Allmänt om förslaget till ändring av naturvårdslagen

I propositionen föreslås flera ändringar i naturvårdslagen. Det viktigaste nya regelverket utgörs av bestämmelserna om naturvärden och handel med dem. Genom den föreslagna lagen möjliggörs också användning av naturvärden som produceras i enlighet med gällande bestämmelser, det vill säga hektar med naturvärden, för annat än för kompensation för försämring, alltså till exempel för företagens miljöansvar och för sammanslutningarnas och medborgarnas frivilliga insatser för naturen. Dessutom föreslås det att det till naturvårdslagen fogas bestämmelser om upprättande av en restaureringsplan enligt EU:s förordning om restaurering av natur. Det föreslås att vargen ska slopas från tillämpningsområdet för bestämmelserna om artskydd och bestämmelserna om skyddet av vargen ska i fortsättningen ingå enbart i jaktlagstiftningen. Det föreslås att fridlysningsbestämmelser för andra statliga naturskyddsområden förtydligas i fråga om tillåten jakt i områdena. Jord- och skogsbruksutskottet granskar nedan i sitt utlåtande närmare propositionens förslag, men lyfter först fram vissa aspekter på det nationella genomförandet av EU:s förordning om restaurering av natur med avseende på sitt eget ansvarsområde. 

Jord- och skogsbruksutskottet behandlade kommissionens förslag till förordning om restaurering av natur i sitt utlåtande hösten 2022 (JsUU 28/2025 rd — U 76/2022 rd) och lyfte särskilt fram Finlands nationella särdrag, såsom det omfattande privata markägandet och vikten av jord- och skogsbruk. Dessutom betonade utskottet Finlands långa erfarenhet av frivilliga åtgärder som främjar naturvården och ansåg att det även i fortsättningen är ytterst viktigt att utveckla frivilliga skyddsmetoder som baserar sig på forskningsdata. I Finland har i synnerhet handlingsplanen för den biologiska mångfalden i skogarna (Metso) och programmet Helmi, som fokuserar på att förbättra livsmiljöernas tillstånd, lyckats väl med att uppnå sina hektarmål för skydd. Att det handlar om frivilligt skydd har dessutom i hög grad bidragit till att öka åtgärdernas godtagbarhet och skyddets sociala hållbarhet. Jord- och skogsbruksutskottet har också i sitt utlåtande om kommissionens meddelande om en färdplan för naturkrediter (JsUU 31/2025 rd — E 80/2025 rd) betonat att marknaden för naturvärden inte ersätter behovet av offentlig finansiering, men att den kan komplettera exempelvis programmen Metso och Helmi som nämns ovan. Den offentliga och den privata finansieringen måste fortsättningsvis komplettera varandra. 

Jord- och skogsbruksutskottet betonar att den ekonomiska, sociala och miljömässiga hållbarheten bör beaktas i ett brett perspektiv vid beredningen av restaureringsplanen. Det innebär att ökningen av den biologiska mångfalden måste samordnas med andra miljömål och andra sociala mål. I fråga om förordningen om restaurering av natur har kommissionen betonat att restaurering inte innebär att all ekonomisk verksamhet upphör i de berörda områdena, utan att naturen beaktas bättre än tidigare. Utskottet anser att denna utgångspunkt är viktig och att det är möjligt att bedriva jordbruk, skogsbruk, fiske och jakt på ett hållbart sätt utan att försvaga den biologiska mångfalden. Utskottet understryker att de åtgärder som tas med i restaureringsplanen inte får försämra livsmedelstryggheten, försörjningsberedskapen eller försörjningen för näringarna på landsbygden. Dessa villkor för beredningen av restaureringsplanen är ytterst viktiga också för att trygga det grundlagsfästa rättsskyddet, egendomsskyddet och näringsfriheten. I regeringsprogrammet för statsminister Orpo har det fastställts att försörjningsberedskapen och en ren inhemsk matproduktion ska tryggas och att åkrar på torvmark även i fortsättningen ska användas för att trygga försörjningsberedskapen och livsmedelstryggheten. Finland behöver nationell flexibilitet i klassificeringen av torvmarker. Målen för restaurering av boreala skogar bör inte tolkas så att de skulle leda till direkta begränsningar av avverkning eller annan användning av skogar utan nationell prövning. Restaureringen bör i första hand göras med frivilliga metoder som redan är i bruk, såsom genom att genomföra Metso-programmet. 

Upprättandet av restaureringsplanen

Syftet med propositionen är att utfärda bestämmelser som kompletterar EU:s förordning om restaurering av natur som gäller upprättandet av en nationell restaureringsplan. Syftet med förordningen om restaurering av natur är att i enlighet med EU:s strategi för biologisk mångfald för 2030 säkerställa att Europas biologiska mångfald ska vara på väg mot återhämtning senast 2030 till nytta för människor, planeten, klimatet och ekonomin. Enligt artikel 16 i förordningen om restaurering av natur ska varje medlemsstat inom två år från det att förordningen trätt i kraft till kommissionen lämna ett utkast till den nationella restaureringsplan som omfattar perioden fram till 2050. Varje medlemsstat ska upprätta en reviderad nationell restaureringsplan i juni 2032. Den andra reviderade nationella restaureringsplanen ska upprättas i juni 2042. Förordningen om restaurering av natur låter den nationella lagstiftaren avgöra hur den nationella restaureringsplanen ska beredas och godkännas. Enligt propositionen ska statsrådet i enlighet med förordningen om restaurering av natur först lämna in ett utkast till nationell restaureringsplan till kommissionen. Tidsfristen för inlämnandet är före utgången av augusti 2026. Statsrådet godkänner den slutliga nationella restaureringsplanen när Finland har fått kommissionens kommentarer om utkastet och gjort de nödvändiga kompletteringarna i planen. Tidsfristen för detta är i slutet av augusti 2027. 

Enligt propositionen ska beslutet om planen godkännas vid statsrådets allmänna sammanträde, eftersom det gäller frågor som hör till flera ministeriers ansvarsområde. De skyldigheter som följer av förordningen om restaurering av natur sträcker sig till flera sektorer från stadsmiljöer till naturmiljöer, skogsbruk, jordbruk och strömmande vatten. Den ekonomiska betydelsen av den nationella restaureringsplanen har redan vid beredningen av förordningen om restaurering av natur bedömts vara mycket betydande i Finland. Till stöd för beredningen av restaureringsplanen har man också redan försökt utreda dess konsekvenser för jord- och skogsbruket. Naturresursinstitutet publicerade 2026 bland annat en rapport om restaureringens konsekvenser för avverkningsmöjligheterna, skogsstrukturen samt förädlingsvärdet och sysselsättningen. Restaureringens konsekvenser för skogssektorn beror framför allt på att de skogar som i nuläget används för virkesproduktion skyddas ytterligare och att behandlingen av ekonomiskogar ändras. Jord- och skogsbruksutskottet betonar att enligt Naturresursinstitutets rapport beror konsekvenserna av EU:s förordning om restaurering av natur för Finlands skogsbruk i avgörande grad på restaureringsåtgärdernas omfattning och sättet att genomföra dem. Restaureringsplanen kommer att ta ställning till restaureringsåtgärdernas omfattning och sättet att genomföra dem, och planens samhälleliga och ekonomiska betydelse är således betydande. Så är fallet oberoende av att planen enligt propositionen inte har några rättsverkningar för privata markägare och att den inte anger enskilda områden som ska restaureras eller reserverar områden för naturskyddsändamål. Om det för att uppnå målen i förordningen om restaurering av natur är nödvändigt att ändra den nationella lagstiftningen, beslutar riksdagen om det i normal ordning. Restaureringsplanen medför inte i sig några nya befogenheter för myndigheterna. Planen får inte heller leda till så kallat informellt skydd. Genomförandet av restaureringsplanen med offentlig finansiering anpassas i praktiken i enlighet med den statsbudget som riksdagen årligen beslutar om. Enligt jord- och skogsbruksutskottet är det nödvändigt att riksdagen har även faktiska möjligheter att påverka verkställigheten och genomförandet av planen. 

Enligt propositionen sker utarbetandet av en restaureringsplan under ledning av miljöministeriet i samarbete med centrala ministerier och andra aktörer och beslutet fattas av statsrådet. Miljöministeriet ansvarar för beredningen av den nationella restaureringsplanen, men varje ministerium bereder den del av restaureringsplanen som gäller det egna ansvarsområdet i samarbete med andra ministerier. Till exempel i fråga om restaurering av torvmarker, avlägsnande av hinder för strömmande vatten och förbättring av skogsnaturens och jordbruksmiljöns naturtillstånd bereds planen under ledning av jord- och skogsbruksministeriet. Också eventuella ändringar i lagstiftningen bereds vid det behöriga ministeriet. Jord- och skogsbruksutskottet anser det vara viktigt att man vid beredningen av restaureringsplanen på det sätt som förutsätts i EU:s restaureringsförordning säkerställer att olika aktörer har omfattande möjligheter att delta och interagera. I lagförslaget ingår också rätt för riksomfattande naturskyddsorganisationer och sammanslutningar som bevakar markägarnas intressen att söka ändring i statsrådets beslut om godkännande av restaureringsplanen. 

Handel med naturvärden

Avsikten med de nya bestämmelser i naturvårdslagen som föreslås i propositionen är att påskynda utvecklingen av marknaden för naturvärden i Finland. I propositionen föreslås det att 11 kap. i naturvårdslagen ändras så att användningen av myndighetscertifierade hektar med naturvärden utvidgas utöver frivillig ekologisk kompensation också till andra frivilliga insatser för naturen, såsom påvisande av företagens och sammanslutningarnas naturansvar. Enligt den gällande lagen kan markägaren producera hektar med naturvärden bara för att någon annan med dem kan kompensera för den olägenhet för naturen som den har orsakat. I fortsättningen kan till exempel ett företag köpa hektar med naturvärden för att visa sitt ansvar, även om det inte har orsakat någon olägenhet som ska kompenseras. Jord- och skogsbruksutskottet konstaterar att produktionen av naturvärden baserar sig på långvariga förbindelser och anser därför att det är viktigt att regleringsmiljön är förutsägbar. En hektar med naturvärden som utvecklats för frivillig ekologisk kompensation är en beräkningsenhet som baserar sig på ekologisk vetenskaplig information och vars användning också som grund för insatser för naturen är välkommen. 

Utvecklingen av marknaden för naturvärden kan bidra till genomförandet av EU:s förordning om restaurering av natur i Finland. Den offentliga finansieringen räcker inte ensam till för att tillgodose de ökande restaureringsbehoven. En växande marknad för naturvärden kan ge aktörer möjlighet att hitta åtgärder och objekt som är nära kopplade till den egna värdekedjan och där naturens tillstånd kan förbättras. Marknaden för naturvärden skapar nya inkomstmöjligheter för markägarna och erbjuder också för statsägda markers del ett sätt att komplettera budgetfinansieringen för skyddsområdenas del. Ur markägarens synvinkel är de centrala faktorerna på marknaden för naturvärden rätten att bestämma över den egna egendomen, rättigheternas tydlighet och möjligheten till en skälig och förutsägbar inkomstbildning. Jord- och skogsbruksutskottet betonar att det är viktigt att trygga mångnyttan i områdesanvändningen både med tanke på verksamhetens effektivitet och markägarnas vilja att delta. Regleringen bör möjliggöra produktion och utveckling av naturvärden och andra naturfördelar i samma områden också på lång sikt. 

Enligt propositionen kan en markägare genom åtgärder som ökar naturvärdena producera naturvärden för att användas som ekologisk kompensation eller som insats för naturen. Skyddet av redan värdefull natur ökar nödvändigtvis inte antalet hektar med naturvärden, men det är en viktig åtgärd för att förebygga eventuella framtida försämringar eller olägenheter. Även skyddsbaserade lösningar bör bättre än för närvarande identifieras som en del av marknaden för naturvärden. I naturvårdslagen har skyddskompensationen dock definierats så att man i kompensationen bara får räkna ut nyttan av att objektet nått naturtillstånd efter att ha skyddats. Enligt utredning till jord- och skogsbruksutskottet kan en korrigering av bestämmelserna om skyddskompensation bidra till att styra åtgärderna till de mest orörda objekten där nyttan av den olägenhet som undvikits kalkylmässigt är störst. Jord- och skogsbruksutskottet anser det vara viktigt att miljöutskottet ytterligare bedömer möjligheten att precisera bestämmelserna i naturvårdslagen så att även skyddskompensation kan användas som insats för naturen. 

I utredningen till jord- och skogsbruksutskottet har det också lyfts fram risken för att en utvidgning av handeln med naturvärden till den internationella marknaden kan leda till att en del av styrningen av områdesanvändningen och bestämmanderätten flyttas utanför Finland. Utskottet betonar att enligt propositionen är hektar med naturvärden immateriella rättigheter. De ger alltså inte bestämmande inflytande över det markområde där de produceras. Köparen av hektar med naturvärde får endast rätt att framställa en av myndigheten verifierad invändning om att den försämring av naturvärdena som köparen orsakar har kompenserats eller att köparen har gjort en insats för naturen av viss omfattning. Enligt propositionen är det möjligt också för internationella aktörer att använda de naturvärden som produceras för att påvisa företags miljöansvar. Insatsen för naturen är alltså inte geografiskt bunden. Således är det möjligt att göra en insats för naturen i Finland även om de olägenheter som uppkommer i företagets värdekedja uppkommer utomlands. Enligt propositionen kommer internationella aktörer sannolikt att utnyttja de naturvärden som produceras i en situation där de är verksamma i Finland och vill att deras verksamhet ska framstå som ansvarsfull inför det finska samhället, men också inför sina finansiärer, sin produktionskedja och sina aktieägare. Jord- och skogsbruksutskottet anser att det är viktigt att följa utvecklingen av handeln med naturvärden och den gränsöverkridande andelen av marknaden efter ikraftträdandet av lagändringarna, och att eventuella problem bör åtgärdas snabbt. 

Som det sägs ovan föreslås det att bestämmelserna i naturvårdslagen kompletteras så att de naturvärden som markägaren producerar genom åtgärder som ökar naturvärdena också kan användas som insats för naturen för frivilligt påvisande av naturansvar. Godkännande av en insats för naturen förutsätter ett myndighetsbeslut. Enligt den nya reglering som föreslås i 11 kap. i naturvårdslagen har rättsinnehavaren till naturvärden rätt att på ansökan få ett beslut av Tillstånds- och tillsynsverket om godkännande av en insats för naturen. För att förebygga risken för grönmålning förutsätts det att stora företag som är skyldiga att rapportera om hållbarhet visar antingen att deras verksamhet inte medför betydande skadliga konsekvenser för den biologiska mångfalden eller att de iakttar en lindringshierarki. I Finland omfattas cirka 120 företag av kravet på hållbarhetsrapportering. Enligt lindringshierarkin ska olägenheter för naturen i första hand undvikas, därefter minimeras och kompensationsåtgärder vidtas först som en sista utväg. För att tröskeln för deltagande ska förbli rimlig införs inga nya skyldigheter för mindre företag. Det betyder att till exempel en privatperson, en förening, ett litet företag eller en stad kan finansiera en insats för naturen utan att behöva dokumentera iakttagandet av lindringshierarkin, medan stora företag och börsbolag måste göra det. 

De administrativa kostnaderna för att sätta igång marknaden för naturvärden kan enligt utredning till jord- och skogsbruksutskottet utgöra ett hinder för att sätta igång marknaden. I propositionen hänvisas det i fråga om konsekvensbedömningen till 2022 års proposition om revidering av naturvårdslagen (RP 76/2022 rd). Kostnaderna för en ekologisk kompensation bedömdes utifrån den expertarbetstid som ett företag använder för planeringen, det eventuella konsultarbetet och den arbetstid som utförs som myndighetsarbete. Kostnaderna för ett enskilt fall utan åtgärdskostnader uppgick således till 11 650—37 950 euro. Åtgärdskostnaderna uppskattades till 1 000–6 000 euro per hektar. Av de ovan beskrivna kraven på och kostnaderna för expertarbete följer att systemet i praktiken är oåtkomligt för de flesta markägare utan utomstående hjälp. För att få systemet i bruk behövs det förmedlarorganisationer och rådgivning. Jord- och skogsbruksutskottet anser det också viktigt att miljöutskottet bedömer möjligheterna att lätta på den administrativa bördan och kostnaderna i anslutning till marknaden för naturvärden. Det är viktigt att följa hur lagstiftningen fungerar och verkställs samt hur kostnadseffektiv handeln med naturvärden är också efter att regleringen om handeln med naturvärden har trätt i kraft. 

Pellervon taloustutkimus PTT ry har i en utredning beställd av jord- och skogsbruksministeriet bedömt markägarnas vilja att producera naturvärden samt vilka konsekvenser handeln med naturvärden har för användningen av naturresurser och värdekedjor. Enligt PTT:s utredning bedöms handeln med naturvärden inte ha några betydande konsekvenser för den nuvarande produktionen av råvaror inom jord- och skogsbruket inom den närmaste framtiden, utan den ses som en möjlighet att komplettera inkomsterna inom dessa sektorer. Denna bedömning baserar sig på att lågproduktiva områden eller områden som inte är i ekonomibruk sannolikt erbjuds som lämpliga för restaurering i första hand. Jord- och skogsbruksutskottet anser det vara viktigt att åtgärderna på marknaden för naturvärden i första hand riktas till områden vars betydelse för virkesproduktionen är liten. På så sätt kan den biologiska mångfalden stärkas utan att verksamhetsförutsättningarna för skogsbruket och virkesförädlingen försämras. Inom jordbruket beror konsekvenserna av handeln med naturvärden delvis också på hur den beaktas i systemet med jordbruksstöd. EU och Finland bereder som bäst stödperioden för EU:s gemensamma jordbrukspolitik (CAP) 2028—2034. I utredningen till jord- och skogsbruksutskottet har det uttryckts oro över att marknaden för naturvärden används som grund för att flytta bort vårdbiotoper och annan skötsel av jordbruksnaturen från stödsystemet enligt den gemensamma jordbrukspolitiken. Enligt jord- och skogsbruksutskottet är det viktigt att handeln med naturvärden genuint stärker förutsättningarna för vård av jordbruksnaturen. 

Jord- och skogsbruksutskottet noterar att produktionen av naturvärden enligt propositionen är avgränsad till markägaren i 103 § i naturvårdslagen. Det praktiska naturskyddet, skötseln och restaureringen av livsmiljöer förutsätter dock ofta aktiva åtgärder, såsom anläggning, restaurering och skötsel av våtmarker, skötsel av vårdbiotoper, implementering av viltskogsvård och fångst av främmande rovdjur. Jord- och skogsbruksutskottet betonar att olika föreningar, såsom jakt- och fiskeföreningar, redan nu är viktiga aktörer i denna praktiska verksamhet. Jaktföreningarna utför många slags naturvårdsarbeten, såsom livsmiljöförbättringar. Inom vattenområdena har fiskeriområdena, delägarlagen, fiskeföreningarna, naturorganisationerna och andra lokala aktörer genomfört många slags restaureringsåtgärder till förmån för vattennaturen. Dessa åtgärder har förbättrat fiskarnas lekområden, ökat vattendragens strukturella mångfald och stärkt naturens rekreationsvärden. I de sakkunnigyttranden som jord- och skogsbruksutskottet fått har det ansetts viktigt att utreda om ekologisk kompensation och insatser för naturen kan produceras också exempelvis via en förening i större områden som projekt för skötseln av livsmiljöer. 

Ändring av vargens skyddsstatus

I propositionen föreslås det att vargen ska strykas från tillämpningsområdet för bestämmelserna om artskydd och att bestämmelserna om skyddet av vargen i fortsättningen ska ingå bara i jaktlagstiftningen. Jord- och skogsbruksutskottet behandlade den ändring av jaktlagen som berörde ändringen av vargens skyddsstatus i sitt betänkande (JsUB 7/2025 rd — RP 173/2025 rd). Bakgrunden till propositionen var den ändring av habitatdirektivet ((EU) 2025/1237) som gäller vargens skyddsstatus och som antogs i juni 2025. Överföringen av vargen från habitatdirektivets bilaga IV (strikt skyddade arter) till bilaga V (arter för vilka insamling i naturen kan bli föremål för förvaltningsåtgärder) möjliggjorde också ändringar i den nationella lagstiftningen. Genom den ändring av naturvårdslagen som ingår i den nu aktuella propositionen stryks vargen från tillämpningsområdet för lagens 8 kap. och bestämmelserna i 78 och 79 § kan inte längre tillämpas på vargen, och inte heller i 83 §, där det föreskrivs om undantag från de nämnda bestämmelserna. Av ändringarna är den som görs i lagens 78 § primärt förtydligande, eftersom det i själva bestämmelsen uttryckligen hänvisas till djurarterna i bilaga IV a till habitatdirektivet. Eftersom vargen efter ändringen av bilagan till habitatdirektivet inte längre ingår i bilagan, är bestämmelsen inte längre tillämplig på den. Jord- och skogsbruksutskottet anser det motiverat att också naturvårdslagen ändras i enlighet med habitatdirektivet och ändringen av vargens skyddsstatus. 

Ändring av fridlysningsbestämmelsen för andra statliga naturskyddsområden

I regeringsprogrammet för statsminister Orpo konstateras att motsättningarna mellan jakt och naturvård motverkas och att jaktmöjligheterna inte begränsas utan grund till exempel i naturskyddsområden. I propositionen föreslås det förtydligande ändringar i bestämmelserna om andra statliga naturskyddsområden än nationalparker och naturreservat till den del det handlar om jakt i dessa områden. På andra statliga naturskyddsområden tillämpas enligt 52 § 1 mom. i naturvårdslagen samma bestämmelser som på nationalparker och naturreservat, om inte något annat anges i de följande bestämmelserna. Genom ändringen av lagens 52 §, som gäller fridlysningsbestämmelser för andra statliga naturskyddsområden, görs fridlysningsbestämmelserna för andra statliga naturskyddsområden tydligare genom att en internt motstridig hänvisningsbestämmelse stryks. Jord- och skogsbruksutskottet välkomnar de föreslagna ändringarna, vars syfte är att genomföra skrivningarna i regeringsprogrammet, men betonar samtidigt att arbetet för att ändra bestämmelserna om de gamla skyddsområden som inrättats genom förordning bör fortsätta i enlighet med regeringsprogrammet. I Finland har både privata och andra statliga naturskyddsområden inrättats i årtionden och fridlysningsbestämmelserna för dem har utformats enligt situationen vid varje tidpunkt.