Bakgrund

Regeringen föreslår ändringar i skogslagen (1093/1996), naturvårdslagen (9/2023) och lagen om Finlands skogscentrals system för skoglig information (419/2011, nedan skogsinformationslagen). I propositionen föreslås bestämmelser om de åtgärder som ska vidtas vid skogshantering så att skogshanteringen inte betraktas som sådan avsiktlig och förbjuden verksamhet som avses i artikel 5 i rådets direktiv om bevarande av vilda fåglar (2009/147/EU), nedan fågeldirektivet. Begränsningarna gäller särskilt drivning under fåglarnas häckning, men skyldigheten att bedöma fågelfaunan i området gäller också andra skogsåtgärder, såsom markberedning, plantskogsvård, skogsplantering, byggande av skogsväg och iståndsättningsdikning. Syftet med propositionen är att förtydliga det nationella genomförandet av fågeldirektivet. I propositionen redogörs mycket utförligt för de biologiska och rättsliga bakgrundsfaktorerna för skyddet av fågelarter. Konsekvensbedömningen innehåller också numerisk information om de ekonomiska konsekvenserna och en bedömning av konsekvenserna för andra alternativ än det som valts i propositionen. Utskottet anser liksom flera remissinstanser att propositionen är väl utarbetad. 

De fågelarter som häckar i Finland kan delas in i elva grupper baserat på häckningsmiljö. Grupperna är vanliga skogsfåglar, barrskogsfåglar, gammelskogsfåglar, lövskogsfåglar, buskfåglar, åkerfåglar, myrfåglar, fjällfåglar, skärgårdsfåglar, fåglar vid karga insjöar och våtmarksfåglar. Fågelarterna i de fyra förstnämnda grupperna häckar i skogliga miljöer och antalet par utgör nästan tre fjärdedelar av alla fågelpar som häckar i Finland. Av de 246 fågelarter som ingick i bedömningen av bevarandestatus 2019 var 86 arter hotade, vilket utgör 35 procent av alla fågelarter. Bland de fågelarter som i första hand lever i skogen fanns elva hotade arter, och av de hotade fågelarterna lever 19 procent i skogsmiljöer. 

Bland de viltfåglar som häckar i skogen minskade tjädern, orren och i vissa områden också järpen betydligt mellan 1960-talet och 1980-talet. Den främsta orsaken till att orrfåglarna minskat anses vara de direkta och indirekta konsekvenserna av skogsbruket. Orrfåglarnas populationer har dock sett en positiv utveckling sedan 1980-talet. Ändringen förklaras enligt propositionen delvis av det ökade antalet naturskyddsområden och ändringar i behandlingen av ekonomiskogar under de senaste årtiondena. Vid sakkunnigutfrågningen framfördes det att enligt nyare uppgifter, som baserar sig på vilttrianglar, har populationerna av orre och järpe i Finlands boreala region under en längre tid (sedan 1989) varit på en stabil nivå, medan tjäderpopulationen har ökat en aning. Bland de övriga orrfåglarna minskar populationen av ripa kraftigt. 

I yttranden till utskottet har det också framförts att den rapportering som gjorts i enlighet med fågeldirektivet 2025 visar att de vanligaste skogsfåglarna har minskat betydligt i antal. Av de fågelarter som lever i skogsmiljöer har 26 fågelarter gått tillbaka under de senaste tolv åren. Det förekommer i vissa mån olika uppfattningar om skogsbrukets betydelse för den här utvecklingstrenden. Vid sakkunnigutfrågningen konstaterades att avverkningarna i Finland är relativt små. Vid avverkningar förstörs dock årligen lite fler än 100 000 fågelbon som är i användning. Antalet bon motsvarar ungefär cirka 0,3 procent av antalet fågelpar. En enskild avverkning har endast sällan märkbara eller ekologiskt betydelsefulla konsekvenser för populationerna i ett område. Allmänt bedöms avverkningar under häckningstiden ha ringa betydelse när det gäller att hålla populationerna av Finlands fågelarter på en tillfredsställande nivå. Det har dock i viss mån betydelse när och var avverkningarna görs. Allmänt taget är konsekvenserna större i frodiga skogar än i karga skogar på grund av skillnaderna i fåglarnas partäthet. Det anses därför motiverat att de föreslagna förbuden mot drivning riktas till frodiga lövträdsdominerade skogar. 

Utgångspunkten för fågeldirektivet är att samtliga fågelarter som naturligt förekommer i Europa ska bevaras. Enligt artikel 5 i direktivet ska medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att införa ett generellt system för skydd, där det bland annat förbjuds att avsiktligt döda eller fånga fåglar, att avsiktligt förstöra eller skada bon och ägg eller föra bort bon, att avsiktligt störa fåglar, särskilt under deras häcknings- och uppfödningsperiod, i den mån dessa störningar inte saknar betydelse för att uppnå syftet med direktivet. I ett avgörande av Europeiska unionens domstol (Voore Mets och Lemeks Põlva, mål C-784/23) preciserade domstolen tolkningen av artikel 5 i fågeldirektivet, i synnerhet med avseende på den avsiktlighet som avses i artikeln samt avverkning under fåglarnas häckningstid. 

Enligt EU-domstolen tillämpas förbuden mot avsiktlig verksamhet i artikel 5 också på verksamhet som inte uppenbart syftar till att bryta mot förbudet i artikeln, men som innebär ett godtagande av risken för att fåglar fångas, dödas eller störs eller att deras bon och ägg förstörs eller skadas. Sådan störande verksamhet som avses i artikeln ska förbjudas om den har en betydande inverkan på fågelpopulationernas tillfredsställande status. På grund av den preciserade tolkningen av direktivet är det oklart för aktörerna inom skogsbranschen under vilka förhållanden skogsbruksåtgärder är tillåtna under fåglarnas häckningstid. I skogslagen föreslås bestämmelser om åtgärder och begränsningar som ska iakttas för att användningen och skötseln av skog inte ska anses utgöra en sådan avsiktlig handling som avses i artikel 5 i fågeldirektivet.  

Förbud mot drivning under fåglarnas häckningstid

I skogslagen föreslås ett förbud mot drivning i bördiga lövträdsdominerade skogar samt i kärr och strandskogar i den norra delen av Finland mellan den 1 maj och den 31 juli och i övriga delar av landet mellan den 15 april och den 15 juli. I specialmotiveringen konstateras det att minimiarealen för lövträdsdominerad skog i praktiken är 0,5 hektar. Förbudet gäller lövträdsdominerade skogar men inte blandskogar, där andelen lövträd kan variera på en liten areal inom skogen. Med kärr avses en skogbevuxen myr där torvlagrets tjocklek är minst 30 centimeter och de huvudsakliga trädslagen är gran och björk. Med strandskog avses en skogbevuxen skyddsremsa vid ett vattendrag med en bredd av tio meter. Med vattendrag avses sjöar, tjärnar, älvar, bäckar och andra naturliga vattenområden samt konstgjorda sjöar, kanaler och andra motsvarande konstgjorda vattenområden. Som vattendrag betraktas inte diken, rännilar eller källor. 

Sakkunniga har framfört att det är motiverat att i lagen föreskriva att kravet på en minimiareal på 0,5 hektar utöver bördiga lövträdsdominerade skogar också ska gälla kärr. I praktiken kan det vara svårt att lämna mycket små och till sin form sannolikt varierande områden utanför verksamheten. Kravet på en minimiareal på 0,5 hektar också för kärr är därför motiverat och ändamålsenligt. Utskottet konstaterar att det i lagförslaget inte föreslås några bestämmelser om arealkravet ens i fråga om bördiga lövträdsdominerade skogar. Utskottet fäster jord- och skogsbruksutskottets uppmärksamhet vid frågan och föreslår att man vid behandlingen av lagförslaget bedömer behovet av att precisera bestämmelserna till denna del. 

Lagförslaget bygger på Metsätehos handbok Metsänkäsittely ja linnusto, som iakttas som rekommendation vid drivning. Med bördig skog avses lundar, lundartade och friska moskogar eller torvmoar som till bördigheten är motsvarande. Enligt rekommendationerna i handboken riktas avverkning under fåglarnas häckningstid i mån av möjlighet till torra och torrare moar, där antalet arter och individer är mindre än i de bördiga skogstyperna. Också FSC-standarden för skogsvård innehåller begränsningar som gäller avverkning under fåglarnas häckningstid. 

I propositionen hänvisas det till en utredning av Metsäteho som baserar sig på skördardata från 2022–2024. Enligt utredningen utfördes avverkningar i bördiga lövträdsdominerade skogar och kärr under häckningstiden på en area av i medeltal cirka 7 300 hektar, vilket utgör mindre än 8 procent av den årliga avverkningsarealen för bördiga lövträdsdominerade skogar och kärr. Rekommendationerna i handboken kan därför anses ha en betydande styrande effekt. Naturresursinstitutet har undersökt hur ytterligare begränsningar under fåglarnas häckningstid påverkar anskaffningen av virke (Väätäinen, Laitila, Mutanen, Viitanen, Kniivilä; Lintujen pesimäaikaa koskevien lisärajoitusten vaikutus puunhankintaan sekä metsä- ja kansantalouteen, Luonnonvara- ja biotalouden tutkimus 25/2026, på finska). Enligt resultaten ökar kostnaderna måttligt vid lindriga begränsningar som inte skiljer sig avsevärt från nuvarande praxis, men vid mer omfattande begränsningar kan kostnaderna stiga betydligt. I det senare fallet ökar dessutom behovet av säsongsarbetare och tilläggsutrustning avsevärt i fråga om avverkning och transport. Förslaget gäller ett tre månader långt förbud mot drivning på små, begränsade områden där avverkningen kan genomföras utanför fåglarnas häckningstid. Förslagets konsekvenser för skogsägarna och industrins virkesförsörjning bedöms därför vara små. 

Det föreslås att Finlands skogscentral i fortsättningen ska ha skyldighet att underrätta markägaren och sådana representanter för markägaren och innehavaren av avverkningsrätt som centralen känner till, om den har fått in en anmälan om användning av skog som gäller ett behandlingsområde där eller i vars närhet centralen känner till att det finns bördig lövträdsdominerad skog, kärr eller strandskog som omfattas av förbudet mot drivning. Att skogscentralen åläggs anmälningsskyldighet är ändamålsenligt för att säkerställa att parterna i virkeshandeln får behövlig information på förhand. 

I yttranden till utskottet har det ansetts motiverat att på det sätt som föreslås i propositionen rikta skyddsåtgärderna till de objekt som har störst inverkan på fågelpopulationernas utveckling. I yttrandena har man likaså ställt sig bakom de föreslagna tidsgränserna, som baserar sig på gällande rekommendationer. I en del yttranden har skyddsåtgärderna å andra sidan ansetts vara otillräckliga, och det har föreslagits ett betydligt mer omfattande förbud mot skogsbruksåtgärder. Vid sakkunnigutfrågningen fästes uppmärksamhet vid de samhälleliga och samhällsekonomiska konsekvenserna av ett totalförbud mot drivning under häckningstiden. Begränsningarna under häckningstiden gör drivningen mer säsongsbetonad när arbetet koncentreras till vintermånaderna. Det ökar behovet av arbetskraft och materiel inom virkesanskaffningen, ökar den virkesmängd som lagras och höjer logistikkostnaderna (Väätäinen et al. 2026). 

Enligt utskottets uppgifter har den föreslagna tidsbegränsningen och avgränsningen av skogstyper ingen stor inverkan på råvirkesförsörjningen inom skogsindustrin. Inverkan uppskattas vara mindre än tre procent. Vid ett totalförbud kan däremot tillgången på industrivirke minska med upp till 25 procent, om avverkningarna under häckningstiden inte fullt ut kan flyttas till andra tidpunkter. Det skulle innebära att det årliga mervärdet från skogssektorn minskar med cirka 1,7–2 miljarder euro. Med beaktande av spridningseffekterna kan de totala konsekvenserna för samhällsekonomin uppgå till nästan 3 miljarder euro per år. Konsekvenserna berör inte bara skogsbruket utan också industrin, sysselsättningen, exporten och skatteintäkterna. Dessutom leder den försvagade tillgången på inhemskt virke sannolikt till att avverkningarna flyttas till andra länder. Den försämrade tillgången på träråvara, kostnadsökningen och leveranssäkerheten försvagar också konkurrenskraften för träbaserade produkter, vilket i sin tur kan öka efterfrågan på fossila råvaror. 

Utskottet anser att det begränsade förbud mot drivning som föreslås i propositionen i huvudsak är balanserat och tillräckligt med tanke på propositionens syften. Sakkunniga har dock framfört att vissa detaljer i förbudet kan medföra allvarliga problem för virkesförsörjningen inom industrin. På våren begränsar tjällossningen drivningen och transporterna. Då genomförs drivning framför allt i karga, barrträdsdominerade skogar och andra områden där marken har god bärighet. De omfattas inte av de föreslagna begränsningarna som gäller drivning under häckningstiden. I propositionen föreslås det dock att det på ett område som omfattas av begränsningarna för drivning under häckningstiden inte får göras nya körstråk, utan det avverkade virket ska transporteras från behandlingsområdet till avläggsplatser längs med sådana körstråk som redan tidigare varit i bruk. 

Sakkunniga har påpekat att när temperaturerna stiger i slutet av april, då begränsningarna är i kraft, finns det en risk för lagringsröta. I praktiken kan virke inte lagras i buffertlager från och med slutet av april, utan de måste så snabbt som möjligt efter avverkningen föras vidare till förädling. Problemet accentueras särskilt i unga lövträdsdominerade skogar samt strandskogar, där det ofta saknas färdiga körstråk. Inte heller i äldre skogar garanterar de färdiga körstråken att stråken kan utnyttjas för behoven i angränsande områden. Begränsningarnas konsekvenser blir då mer omfattande än det ursprungliga syftet. Om det inte får dras nya körstråk genom områden som omfattas av avverkningsbegränsningarna under fåglarnas häckningstid, innebär det en betydande risk för drivningen på de områden som inte omfattas av begränsningarna. 

Enligt propositionen och den redogörelse som utskottet fått motsvarar de begränsningar som föreslås i propositionen de rekommendationer om skogsbruksåtgärder och fågelfaunan som redan utarbetats för skogsbranschen. Enligt FSC-standarden är det dock tillåtet att göra nya körstråk på områden som omfattas av begränsningar under häckningstiden. Längs körstråken kör avverkningsmaskinen när träden fälls och skotaren när virket transporteras från skogen till en avläggsplats. Röjning av körstråk medför mindre störning än byggande av en skogsväg. 

I den föreslagna 10 c § i skogslagen gäller skyldigheterna och begränsningarna åtgärder inom behandlingsområdet. Bestämmelserna torde kunna tolkas så att ett behandlingsområde också avser ett område där det inte förekommer någon drivning men där det dras ett nytt körstråk. När bestämmelsen tolkas på det sättet är det klart att när ett nytt körstråk dras ska också konsekvenserna för fåglarnas häckningsro i området tas i beaktande. I annat fall uppnås inte de skyddsmål som ligger till grund för förbudet mot drivning. Samtidigt är det viktigt att försäkra sig om att drivning inte förhindras i områden som inte omfattas av förbudet mot drivning. Utskottet fäster jord- och skogsbruksutskottets uppmärksamhet vid det ovan beskrivna problemet och hoppas att man vid den fortsatta behandlingen av ärendet också hittar en fungerande lösning för dem som arbetar med drivning inom skogsbruket. 

Beaktande av fågelfaunan vid skogsbruksåtgärder

I skogslagen föreslås bestämmelser om ytterligare åtgärder för att säkerställa att fågelfaunan beaktas vid skogsbruksåtgärder. Det föreslås skyldigheter och inskränkningar för skötsel och användning av skog, så att skyldigheterna i fågeldirektivet beaktas korrekt. Skyldigheterna hänför sig till bedömning av behandlingsområdets fågelfauna och vidtagande av förebyggande åtgärder på basis av bedömningen. I skogslagen föreslås en bestämmelse, enligt vilken avverkaren före drivning ska göra en bedömning av behandlingsområdets fågelfauna utifrån skogens typ, ålder och annan tillgänglig information. Vid bedömningen ska de uppgifter som lagrats i datasystemet för naturvården utnyttjas. 

På basis av bedömningen ska avverkaren vidta lämpliga förebyggande åtgärder för att förhindra att individer av en fågelart dör, att fågelbon tar skada eller förekomsten av störningar som skulle försvåra en hotad och fåtalig fågelarts förökning eller förekomsten av sådana störningar som i övrigt avsevärt skulle försvåra upprätthållandet av en tillfredsställande status för en fågelarts stam eller bringandet av stammen till en sådan status. I anslutning till andra åtgärder som hänför sig till skötsel och användning av skog ska den som vidtar en åtgärd likaså göra en bedömning av behandlingsområdets fågelfauna och vidta lämpliga förebyggande åtgärder för beaktande av fågelfaunan. 

I de yttranden som utskottet fått har det framförts att för att bedömningen av fågelfaunan ska vara tillförlitlig krävs det fågelinventering och sådan specialkompetens som avverkaren inte kan förväntas ha. Särskilt de fåglar som bygger sina bon direkt på marken försöker gömma sina bon, och det är inte möjligt att upptäcka alla bon. Datasystemet för naturvården innehåller inte heller heltäckande information om fågelfaunan. Utskottet anser att oron behöver tas på allvar, eftersom frågan är av betydelse både med tanke på uppnåendet av lagförslagets mål och med tanke på tillämpligheten i praktiken. 

Enligt 24 § 1 mom. 14 punkten i lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet (621/1999) är handlingar som innehåller uppgifter om utrotningshotade djur- eller växtarter eller skydd av värdefulla naturområden sekretessbelagda, om utlämnandet av uppgifter ur dessa skulle äventyra skyddet av djur- eller växtarten eller naturområdet i fråga. I anslutning till förhandsbedömningen av fågelfaunan och andra föreslagna skyldigheter och begränsningar föreslås det i skogslagen och naturvårdslagen bestämmelser som gör det möjligt att lämna ut sekretessbelagda uppgifter. Finlands skogscentral och naturvårdsmyndigheterna får lämna ut sådana uppgifter om fågelarter som är nödvändiga för att bestämmelserna i den föreslagna 10 c § i skogslagen ska kunna iakttas. Uppgifter får lämnas ut till markägare, innehavare av avverkningsrätt och den som för deras räkning planerar eller vidtar åtgärder i anslutning till skötsel och användning av skog. I yttrandena till utskottet har man önskat att fastighetsägarens rätt till information utvidgas till att gälla alla arter och naturuppgifter. 

Det föreslås att det till skogsinformationslagen fogas bestämmelser om införande av en elektronisk förbindelse eller ett tekniskt gränssnitt. Bestämmelserna i den gällande lagen möjliggör inte utlämnande av sekretessbelagda uppgifter med nämnda metoder. Det föreslås också sådana bestämmelser om tystnadsplikt i skogsinformationslagen som innebär att exempelvis markägaren och dennes avtalspart som har fått samma sekretessbelagda uppgifter om fågelarter, kan diskutera saken sinsemellan. I en del yttranden till utskottet anses de föreslagna bestämmelserna vara förknippade med praktiska problem. Undantag från tystnadsplikten bör genomföras på ett pragmatiskt sätt. Utskottet fäster jord- och skogsbruksutskottets uppmärksamhet vid detta. Med tanke på propositionens mål är det viktigt att parterna får tillgång till uppgifterna om fågelfaunan så smidigt som möjligt redan i planeringsskedet. 

Bestämmelserna om förebyggande åtgärder möjliggör skogsbruksåtgärder inom ramen för genomförandet av kraven i fågeldirektivet. Om ett fågelbo där det pågår häckning iakttas inom behandlingsområdet i planeringsskedet eller i anslutning till åtgärder som hänför sig till skötsel och användning av skogen, ska åtgärderna vidtas på ett sätt som inte skadar boet. I skogslagen föreslås också bestämmelser som förbjuder skogsåtgärder i närheten av fåtaliga rovfåglars bon, om det kan orsaka sådana störningar som leder till att häckningen avbryts. Sådana skogsåtgärder förutsätter undantagstillstånd med stöd av 83 § i naturvårdslagen. Bestämmelser om fåtaliga rovfågelarter, avstånd när det gäller närhet till rovfåglars bon och tidpunkten för det artspecifika förbudet utfärdas genom förordning av ministeriet. 

Vid avverkning som äger rum under fåglarnas häckningstid har avverkaren skyldighet att spara stora aspar, hålträd samt stående död ved från föregående trädgeneration. Sakkunniga har framfört att det med tanke på skyddet av fågelfaunan är ytterst viktigt att under häckningstiden spara stora aspar, hålträd samt stående död ved. Det har föreslagits att dessa strukturella särdrag ska bevaras permanent, bland annat på grund av att bohålor i träd används av olika hålbyggande arter år efter år. Nyttan av dessa åtgärder sträcker sig betydligt längre än bara över sommarperioden. Utskottet ställer sig positivt till förslaget. 

Syftet med regleringen är utöver att skydda fågelfaunan också att säkerställa förutsägbara förhållanden för aktörerna inom skogsbruket. Denna aspekt har betonats i yttrandena till utskottet. Vid tillämpningen av lagen är det viktigt att fästa vikt vid en ändamålsenlig nivå på förhandsbedömningen som tjänar lagens syften samt vid den kostnadsökning som bedömningen medför. Utskottet anser att de lagstadgade skyldigheterna i praktiken ska vara genomförbara och att de inte oskäligt får höja planeringskostnaderna för drivning. I likhet med remissinstanserna betonar utskottet vikten av att skogsägare och aktörer inom skogssektorn informeras om den regionala och lokala utvecklingen av fågelfaunan samt om möjligheterna att genom planering av stämplingsposterna påverka häckningen. 

Allmänt undantag från förbudet mot störande av fåglar

I 82 § i naturvårdslagen föreskrivs om ett allmänt undantag från vissa fridlysningsbestämmelser. Undantaget innebär att ett område får användas för jord- och skogsbruk eller sedvanlig byggnadsverksamhet, och byggnader och anordningar får användas i enlighet med deras ändamål. Enligt den gällande lagen tillämpas undantaget inte på fågelarter. I propositionen föreslås det att undantaget i fortsättningen också ska gälla störning av fåglar, om störningarna inte försvårar en hotad och fåtalig fågelarts förökning eller i övrigt avsevärt försvårar upprätthållandet av en tillfredsställande status för en fågelarts stam eller bringandet av stammen till en sådan status. 

Enligt den redogörelse som utskottet fått innebär det föreslagna begränsade undantaget från förbudet mot störning av fåglar i fråga om vissa markanvändningsformer samt användningen av byggnader och anordningar att naturvårdslagens bestämmelser om skydd av fåglar och om undantag från det skyddet bringas i överensstämmelse med minimikraven i fågeldirektivet. Den gällande regleringen har varit striktare än den miniminivå som fågeldirektivet förutsätter. Fågeldirektivet förutsätter dock att det allmänna undantaget inte tillämpas om störningen försvårar förökningen för en fåtalig fågelart som vid bedömningen av bevarandestatus har klassificerats som antingen akut hotad (CR), starkt hotad (EN) eller sårbar (VU). I fråga om hotade djurarter med små populationer, i synnerhet sådana arter som förökar sig långsamt, har det i regel en betydande negativ inverkan på djurartens stam om dess förökningsförsök misslyckas. I propositionen nämns kungsörnen som ett exempel på en hotad art. 

Fågeldirektivet förutsätter också att störningarna inte i övrigt avsevärt försvårar upprätthållandet av en tillfredsställande status för en fågelarts stam eller bringandet av stammen till en sådan status. Begränsningen gäller i praktiken de arter som vid bedömningen av bevarandestatus har klassificerats som livskraftiga eller nära hotade och vars ringa antal häckande individer i kombination med den grad till vilken deras känslighet för störningar kan leda till att häckningen avbryts kan ha en betydande effekt för upprätthållandet av en tillfredsställande status för stammen. Enligt utskottets uppgifter och kommissionens nyligen publicerade tolkningsanvisning (Commission Notice on the Guidance document on the General system of protection of Bird species – Article 5 and Article 9 of the Birds Directive) motsvarar en tillfredsställande nivå enligt fågeldirektivet den gynnsamma bevarandestatus som avses i rådets direktiv om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (92/43/EEG). I praktiken ändras alltså inte den skyddsnivå som fågeldirektivet förutsätter. Utskottet ställer sig bakom de föreslagna ändringarna i naturvårdslagen.