyldigheten att avbryta upphandlingsförfarandet i en situation där endast ett anbud har lämnats även göras av särskilt vägande skäl. Enligt detaljmotiven till propositionen kan ett särskilt vägande skäl anses vara till exempel att föremålet för upphandlingen är så komplext eller till sin natur eller storlek annars sådant att utbudet i fråga är mycket begränsat. En sådan situation kan uppstå till exempel vid upphandling av innovativa lösningar. I arbets- och näringsministeriets svar av den 27 april 2026 konstateras det att ett särskilt vägande skäl också kan grunda sig på strikta krav som följer av viss sektorspecifik reglering och som begränsar konkurrensen.
Ekonomiutskottet anser i likhet med flera sakkunnigyttranden att förslaget och dess mål att öka konkurrensen på marknaden kan understödas. Enligt olika undersökningar leder ett större antal anbud till lägre priser och besparingar. Utskottet anser det dock vara viktigt att kontrollera att de undantagsgrunder som föreslås inte i rättspraxis blir alltför omfattande på ett sätt som förhindrar att bestämmelsens mål uppnås. Samtidigt är det nödvändigt att säkerställa att regleringen inte leder till onödiga förseningar eller kostnadsökningar i situationer där det endast finns ett begränsat antal anbudsgivare på marknaden, till exempel på regionalt avgränsade tjänstemarknader.
Ekonomiutskottet konstaterar vidare att upphandling i vissa i 40 § i upphandlingslagen mycket noggrant avgränsade situationer kan genomföras som direktupphandling, om endast ett anbud har inkommit till anbudsförfrågan. Vid direktupphandling förhandlar den upphandlande enheten med de leverantörer som den väljer om villkoren i upphandlingsavtalet utan att på förhand publicera en upphandlingsannons. På samma sätt och under samma förutsättningar kan man förfara i en marknadsbristsituation där inga anbud alls har inkommit. De strikta förutsättningarna för direktupphandling enligt 40 § i upphandlingslagen ska tolkas restriktivt, och den upphandlande enheten ansvarar för att de lagstadgade förutsättningarna uppfylls.
Övrigt
Upphävande av 12 kap. i upphandlingslagen om social- och hälsovårdstjänster samt andra särskilda tjänsteupphandlingar
Regeringen föreslår att bestämmelserna om social- och hälsovårdstjänster och andra särskilda tjänsteupphandlingar i 12 kap. i upphandlingslagen upphävs. Möjligheten till direktupphandling som tryggar kontinuiteten i klientens vårdrelation förblir dock oförändrad och tas in i 100 § i upphandlingslagens 11 kap. om nationella förfaranden. Enligt förslaget ska 11 kap. i upphandlingslagen i fortsättningen tillämpas på konkurrensutsättning av social- och hälsovårdstjänster som omfattas av upphandlingslagens tillämpningsområde.
I några sakkunnigyttranden och i social- och hälsovårdsutskottets utlåtande ombeds ekonomiutskottet bedöma möjligheten att i upphandlingslagstiftningen bevara också 12 kap. 108 § i den gällande upphandlingslagen, som gäller beaktande av tjänsteanvändarnas behov i upphandlingen och vars syfte har varit att säkerställa att de upphandlande enheterna beaktar de kvalitets- och tillgänglighetsfaktorer som avses i paragrafen när de konkurrensutsätter social- och hälsovårdstjänster.
I propositionen och i arbets- och näringsministeriets svar av den 27 april 2026 sägs det att 12 kap. och dess 108 § i den gällande upphandlingslagen har stiftats före den gällande lagstiftningen om välfärdsområden. För närvarande finns det heltäckande och betydligt mer detaljerade bestämmelser om både välfärdsområdenas och tjänsteproducenternas skyldigheter i sektorsspecifik lagstiftning än i upphandlingslagen, såsom till exempel 3 kap. i lagen om ordnande av social- och hälsovård (612/2021), äldreomsorgslagen (980/2012), lagen om funktionshinderservice (675/2023), hälso- och sjukvårdslagen (1326/2010) och lagen om patientens ställning och rättigheter (785/1992). Sektorslagstiftningen innehåller dessutom skyldigheter som inte ingår i upphandlingslagen. Vidare kan klagomål som gäller kvaliteten på upphandlingen inte prövas av marknadsdomstolen med stöd av upphandlingslagen, utan i dessa frågor tillämpas sektorspecifik lagstiftning.
Ekonomiutskottet anser det vara nödvändigt att vid upphandling av social- och hälsovårdstjänster beakta tjänsteanvändarnas individuella och långvariga behov på det sätt som förutsätts i sektorsspecifik lagstiftning. Också i avsnitt 2.4 i regeringsprogrammet för statsminister Petteri Orpos regering konstateras det att de särskilda behoven hos personer med funktionsnedsättning och servicens kontinuitet tillgodoses inom ramen för bestämmelserna i upphandlingslagen, och att möjligheterna till skräddarsydda direktupphandlingar beaktas vid upphandlingar. Utskottet anser att tjänsteanvändarnas individuella och långsiktiga behov vid upphandling av social- och hälsotjänster bäst och mest ändamålsenligt kan definieras och beaktas i sektorspecifik lagstiftning.
Tillsyn över upphandlingar av byggentreprenader
Regeringen föreslår att 141 och 154 § i upphandlingslagen ändras till den del de gäller de påföljder för byggentreprenader som avses i 25 § 1 mom. 2 punkten i den lagen och Konkurrens- och konsumentverkets möjlighet att föra en byggentreprenad som genomförts som olaglig direktupphandling till marknadsdomstolen för prövning. Enligt förslaget ska Konkurrens- och konsumentverket kunna göra en framställning till marknadsdomstolen, och marknadsdomstolen kan påföra påföljd också för en byggnadsentreprenad som genomförs genom direktupphandling och som överstiger det nationella tröskelvärdet (150 000 euro).
Syftet med förslaget är att effektivisera tillsynen över byggnadsentreprenader. Enligt 154 § i den gällande upphandlingslagen kan påföljdsavgift påföras för byggentreprenader som genomförs som olaglig direktupphandling endast om upphandlingens värde överstiger EU-tröskelvärdet för byggentreprenader. Eftersom EU-tröskelvärdet för byggentreprenader är anmärkningsvärt högt (5 404 000 euro) och betydligt högre än EU-tröskelvärdena för varu- och tjänsteupphandling, har Konkurrens- och konsumentverket och marknadsdomstolen med stöd av den gällande lagen endast mycket begränsade möjligheter att ingripa i byggentreprenader som genomförts olagligt genom direktupphandling. Ekonomiutskottet hänvisar till arbets- och näringsministeriets svar och anser att förslaget är motiverat.
Språkliga krav vid offentliga upphandlingar
Enligt 101 § i den gällande upphandlingslagen ska den upphandlande enheten i fråga om upphandlingar som uppgår till minst det nationella tröskelvärdet sända en upphandlingsannons för elektronisk publicering på finska eller svenska på en särskild webbplats avsedd för upphandlingsannonser. I propositionen föreslås det att bestämmelsen ändras så att upphandlingsannonsen ska sändas för publicering på finska, svenska eller båda språken. Dessutom hänvisas det i bestämmelsen till myndigheternas skyldigheter enligt språklagen (423/2003) att sörja för befolkningens informationsbehov. Ekonomiutskottet konstaterar att förslaget går i rätt riktning och anser det vara ytterst viktigt att upphandlingsannonser och anbudsförfrågningar från statliga myndigheter, forskningsinstitut och upphandlande enheter som verkar i tvåspråkiga områden publiceras på båda nationalspråken och att de konkurrensutsatta tjänsterna fungerar på både finska och svenska i dessa områden. Utskottet hänvisar vidare till den utredning om tvåspråkighet i upphandlingar som Rådgivningsenheten för offentlig upphandling vid Finlands kommunförbund rf har utarbetat för arbets- och näringsministeriet, enligt vilken Hilma‑kanalen för upphandlingsannonser bör utvecklas så att den bättre än för närvarande möjliggör publicering av upphandlingsannonser på flera språk.
Avslutningsvis
Ekonomiutskottet välkomnar de föreslagna ändringarna i upphandlingslagen med tanke på främjandet av den ekonomiska tillväxten, konkurrensen på marknaderna för offentliga tjänster och konkurrensneutraliteten. Förslaget underlättar i synnerhet små och medelstora företags möjligheter att delta i offentliga upphandlingar. Ökad konkurrens möjliggör i sin tur mer kostnadseffektiva offentliga upphandlingar. Samtidigt konstaterar utskottet att förslaget kan få olika konsekvenser för kommuner och välfärdsområden av olika storlek och med olika geografiskt läge, och anser det vara viktigt att särskilt följa regleringens konsekvenser för tillgången till tjänster i små kommuner som är belägna längre bort från tillväxtcentra.