Utgångspunkter för bedömningen

(1) I propositionen föreslås bestämmelser om karens i anslutning till uppdraget som medlem av statsrådet. Grundlagsutskottet konstaterade vid behandlingen av bestämmelserna om karensavtal för tjänstemän att regeringen bör utreda om bestämmelserna också kan utsträckas till ministrar, men så att bestämmelserna beaktar utnämningsförfarande och konstitutionella särdrag (GrUU 35/2016 rd, s. 2). 

(2) Den som omfattas av lagens tillämpningsområde ska enligt propositionen anmäla sin avsikt att övergå till en ny uppgift till den karensnämnd som föreslås bli inrättad. Nämnden ska kunna meddela karens om de förutsättningar som anges i lagen uppfylls. Lagen föreslås innehålla bestämmelser om karensnämndens ställning och om dess uppgifter och befogenheter. Enligt propositionen ska den som meddelats karens ha rätt till en ersättning som motsvarar det arvode som betalas till medlemmar av statsrådet för karenstiden och för den tid som behandlingen av ärendet har tagit längre än två månader. Rätt till ersättning har också andra anmälare till den del som behandlingen av ärendet i karensnämnden har tagit längre tid än två månader. Den som har befriats från medlemskap i statsrådet kan påföras en påföljdsavgift på högst 30 000 euro om han eller hon försummar sin anmälningsskyldighet i fråga om en ny uppgift eller en påföljdsavgift på högst 60 000 euro om han eller hon bryter mot sin skyldighet att låta bli att påbörja en ny uppgift under den tid som omfattas av en karens som meddelats honom eller henne. 

(3) Den föreslagna regleringen är konstitutionellt betydelsefull med tanke på 18 § 1 mom. i grundlagen, enligt vilket var och en i enlighet med lag har rätt att skaffa sig sin försörjning genom arbete, yrke eller näring som han eller hon valt fritt. Grundlagsutskottet ansåg i samband med statstjänstemannalagens bestämmelser om karensavtal för tjänstemän att det fanns godtagbara skäl för en sådan begränsning av tjänstemäns val av yrke eller näring. Utskottet konstaterade att syftet var att reglera praxis när framför allt de högsta tjänstemännen och exempelvis tjänstemän som handlägger mycket viktiga tjänste- eller affärshemligheter eller känsliga uppgifter om personer eller företag, byter arbetsgivare eller arbetsuppgifter. Genom karensbestämmelserna skyddades allmänintresset. Samtidigt var syftet att öka förtroendet för att myndigheterna är oberoende i sin verksamhet, vilket är ett viktigt element i skyddet för god förvaltning enligt 21 § i grundlagen. Tanken var också att motverka korruption vid den här typen av anställningsbyten. Grundlagsutskottet ansåg att det fanns godtagbara skäl för det karenssystem som gäller tjänstemän (GrUU 35/2016 rd, s. 2). 

(4) Grundlagsutskottet anser att syftet med karenssystemet i fråga om statsrådsmedlemmarna på motsvarande sätt kan anses godtagbart med avseende på de grundläggande fri- och rättigheterna och med beaktande av utskottets tidigare ställningstagande i fråga om tjänstemän (GrUU 35/2016 rd, s. 2). Utskottet anser dock att det på grund av statsrådsmedlemmarnas konstitutionella ställning vore problematiskt att på motsvarande sätt grunda karenssystemet på karensavtal. Grundlagsutskottet anser därför att det är motiverat att propositionen utgår från att bestämmelser om karenssystemet för statsrådsmedlemmarna i detalj utfärdas genom lag och att systemet byggs upp utifrån en oberoende karensnämnd som inrättas genom lag. 

(5) Bestämmelser om begränsning av statsrådsmedlemmarnas bindningar och om anmälan av bindningarna under ministerperioden finns i 63 § i grundlagen. En medlem av statsrådet får inte under sin tid som minister sköta en offentlig tjänst eller sådant annat uppdrag som kan inverka menligt på ministeruppdraget eller äventyra förtroendet för ministerns verksamhet som medlem av statsrådet. Varje minister ska utan dröjsmål efter utnämningen ge en för riksdagen avsedd redogörelse för sin näringsverksamhet, sitt ägande i företag och annan betydande förmögenhet samt för sådana uppdrag och andra bindningar vid sidan av ministerns tjänsteåligganden som kan ha betydelse vid bedömningen av ministerns verksamhet som medlem av statsrådet. Bestämmelserna i 63 § i grundlagen måste anses uttömmande i fråga om en statsrådsmedlems bindningar under tiden som minister. Förslaget om ett karenssystem för ministrar gäller således inte statsrådsmedlemmars bindningar under ministerperioden, även om anmälningsskyldigheten enligt 3 § i lagförslaget kan börja redan då. Lagens bestämmelser om karens gäller dock endast personer som upphört att vara medlem av statsrådet. Enligt 7 § i lagförslag 1 kan det bestämmas att karensen ska börja tidigast när republikens president har beviljat anmälaren avsked från uppdraget som minister. Enligt grundlagsutskottets uppfattning blir de föreslagna bestämmelserna inte problematiska med avseende på 63 § i grundlagen. 

(6) Grundlagsutskottet har dessutom granskat frågan med avseende på ändamålsenlighetsaspekterna. Grundlagsutskottet anser att den föreslagna regleringen är behövlig och ändamålsenlig. Utskottet föreslår att lagförslagen godkänns med de ändringar som anges nedan. 

Omfattningen av anmälningsskyldigheten

(7) I 3 § i lagförslag 1 föreskrivs det om skyldighet att till karensnämnden anmäla övergång till ny uppgift. Enligt 3 mom. behöver anmälan inte göras, om det på basis av den i 1 mom. avsedda anställningens, uppgiftens, befattningens eller verksamhetens (ny uppgift) natur är uppenbart att förutsättningarna enligt 6 § för meddelande av en restriktionstid (karens) som gäller tidpunkten för påbörjande av den nya uppgiften inte uppfylls. 

(8) Medlemmarna av statsrådet och personer som befriats från uppdraget som medlem av statsrådet har i lagen ålagts en tämligen omfattande anmälningsskyldighet när de övergår till en ny uppgift. Skyldigheten hänför sig till personens ”avsikt” att övergå till en ny uppgift efter det att personen har upphört att vara medlem av statsrådet. En sådan anmälningsskyldighet kan också förstås som en kännbar begränsning av näringsfriheten och friheten att utöva yrke enligt 18 § 1 mom. i grundlagen, särskilt på grund av att anmälaren inte får inleda den nya uppgift medan karensnämndens behandlar anmälan, vilket gäller även om förutsättningarna för meddelande av karens inte uppfylls. 

(9) Omfattningen av anmälningsskyldigheten verkar enligt grundlagsutskottet i sig vara ordnad på behörigt sätt i lag. Grundlagsutskottet noterar dock att anmälningsskyldigheten enligt 1 mom. 3 punkten på ett heltäckande sätt gäller inledande av närings- eller yrkesutövning eller annan motsvarande verksamhet. Till denna del är det enligt grundlagsutskottet uppenbart betydelsefullt med tanke på begränsningens proportionalitet att anmälan enligt 3 § 3 mom. inte behöver lämnas, om det på grund av den nya uppgiftens natur är uppenbart att förutsättningarna för meddelande av karens inte uppfylls. I motiveringen till den föreslagna bestämmelsen har detta undantag dock tolkats ytterst restriktivt. Enligt motiven (s. 26) gäller undantaget näringsverksamhet och yrkesutövning av mindre betydelse som egentligen inte syftar till förvärvande av inkomster.  

(10) Grundlagsutskottet anser — i motsats till vad som sägs i motiveringen — att det är klart att en stor del av den normala yrkesutövningen och näringsverksamheten till sin natur inte på något sätt äventyrar förtroendet för utövningen av regeringsmakten, om närings- eller yrkesutövningen bedrivs efter ministerperioden,. Exempelvis går det klart längre än vad som är konstitutionellt motiverat att utvidga anmälningsskyldigheten till att omfatta till exempel att en medlem av statsrådet övergår till att vara jord- och skogsbruksföretagare, läkare eller jurist på heltid som enskild näringsidkare. Grundlagsutskottet anser att sådana situationer bör betraktas som undantag från anmälningsskyldigheten vid tolkningen av 3 § 3 mom. Grundlagsutskottet föreslår att bestämmelsen förtydligas till denna del. 

Förutsättningar för meddelande av karens

(11) Bestämmelser om förutsättningarna för meddelande av karens föreslås i 6 § 1 mom. i lagförslag 1. För att karens ska kunna meddelas förutsätts det enligt det föreslagna momentet att 1) att anmälaren i sitt uppdrag som medlem av statsrådet har eller har haft tillgång till sådan information som är sekretessbelagd eller skyddas av bestämmelser vilka i övrigt begränsar offentligheten, och som anmälaren på ett väsentligt sätt kan använda i den nya uppgiften till fördel för sig själv eller någon annan eller till skada för någon annan, eller 2) att övergången till den nya uppgiften av någon annan särskild orsak än den som anges i 1 punkten kan anses leda till en intressekonflikt i förhållande till uppdraget som medlem av statsrådet. En ytterligare förutsättning för meddelande av karens är att övergången till den nya uppgiften kan anses äventyra allmänintresset och förtroendet för utövningen av regeringsmakten. Enligt motiveringen till den föreslagna bestämmelsen (s. 31) är det fråga om en allmän förutsättning för meddelande av karens, som ska uppfyllas vid tillämpningen av båda underpunkterna i momentet. 

(12) Grundlagsutskottet fäster uppmärksamhet vid ordalydelsen i tilläggskravet för meddelande av karens enligt 6 § (”äventyra allmänintresset och förtroendet för utövningen av regeringsmakten”). Enligt motiven (s. 9) är syftet med propositionen att skydda allmänintresset och förtroendet för utövningen av regeringsmakten genom att med hjälp av de föreslagna karensbestämmelserna förebygga risken för förtroendebrist till följd av att eventuella intressekonflikter uppstår när en medlem av statsrådet övergår till uppgifter utanför den offentliga förvaltningen efter sin mandatperiod. Enligt motiveringen till 1 § i lagförslaget får begreppet regeringsmakt som används i paragrafen sitt innehåll från 3 § 2 mom. i grundlagen, där det hänvisas till de maktbefogenheter och det beslutsfattande som hör till republikens president och statsrådet. 

(13) Grundlagsutskottet anser att användningen av begreppet ”allmänintresset” i ett sammanhang som gäller förutsättningarna för begränsning av de grundläggande fri- och rättigheterna i hög grad gör regleringen oklar och lämnar rum för tolkning. Enligt grundlagsutskottets uppfattning förblir det oklart vad begreppet i fråga tillför till uttrycket ”äventyra (…) förtroendet för utövningen av regeringsmakten”, vilket kan anses vara grundtanken i hela den föreslagna lagen. 

(14) Grundlagsutskottet har därför föreslagit att begreppet ”allmänintresset” stryks i 6 §. 

(15) Utskottet noterar att begreppet ”äventyra förtroendet för utövningen av regeringsmakten” på grund av sin öppenhet kan anses vara i viss mån problematiskt med tanke på kravet på exakthet och tydlig avgränsning vid begränsningar av den närings- och yrkesfrihet som tryggas i grundlagen. Utskottet konstaterar att uttryckets öppenhet också kan leda till att tröskeln för att meddela karens blir onödigt låg. Utskottet anser därför att tröskeln för att meddela karens måste höjas. Grundlagsutskottet anser att detta villkor bör preciseras så att det som förutsättning för att meddela karens krävs att det kan anses klart att förtroendet äventyras. Grundlagsutskottet har i detaljmotiveringen lagt fram ett förslag till precisering av bestämmelsen i detta avseende. Syftet med ändringen är att förtydliga att det äventyrande av förtroendet för utövningen av regeringsmakten som utgör en förutsättning för att meddela karens ska vara klart vid en objektiv bedömning, och att enbart en möjlig risk inte är en tillräcklig grund för att meddela karens. 

Tidsfrist för handläggning av anmälan

(16) Enligt 8 § i lagförslag 1 gäller rätten till ersättning anmälare också till den del ärendets handläggningstid överskrider två månader. Enligt grundlagsutskottets uppfattning kan det över huvud taget inte anses ändamålsenligt att karensnämndens handläggning av en anmälan överskrider två månader. 

(17) Grundlagsutskottet noterar att karensens totala längd enligt propositionen är högst 12 månader från det att en medlem av statsrådet beviljats avsked och att beslut om karensen är den enda grundläggande uppgiften för den karensnämnd som ska inrättas. Med beaktande av ärendets natur bör ett karensbeslut fattas så snabbt som möjligt med beaktande också av bestämmelsen i 21 § 1 mom. i grundlagen om att ärenden ska behandlas utan dröjsmål. I detta särskilda regleringssammanhang anser grundlagsutskottet att det är ändamålsenligt att karensnämnden föreläggs en absolut tidsfrist inom vilken beslut om karens ska fattas. Enligt grundlagsutskottets bedömning kan en behandlingstid på högst två månader anses vara tillräcklig. Utskottet föreslår en ändring av bestämmelsen. 

Karensersättningens belopp

(18) Enligt 8 § i lagförslag 1 har den som meddelats karens rätt till ersättning av statens medel för karenstiden och för den del av handläggningstiden som överskrider två månader. Ersättningen fastställs direkt i lagen så att den motsvarar det arvode som betalas till medlemmarna av statsrådet. Enligt motiveringen till den föreslagna bestämmelsen (s. 33) ska lön eller annan ersättning som anmälaren eventuellt får för övriga uppgifter, till exempel som riksdagsledamot, under tiden för karensen eller behandlingen av anmälan, ska enligt förslaget inte beaktas som avdrag när ersättningsbeloppet beräknas. 

(19) Grundlagsutskottet fäster med tanke på regleringens ändamålsenlighet uppmärksamhet vid grunderna för bestämmande av ersättningen. Med några undantag har ministrarna på senare tid valts bland riksdagsledamöterna. Därför kan det anses motiverat att anta att många av ministrarna fortsätter som riksdagsledamöter också efter sin ministerperiod. Grundlagsutskottet noterar att när en tidigare minister är riksdagsledamot kan uppdraget som riksdagsledamot betraktas som personens huvudsakliga uppgift och att återgången till riksdagsarbetet inte i sig begränsar närings- och yrkesfriheten enligt 18 § 1 mom. i grundlagen. För uppdraget som riksdagsledamot betalas ersättning enligt lagen om riksdagsmannaarvode. Därför anser grundlagsutskottet att ersättning enligt lagen om riksdagsmannaarvode kan anses vara tillräcklig för den tid då personen verkar som riksdagsledamot, och att det varken är nödvändigt eller skäligt att för denna tid betala någon separat karensersättning. Utskottet föreslår en ändring på denna punkt. 

(20) Med grundlagsutskottets medverkan har det stiftats bestämmelser om konkurrensförbud i arbetsavtalslagen (GrUU 41/2000 rd, GrUU 22/2021 rd). Utskottet anser att storleken på den ersättning som betalas för konkurrensförbud bör jämföras med storleken på den föreslagna karensersättningen till ministrar. Vid riksmötet 2021 granskade utskottet ett förslag till ändring av bestämmelserna om konkurrensförbudsavtal i arbetsavtalslagen, där rätten till ersättning för en arbetstagare som omfattas av konkurrensförbudet utvidgades till en viss procentandel av arbetstagarens lön. Om det har avtalats om en bindningstid på högst sex månader, ska arbetsgivaren för den tiden betala en ersättning som motsvarar 40 procent av arbetstagarens lön. Om det har avtalats om en bindningstid på över sex månader, ska arbetsgivaren för den tiden betala en ersättning som motsvarar 60 procent av arbetstagarens lön. Bindningstiden får avtalas vara högst ett år från det att anställningsförhållandet upphörde. Med hänvisning till tidigare utlåtanden ansåg grundlagsutskottet att en sådan ersättningsreglering inte var problematisk med avseende på 18 § 1 mom. i grundlagen. Trots 15 § i grundlagen ansåg utskottet det också möjligt att efter en övergångsperiod på ett år utvidga ersättningsbestämmelserna till att gälla konkurrensförbudsavtal som ingåtts före lagens ikraftträdande (GrUU 22/2021 rd, stycke 2—6). 

(21) Grundlagsutskottet bedömer att med tanke på begränsningen av närings- och yrkesfriheten och med hänvisning till bestämmelserna om konkurrensförbud i arbetsavtalslagen kan 60 procent av ministerarvodet enligt lagen om arvoden och ersättningar som betalas till medlemmar av statsrådet anses vara en lämplig ersättning för karens som meddelas en minister. 

(22) Grundlagsutskottet har dessutom bedömt frågan så att det av ändamålsenlighetsskäl kan anses motiverat att från karensersättningen dra av inkomster av förvärvsarbete på heltid eller företagarverksamhet eller därmed jämförbara kapitalinkomster. Dessutom bör kapitalinkomster som kan jämställas med dessa dras av från karensersättningen. Det centrala vid bedömningen är att det är fråga om personens huvudsakliga inkomstkälla. Det betyder att arvoden för förtroendeuppdrag i bisyssla, såsom kommunala förtroendeuppdrag eller förtroendeuppdrag i olika bolag, inte dras av. 

(23) Grundlagsutskottet anser att det vid bedömningen av karensersättningens belopp bör noteras att den föreslagna regleringen tillämpas först på de medlemmar av statsrådet som utnämnts efter det ordinarie riksdagsvalet 2027. De ministrar som omfattas av tillämpningsområdet för den föreslagna regleringen är alltså medvetna om att det finns ett karenssystem redan när de blir ministrar och kan beakta detta. 

Bestämmelserna om påföljdsavgift

(24) Lagen om verkställighet av böter har ändrats betydligt genom en lag som trädde i kraft den 1 januari 2026. Till lagen fogades en ny 4 b §, där det föreskrivs om när påföljder förfaller. Ändringen inverkar på lagförslagets 18 § 4 mom. om karens i anslutning till uppdraget som medlem av statsrådet, där det föreslås bestämmelser om när påföljdsavgiften förfaller och preskriberas. Eftersom det i lagen om verkställighet av böter för närvarande föreskrivs om när en påföljdsavgift förfaller och preskriberas, behövs det inte längre särskilda bestämmelser om detta i 18 § 4 mom. Utskottet föreslår en ändring på denna punkt. 

(25) Dessutom har det efter det att den nu aktuella propositionen lämnades fogats nya punkter till den förteckning över administrativa påföljder som ska verkställas enligt lagen och som nu ingår i 1 § 2 mom. i lagen om verkställighet av böter. 

Aspekter som gäller befrielse från uppdraget som riksdagsledamot

(26) Enligt 28 § 2 mom. i grundlagen kan riksdagen på begäran av en riksdagsledamot bevilja denne befrielse från uppdraget som riksdagsledamot, om riksdagen anser att det finns en godtagbar orsak till detta. Enligt förarbetena till grundlagen är avsikten att fortsätta vedertagen praxis, enligt vilken riksdagen, efter talmanskonferensens utlåtande, prövar om ledamoten har framställt sådana grunder för sin begäran att befrias från uppdraget att begäran kan bifallas. Riksdagen har i allmänhet förhållit sig synnerligen restriktivt till att bevilja befrielse av personliga skäl. Däremot har till exempel den omständigheten att en ledamot utnämnts till en hög tjänst eller valts till ett samhälleligt betydelsefullt uppdrag i allmänhet ansetts som en motiverad grund för att bevilja befrielse från uppdraget som riksdagsledamot (RP 1/1998 rd, s. 85/I). 

(27) Beviljandet av befrielse från uppdraget som riksdagsledamot och tidpunkten för beviljandet av befrielse är alltså beroende av riksdagens egen prövning, och ett beslut av den karensnämnd som tillsatts av statsrådet har ingen rättslig betydelse när riksdagen bedömer om det finns förutsättningar för beviljande av befrielse enligt 28 § 2 mom. i grundlagen. 

(28) Under de senaste valperioderna har det inte förekommit någon oenighet mellan den ledamot som ansökt om befrielse och plenum om tidpunkten för när befrielsen ska börja, utan befrielsen har beviljats från och med den tidpunkt som ansökan gällt. Enligt grundlagsutskottets uppfattning har etablerad praxis under de senaste valperioderna varit att befrielse i praktiken har begärts börja högst några dagar innan den uppgift som ligger till grund för begäran om befrielse börjar. Grundlagsutskottet anser att det med avseende på 28 § 2 mom. i grundlagen är ändamålsenligt och förenligt med vedertagen riksdagspraxis att en begäran om befrielse söks och att befrielse även i fortsättningen beviljas så att befrielsen börjar tidigast från och med den dag då den nya uppgiften inleds eller mycket nära denna tidpunkt. 

(29) För tydlighetens skull konstaterar utskottet att det som sägs ovan i praktiken betyder att en riksdagsledamot inte beviljas befrielse förrän han eller hon är på väg att tillträda sin nya uppgift. 

Annan reglering med anknytning till karensersättningar

(30) Grundlagsutskottet fäster uppmärksamhet vid bestämmelserna om karensavtal i 44 a § i statstjänstemannalagen. Enligt 44 a § 3 mom. i statstjänstemannalagen ska under karenstiden en ersättning som motsvarar lönen betalas. Denna reglering tillämpas också på statssekreterare och specialmedarbetare till ministrar. Grundlagsutskottet anser att statsrådet bör utreda om ersättningsnivån enligt den lagen är lämplig, med beaktande av de ställningstaganden som framförs i detta betänkande om en motiverad ersättningsnivå. Utskottet föreslår ett uttalande om detta.