Allmänt
I propositionen föreslås ändringar i lagen om pension för arbetstagare (395/2006), lagen om sjömanspensioner (1290/2006), lagen om beräkning av solvensgränsen för pensionsanstalter och om diversifiering av placeringar (315/2015), lagen om arbetspensionsförsäkringsbolag (354/1997) samt lagen om pensionsstiftelser och pensionskassor (946/2021).
Syftet med propositionen är att förbättra arbetspensionssystemets finansiella hållbarhet och stärka de offentliga finanserna genom att göra det möjligt för arbetspensionsanstalterna att eftersträva bättre placeringsintäkter än för närvarande. Det föreslås att bestämmelserna om arbetspensionsanstalternas placeringar lindras så att de i högre grad än för närvarande kan ta placeringsrisker särskilt i aktier och andra avkastningsinriktade placeringar. Det föreslås att solvensbestämmelserna ändras så att mer placeringsrisker kan tas i alla placeringsslag. Dessutom föreslås det i propositionen att möjligheten att ta kredit utvidgas till att gälla alla fastighetsplaceringar som görs av arbetspensionsförsäkringsbolag, Sjömanspensionskassan och pensionsstiftelser samt av pensionskassornas dottersammanslutningar. Det föreslås att fonderingen av ålderspensioner stärks på så sätt att det i fortsättningen årligen fonderas mer för ålderspensioner för finansieringen av kommande pensioner. Dessutom föreslås det att en indexbegränsning som påverkar ökningen av arbetspensionerna införs från och med 2030.
Social- och hälsovårdsutskottet ställer sig bakom propositionens syften och tillstyrker lagförslagen med vissa små tekniska korrigeringar. Utskottet betonar att arbetspensionssystemets bärkraft efter 2017 års reform har vilat på en stabil grund, men den ofördelaktiga befolkningsstrukturen och den lägre nativiteten än väntat har försvagat dess finansiella hållbarhet på lång sikt. De föreslagna ändringarna stärker arbetspensionssystemets finansieringsbas, minskar på lång sikt trycket på att höja arbetspensionsavgifterna eller sänka pensionsnivån samt stärker rättvisan mellan generationerna.
Propositionen baserar sig på en skrivning i regeringsprogrammets för statsminister Orpo enligt vilken det på grund av försämringen av försörjningskvoten och den osäkerhet som är förknippad med den ekonomiska utvecklingen, investeringsavkastningen på pensionsmedlen och den kommande avgiftsutvecklingen bereds på trepartsbasis behövliga ändringar av arbetspensionslagstiftningen så att den finansiella hållbarheten ska kunna säkerställas och en tillräcklig förmånsnivå tryggas. Regeringen preciserade målen för att stärka den helhet som utgörs av den offentliga ekonomin på hösten 2023 på så sätt att den offentliga ekonomin genom reformer av arbetspensionslagstiftningen ska stärkas med minst 0,4 procent i förhållande till bruttonationalprodukten (BNP), vilket motsvarar ungefär en miljard euro. Arbetsmarknadsorganisationerna nådde ett förhandlingsresultat den 19 januari 2025, vilket enligt Finlands regering som helhet i tillräcklig grad uppfyllde de mål som satts upp för reformen.
Utskottet konstaterar att arbetspensionsmedlens och pensionsutgifternas andel av de offentliga finanserna är betydande. Det sammanlagda beloppet av medlen i arbetspensionssystemet uppgick i slutet av 2025 till cirka 285 miljarder euro, vilket motsvarar över 100 procent av bruttonationalprodukten. Arbetspensionsutgifterna uppgick 2025 till totalt 37,2 miljarder euro, vilket är cirka 13 procent av bruttonationalprodukten. Social- och hälsovårdsutskottet fäster dock i likhet med arbetslivs- och jämställdhetsutskottet (AjUU 5/2026 rd) uppmärksamhet vid att pensionsutgifternas andel av bruttonationalprodukten varit rätt så stabil under perioden 2000–2024, trots att antalet pensionstagare samtidigt har stigit med cirka 400 000 personer.
Utskottet välkomnar att den lösning som arbetsmarknadsorganisationerna förhandlat fram bedöms minska hållbarhetsunderskottet i de offentliga finanserna mer än regeringens mål, cirka 0,8 procentenheter i förhållande till bruttonationalprodukten, vilket motsvarar cirka två miljarder euro. De föreslagna ändringarna bedöms på lång sikt minska trycket på att höja arbetspensionsavgifterna, vilket ökar skatteinkomsterna och de offentliga finanserna. På grund av de föreslagna ändringarna beräknas pensionsutgifterna minska med 0,5 procentenheter och den genomsnittliga pensionen i förhållande till det genomsnittliga förvärvet med 0,5 procentenheter på lång sikt. Placeringsintäkterna beräknas å sin sida förbättras med 0,5 procentenheter inom den privata sektorn på lång sikt. På lång sikt beräknas den genomsnittliga arbetspensionsavgiften vara cirka 4 procentenheter lägre fram till 2090 än vad den skulle ha varit utan de föreslagna ändringarna.
De föreslagna ändringarna ökar dock enligt propositionen risken för variationer i arbetspensionsavgifterna. Propositionen innehåller inget regelbaserat stabiliseringssystem enligt regeringsprogrammet, med uppgift att stabilisera nivån på pensionsförsäkringsavgifterna på lång sikt. Enligt propositionen (s. 75) skulle en övergripande stabilisator vara svår att genomföra juridiskt och också göra arbetspensionssystemet invecklat. De åtgärder som har som mål att förbättra placeringsavkastningen i placeringsreformen, en ökad fondering av ålderspensioner och en indexbegränsning kommer sammantaget enligt propositionen på lång sikt generera en uppgång i avgiftsnivån till ett tillräckligt stävjande slutresultat.
Placeringsreformen
I propositionen föreslås det att arbetspensionsanstalterna inom den privata sektorn ska ges möjlighet att eftersträva bättre placeringsintäkter genom en placeringsreform som genomförs genom att finansieringsreglerna görs smidigare och solvensbestämmelserna lindras. Solvensbestämmelserna gäller inte pensionsanstalten Keva inom den offentliga sektorn. Keva höjde redan 2023 risknivån för sina placeringar betydligt genom beslut av sin styrelse, vilket har lett till att aktievikten har stigit till mer än 60 procent.
I propositionen föreslås det att grunden för den privata sektorns arbetspensionsanstalters tilläggsförsäkringsansvar som är bundet till aktieavkastningen, vilken utgörs av en andel som motsvarar aktiernas genomsnittliga årsavkastningsprocent av ansvarsskulden, höjs från nuvarande 20 till 30 procent. De övre och nedre gränserna för tilläggsförsäkringsansvaret föreslås bli slopade. Vid beräkningen av aktiernas genomsnittliga årsavkastningsprocent beaktas framöver dessutom aktier som är föremål för handel på alla reglerade marknader i stället för aktier som är föremål för handel på en reglerad marknad i en utvecklad stat, vilket är fallet för närvarande. För aktieplaceringar föreslås en övre gräns på 85 procent av placeringarna i stället för nuvarande 65 procent. I och med reformerna av placeringsverksamheten beräknas aktievikten i en enskild arbetspensionsförsäkrares portfölj stiga till mer än 70 procent, medan den för närvarande varierar mellan 50 och 60 procent i genomsnitt.
Samtidigt föreslås det att solvensbestämmelserna lindras så att pensionsanstalterna kan ta större placeringsrisk i sin placeringsverksamhet och på så sätt möjliggöra strävan efter bättre placeringsintäkter. Genom bestämmelserna om solvens fastställs den risknivå som är tillåten vid arbetspensionsplacering och därmed också gränserna för den avkastning som eftersträvas i placeringsverksamheten.
Också pensionsanstalternas möjligheter att använda kreditupptagning och borgen utökas. När det gäller arbetspensionsförsäkringsbolag utvidgas möjligheten till kreditupptagning till att gälla alla fastighetsinvesteringar av arbetspensionsförsäkringsbolagens dottersammanslutningar. Dessutom tydliggörs regleringen, enligt vilken ett arbetspensionsförsäkringsbolag kan ställa borgen för krediter för en dottersammanslutning som placerar i fastigheter eller byggnader. Det föreslås nya bestämmelser om möjligheten att ta kredit också för Sjömanspensionskassan samt pensionsstiftelser och pensionskassor.
Utskottet anser det motiverat att öka placerings- och aktierisken, eftersom placeringshorisonten för pensionsmedlen är lång och de föreslagna ändringarna på lång sikt möjliggör högre avkastning på placeringarna. Detta säkerställer utbetalningen av pensioner, underlättar avgiftstrycket för yngre generationer och stärker de offentliga finanserna. Avkastningen på pensionsmedlen är vid sidan av ett ökat antal sysselsatta och en ökad förtjänstnivå en central faktor för att dämpa trycket på att höja pensionsavgiften och trygga hela systemets finansiella hållbarhet.
En ökad placeringsrisk ökar dock fluktuationerna i placeringsintäkterna och ökar risken för variationer i arbetspensionsförsäkringsavgiften samt för att ålderspensionsfonderna minskar i en situation med negativ aktieavkastning. Den ökade placeringsrisken kan också öka osäkerheten om de ungas och kommande generationers framtida avgiftsnivå och finansieringen av pensionerna, även om arbetspensionsanstalternas solvens även efter de föreslagna ändringarna beräknas uthärda flera års perioder av negativ avkastning. Utskottet lägger vikt vid arbetspensionsanstalternas primära uppgift att trygga utbetalningen av pensioner och placera de influtna medlen av pensionsavgifterna hållbart och produktivt. Utskottet betonar att de föreslagna ändringarna accentuerar ledningens och styrelsens starka kompetens i att snabbt reagera på förändringar i riskerna för att trygga sin solvens och betydelsen av riskhantering för att säkerställa systemets hållbarhet.
Sakkunniga lyfte fram behovet av att komplettera bestämmelserna om styrelsens behörighet på grund av de föreslagna ändringarna så att det kollektiva kompetenskravet omfattar sakkunskap om både placeringsverksamhet och riskhantering. Utskottet betonar vikten av kompetenskrav och investeringsexpertis, men konstaterar att styrelsen enligt 9 e § i den gällande lagen om arbetspensionsförsäkringsbolag som helhet också ska ha god sakkunskap om placeringsverksamhet. Kompetenskraven har kompletterats genom ändringar i lagen om arbetspensionsförsäkringsbolag (213/2025, RP 194/2024 rd), varvid kompetenskraven utöver god sakkunskap om placeringsverksamhet kompletterades med annan sådan yrkeskompetens och erfarenhet som krävs för skötseln av uppgiften. I samband med ändringen gavs i förarbetena till lagen också exempel på god sakkunskap om placeringsverksamhet, som också omfattar sakkunskap om solvensreglering och riskhantering. Utskottet anser att den gällande regleringen tryggar tillräckliga kompetenskrav med tanke på riskhanteringen inom placeringsverksamheten, men anser det viktigt att man följer upp om kompetenskraven är tillräckliga i en situation där den föreslagna regleringen möjliggör större risktagning.
Sakkunniga har dessutom påpekat att Finansinspektionen vid behov genom tillsyn kan ingripa i överdriven risktagning endast när pensionsanstaltens solvens underskrider de lagstadgade kraven, varvid riskerna redan har realiserats och pensionsanstaltens verksamhetsförutsättningar sannolikt har försämrats. Utskottet understryker att det i propositionen inte föreslås några ändringar i den grundläggande principen för solvensregleringen, enligt vilken en pensionsanstalt som i fråga om solvens överskrider kravet i lagen ska bedriva verksamhet som tryggar de försäkrade förmånerna utan att överskrida gränserna för överdriven risktagning. Finansinspektionen kan således endast ingripa i risktagningen vid en pensionsanstalt som underskridit solvensgränsen.
Ändringarna i fonderingen av ålderspensioner
Det föreslås i propositionen att fonderingen av ålderspensioner stärks på så sätt att det i fortsättningen årligen fonderas mer för ålderspensioner för finansieringen av kommande pensioner. Det föreslås att det årliga inflödet av den ålderspension som pensionsanstalten ansvarar för höjs från 0,4 procent till 0,5 procent. Det innebär att den ålderspensionsavgift som ingår i arbetspensionsavgiften höjs från 3,7 procent till 4,6 procent av lönebeloppet. Enligt utredning till utskottet beräknas lönesumman för arbetspensionerna inom den privata sektorn uppgå till cirka 77 miljarder euro 2026, vilket innebär att fonderingen av ålderspensioner ökar med cirka 700 miljoner euro i och med de föreslagna ändringarna. En ökad fondering höjer således på lång sikt arbetspensionsmedlen.
Utskottet anser att en ökad fondering är en betydande reform för att minska trycket på att höja arbetspensionsförsäkringsavgiften. I och med att fonderingen utökas kan en större del av de framtida pensionsutgifterna täckas av fonderna, vilket minskar andelen pensionsavgifter som tas ut för utjämningspensionsutgifterna. Därför är en ökning av fonderingen betydelsefull särskilt med tanke på rättvisa mellan generationerna, eftersom den minskar de yngre åldersklassernas finansieringsansvar. Utskottet ser det som angeläget att följa upp hur nyttan av att öka fonderingen fördelar sig på olika generationer.
Indexbegränsningen
Den enda del av propositionen som direkt påverkar nivån på arbetspensionsförmånerna är indexbegränsningen, som föreslås bli införd från och med 2030. Till skillnad från placeringsreformen och stärkandet av fonderingen påverkar indexbegränsningen pensionerna enligt alla pensionslagar, dvs. också till exempel pensionerna inom den offentliga sektorn och företagarnas pensioner. Indexbegränsningen inverkar på de årliga indexjusteringarna av löpande arbetspensioner på så sätt att arbetspensionsindexet under två på varandra följande år inte får öka mer än lönekoefficienten under samma tid. Arbetspensionerna kan således inte stiga betydligt mer än lönerna. Indexbegränsningen kan inte få negativt värde och minska den intjänade arbetspensionen mer än den nuvarande indexregeln.
Enligt propositionen (s. 55) aktiveras mekanismen relativt sällan (uppskattningsvis med i genomsnitt 7,7 års mellanrum) och om den aktiveras minskar justeringen av arbetspensionsindex måttfullt (uppskattningsvis med i genomsnitt 0,78 procentenheter). I situationer som vid de exceptionella indexhöjningarna 2023 och 2024 minskar mekanismen incitamenten att tidigarelägga pensioneringen och sänker pensionsutgiftens förväntade värde, vilket gör pensionsavgiften sjunker. Indexbegränsningenhar dock ingen stabiliserande effekt på den direkta pensionsavgiften. Enligt propositionen (s. 75) stabiliserar indexbegränsningen arbetspensionsutgiften i förhållande till lönesumman när den reella lönesumman sjunker, men den anpassar inte nödvändigtvis pensionerna nedåt i situationer där trycket på att höja avgiften är uppenbart. Mekanismen kan även leda till en bestående nedgång i indexjusteringen av pensionerna i betalning, även om arbetspensionssystemet finansiella läge inte förutsätter det.
Sakkunniga har påpekat att indexbegränsningen dämpar de mest betydande pensionsökningarna, men den kompenserar inte för eventuella pensionsförluster. Enligt utredning till utskottet kan uppnåendet av målen för indexbegränsningen äventyras om den förmånsförändring som begränsningen orsakar kompenseras. Utskottet ser det som nödvändigt att indexbegränsningens konsekvenser för pensionsnivån i olika åldersklasser följs upp och utvärderas regelbundet.
Uppföljning
Pensionssystemets uppgift är att trygga människornas försörjning med tanke på långvariga sociala risker, såsom ålderdom eller arbetsoförmåga, och dess funktion har en betydande inverkan på förtroendet för samhället i vidare bemärkelse. De föreslagna ändringarna bedöms ha en betydande inverkan på arbetspensionssystemets finansiella hållbarhet och de offentliga finanserna samt på rättvisan mellan generationerna. Utskottet anser det nödvändigt att följa upp och bedöma ändringarnas konsekvenser för arbetspensionssystemets finansiella hållbarhet, variationen i arbetspensionsavgifterna, nivån på pensionsförmånerna och rättvisan mellan generationerna (Utskottets förslag till uttalande). Utskottet betonar att för att pensionssystemet ska bli mer hållbart krävs det utöver ändringar inuti systemet också satsningar på att förbättra sysselsättningen, förlänga tiden i arbetslivet, förbättra välbefinnandet i arbetet, orka i arbetet och utveckla kompetensen.
Enligt propositionen ska det senast år 2035 göras en granskning av ändringarnas konsekvenser, i synnerhet med tanke på en tillräcklig trygghetsnivå och den finansiella hållbarheten i pensionssystemet. Som en del av den fortsatta beredningen av pensionsreformen har social- och hälsovårdsministeriet enligt uppgift även inlett en utredning på trepartsbasis om behoven av att utveckla ålderspensionsfonderingen med tillräcklig fondering, rättvisa mellan generationerna och en jämn avgiftsutveckling som mål. Enligt den gällande 218 a § i arbetspensionslagen gör social- och hälsovårdsministeriet vart femte år en helhetsutvärdering av arbetslivslängdens utveckling och hela arbetspensionssystemets ekonomiska och sociala hållbarhet till stöd för utvecklingen av arbetspensionssystemet och det politiska beslutsfattandet. Den första utvärderingen görs år 2026. Som ett led i beredningen av pensionsreformen har Pensionsskyddscentralen på uppdrag av social- och hälsovårdsministeriet publicerat en halvtidsrapport (Eläketurvakeskuksen raportteja 1/2025: Työurien kehitys ja työeläkejärjestelmän sosiaalinen ja taloudellinen kestävyys), där även rättvisan mellan generationerna behandlas. Utskottet ser det som angeläget att resultaten av utvärderingen av pensionssystemet regelbundet rapporteras också till riksdagen.