7
Säännöskohtaiset perustelut
1 §. Soveltamisala. Pykälän 2 momenttia täsmennettäisiin lisäämällä siihen lemmikkieläimen määritelmä. Sen mukaan lemmikkieläimellä tarkoitettaisiin laissa eläinterveyssäännöstön 4 artiklan 11 alakohdassa määriteltyjä eläimiä sekä muita samaan lajiin kuuluvia eläimiä.
Eläinterveyssäännöstön 4 artiklan 11 alakohdassa olevan määritelmän mukaan lemmikkieläimellä tarkoitetaan asetuksen liitteessä I olevassa luettelossa mainittuun lajiin kuuluvaa eläintä, jota pidetään yksityisessä, muussa kuin kaupallisessa tarkoituksessa. Eläinterveyssäännöstön määritelmä ei kuitenkaan ole ollut eläinten tunnistamisesta ja rekisteröinnistä annetun lain kannalta merkityksellinen sen vuoksi, että eläinten tunnistamista ja rekisteröintiä koskevat eläinterveyssäännöstön säännökset eivät ole koskeneet tällaisia eläimiä. Mainittujen eläinten tunnistamiseen liittyvät lakiin sisältyvät säännökset ovat joko lemmikkieläinasetuksen täytäntöönpanosääntelyä tai EU-sääntelyn jättämän liikkumavaran mahdollistamaa kansallista sääntelyä. Kansallinen sääntely on kattanut paitsi yksityisessä myös kaupallisessa tarkoituksessa pidettävät kyseisiin lemmikkieläinlajeihin kuuluvat eläimet.
Koska lemmikkieläinasetuksen säännökset lemmikkieläinten tunnistamisesta rajat ylittävien siirtojen yhteydessä korvautuvat 22.4.2026 eläinterveyssäännöstön VI osan säännöksillä, olisi tarkoituksenmukaista selkeyttää laissa käytettävä lemmikkieläimen käsite ja näin välttää eläinterveyssäännöstön käsitteeseen liittyvää sekaantumisvaara.
8 §.Yleiset vaatimukset eläinten tunnistamisesta. Eläinten tunnistamisesta ja rekisteröinnistä annetun lain 8 §:n 1 momentin mukaan toimija vastaa omistuksessaan tai hallinnassaan olevien eläinten merkitsemisestä fyysisellä tunnistimella noudattaen, mitä eläinten tunnistamisesta ja rekisteröinnistä annetussa laissa, eläinterveyssäännöstössä ja niiden nojalla säädetään. Eläinten tunnistamisesta ja rekisteröinnistä annetun lain 8 §:n 1 momenttiin esitetään lisättäväksi viittaus niihin lain pykäliin, joiden mukaisesti eläinterveyssäännöstöön perustuva tunnistaminen eli nauta- sika-, lammas-, vuohi- ja hevoseläinten, pidettävien kameli- ja hirvieläinten sekä porojen tunnistaminen on tehtävä.
Pykälään myös lisättäisiin säännös toimijan velvollisuudesta vastata omistuksessaan tai hallinnassaan olevien mainittujen eläinten tietojen ilmoittamisesta rekisteriinnoudattaen, mitä eläinten tunnistamisesta ja rekisteröinnistä annetussa laissa ja eläinterveyssäännöstössä säädetään.
Tunnistamisella tarkoitetaan eläimen merkitsemistä fyysisellä tunnistimella noudattaen, mitä eläinten tunnistamisesta ja rekisteröinnistä annetussa laissa, eläinterveyssäännöstössä ja niiden nojalla säädetään. Hevosten osalta tunnistamiseen kuuluu myös se, että tunnistusmerkityllä eläimellä on asetuksen EU (2021/963) mukaisesti myönnetty elinikäinen tunnistusasiakirja eli hevospassi.
Rekisteriin ilmoittamisella tarkoitettaisiin eläimen tietojen ilmoittamista viranomaisen rekisteriin noudattaen, mitä eläinten tunnistamisesta ja rekisteröinnistä annetussa laissa, eläinterveyssäännöstössä ja niiden nojalla säädetään. Esimerkiksi naudat, lampaat ja vuohet ilmoitetaan rekisteriin emän poikimailmoituksella säädetyssä määräajassa, ja sekä luovuttajan että vastaanottajan tulee ilmoittaa eläinten poistot ja vastaanottamiset rekisteriin seitsemän vuorokauden kuluessa tapahtumasta. Lisäksi nautojen, lampaiden ja vuohien tulee olla tunnistusmerkittyjä ennen kuin ne siirretään pois syntymäpitopaikastaan.
Hevosella on oltava tunnistusmerkinnän lisäksi elinikäinen tunnistusasiakirja (hevospassi) 12 §:n 1 momentin mukaisesti. Ruokavirasto on valtuuttanut Suomessa tällä hetkellä kolme tahoa hevosille tunnistusasiakirjoja myöntäväksi elimeksi. Hevosten tiedot kirjataan tietokantaan tunnistusasiakirjan myöntämisen yhteydessä. Jos hevonen tuodaan Suomeen muutoin kuin korkeintaan 90 päivää kestävän lisääntymis-, kilpailu-, tai koulutustarkoituksen vuoksi, sen tunnistusasiakirja on toimitettava valtuutetulle taholle tietokantaan kirjattavaksi.
Toisesta jäsenvaltiosta siirrettävien hevoseläinten, nautojen, lampaiden ja vuohien sekä muiden tuotantoeläinten tulee olla lähtömaassaan tunnistettu ja rekisteröity eläinterveyssäännöstön 124 artiklan mukaisesti ennen siirtoa, minkä lisäksi naudat, lampaat ja vuohet tulee ilmoittaa Suomessa viranomaisen tietokantaan seitsemän vuorokauden kuluessa tuonnista eläintunnistusasetuksen 3 § mukaisesti ja hevoset seitsemän vuorokauden kuluessa tuonnista Suomessa valtuutetun tahon tietokantaan eläintunnistusasetuksen 7 §:n mukaisesti, muutoin kuin hevosen tavanomaisen pitopaikan osalta. Suomessa ei ole vielä käytössä sellaista eläinterveyssäännöstön 109 artiklan d) kohdan tarkoittamaa tietokantaa, johon tieto hevosen tavanomaisesta pitopaikasta ilmoitettaisiin, mutta Ruokaviraston tietokannan toteuttamista koskeva esiselvitys on valmistunut keväällä 2025 ja tietokannan toteuttaminen on valmisteilla.
Lemmikkieläinten tunnistamisen ja rekisteröinnin osalta pykälässä viitattaisiin lain 15 §:ään, jossa olisivat asiaa koskevat perussäännökset.
11 §.Sikaeläinten tunnistaminen. Pykälän 3 momentin vaatimusta, joka koskee sikaeläinten teurasmerkintöjä, kevennettäisiin siten, että jatkossa sikaeläimen teurasmerkinnäksi riittäisi tatuoimalla tehty merkintätunnus eläimen keskiselän tai kyljen alueelle jommallekummalle puolelle tai eläimeen asetettu Ruokaviraston hyväksymä korvamerkki, josta käy ilmi lähtöpitopaikan pitopaikkatunnus (teurasmerkintä). Lisäksi momentissa edellytettäisiin nimenomaisesti, että teurasmerkinnän tulee olla luettavissa, eli mikäli tatuoimalla tehty teurasmerkintä epäonnistuu tai sen epäillään epäonnistuneen, tulee tarvittaessa tehdä uusi merkintä luettavuuden varmistamiseksi. Lisäksi korvamerkkien tekstin tulee olla luettavissa, eli ne eivät saa olla niin likaisia tai kuluneita, että pitopaikkatunnus ei ole luettavissa.
Pykälän 3 momenttia täydennettäisiin siten, että siinä säädettäisiin nimenomaisesti, että eläinterveyssäännöstössä tarkoitetuille tuotantoketjuille tulee hakea hyväksyntä Ruokavirastolta. Lisäksi momenttiin lisättäisiin nimenomainen maininta siitä, että hyväksynnän peruuttamiseen sovellettaisiin, mitä lain 34 §:ssä säädetään rekisteröinnin peruuttamisesta.
Sikaeläinten teurasmerkintävaatimukset eivät perustu velvoittavaan EU-lainsäädäntöön, mutta eläinterveyssäännöstön 269 artiklan 1 kohdan e kohta mahdollistaa jäsenvaltion kansalliset säännökset lisätoimenpiteistä ja tiukemmista toimenpiteistä koskien mm. eläinten jäljitettävyysvaatimuksia, kunhan kansalliset säännökset eivät estä eläinten ja tuotteiden siirtoja jäsenvaltioiden välillä eivätkä ole ristiriidassa unionin sääntöjen kanssa.
12 §.Hevoseläintentunnistaminen. Pykälään esitetään lisättäväksi uudet säännökset, joiden mukaan hevoseläimen saa merkitä tunnistimella eläinlääkärinammatin harjoittamisesta annetussa laissa tarkoitettu eläinlääkärinammatin harjoittaja ja joiden mukaan Ruokavirasto voisi lisäksi hakemuksesta valtuuttaa mikrosirun asettajaksi eläinjalostustoiminnasta annetun lain (319/2014) 3 §:n mukaisesti hyväksytyn kantakirjaa pitävän yhteisön, jonka lukuun toimivilla henkilöillä on eläinten hyvinvointia koskevan lainsäädännön edellyttämä pätevyys. Hakemuksesta tulisi käydä ilmi hakijan yhteistiedot ja y-tunnus sekä selvitys yhteisön lukuun toimivien tunnustusmerkitsijöiden pätevyydestä. Momenttiin lisättäisiin säännös siitä, että valtuutuksen peruuttamiseen sovellettaisiin, mitä lain 34 §:ssä säädetään rekisteröinnin peruuttamisesta.
Valtuutuksen antamisen edellytykset perustuvat eläinterveyssäännöstön 14 artiklan 2 kohtaan, jossa on viittaus 1 kohdan c alakohdan ii kohtaan. Edellytyksenä tehtävän siirtoon on muun muassa henkilöiden tai henkilöstön riittävä erityisosaaminen, pätevyys ja kokemus. Ehdotus vastaa nykytilaa, mutta tarkoitus on selventää täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2021/963 13 artiklassa mahdollistetun kansallisen liikkumavaran käyttöä. Kyseisen artiklan mukaan eläinlääkärin tai, jos kansallisessa lainsäädännössä niin säädetään, luvan saaneen ja asianmukaisesti koulutetun ja toimivaltaisen henkilön on kiinnitettävä tunnistimet. Käytännössä eläinlääkärit voivat Suomessa tunnistusmerkitä varsan, jota on lääkitty teuraskiellon aiheuttavilla lääkkeillä ennen kuin sillä on elinikäinen tunnistusasiakirja. Täytäntöönpanoasetuksen 6 artiklan mukaisesti hevosen ensimmäisen tunnistamisen yhteydessä valtuutettu taho kirjaa hevosen tiedot tietokantaan, Suomessa valtuutetut tahot ovat kantakirjaa pitävät järjestöt.
Ehdotetut säännökset olisivat pykälän 2 momentissa. Tunnistusasiakirjoja koskevat voimassa olevaan 1 ja 2 momenttiin sisältyvät säännökset siirtyisivät uuteen 3 ja 4 momenttiin.
15 §.Lemmikkieläintentunnistaminen. Pykälän 1 momenttia ehdotetaan muutettavaksi lemmikkieläinten tunnistamista ja rekisteröintiä koskevan laintasoisen sääntelyn täsmentämiseksi. Ehdotetun momentin mukaan koiran haltijan vastuulla olisi eläimen tunnistusmerkitseminen mikrosirulla, johon sisältyy koiran yksilöivä tunnistuskoodi. Koiran haltijan tulisi lisäksi ilmoittaa 30 §:ssä tarkoitettuun rekisteriin tai Ruokavirastolle rekisteriin merkittäviksi momentissa mainitut tiedot, joita olisivat haltijan nimi, henkilötunnus tai y-tunnus, lähiosoite, sähköpostiosoite ja puhelinnumero, mikrosirun tunnistuskoodi ja sen asettamispäivä, muut koiran tunnistustiedot sekä koiran syntymämaa, jos se on muu kuin Suomi. Koiran haltijan tulisi ilmoittaa myös rekisteriin ilmoitettujen tietojen muutoksesta. Kyse olisi nykyisin asetuksen tasolla säädetyistä vaatimuksista. Asetuksessa tarkoitettuja tunnistetietoja ovat koiran syntymäaika tai syntymäajan puuttuessa arvio syntymäajasta; koiran rotu tai rodun puuttuessa sanallinen kuvaus koiran ulkoisista tuntomerkeistä, sukupuoli ja väri sekä; koiran nimi sellaisena kuin koiran haltija on sen ilmoittanut.
Ehdotetuissa säännöksissä on kyse EU-lainsäädännön jäsenvaltioille jättämän kansallisen liikkumavaran käytöstä. Eläinterveyssäännöstön 269 artiklan 1 kohdan d ja e kohta mahdollistavat jäsenvaltion kansalliset säännökset lisätoimenpiteistä ja tiukemmista toimenpiteistä koskien eläinten rekisteröinti- ja jäljitettävyysvaatimuksia.
Momentissa säilyisi nykyinen asetuksenantovaltuus, jonka mukaan maa- ja metsätalousministeriön asetuksella voitaisiin antaa tarkempia säännöksiä tunnistusmenetelmistä, tunnistusasiakirjan tietojen säilyttämisestä sekä rekisteriin ilmoitettavista tiedoista. Asetuksenantovaltuutta kuitenkin täydennettäisiin siten, että siinä mainittaisiin nimenomaisesti myös ilmoittamiseen liittyvät määräajat.
Voimassa olevien säännösten mukaan koira on tunnistusmerkittävä ja ilmoitettava rekisteriin ennen sen luovuttamista uudelle haltijalle. Pysyvästi maahan tuotavien koirien tiedot on ilmoitettava rekisteriin neljän viikon kuluessa saapumisesta tai ennen koiran luovuttamista uudelle haltijalle, jos luovutus tapahtuu ennen tätä. Jos koiran haltijan vaihdos on enintään kolme kuukautta kestävä ja tilapäinen, siitä ei tarvitse ilmoittaa rekisteriin.
Asetuksenantovaltuus koskisi jatkossa ainoastaan koiria. Koirien ja kissojen rekisteröinti ollaan säätämässä tiettyjen siirtymäaikojen jälkeen pakolliseksi suoraan sovellettavalla EU-asetuksella. Tässä yhteydessä lakiin on tarkoitus tehdä asetuksen täytäntöönpanon edellyttämät muutokset. Muiden lemmikkieläinlajien rekisteröintitarpeita ei ole näköpiirissä.
Pykälään esitetään lisättäväksi uusi 2 momentti, jossa säädettäisiin, että koiran, kissan tai fretin saa merkitä tunnistimella eläinlääkärinammatin harjoittamisesta annetussa laissa tarkoitettu eläinlääkärinammatin harjoittaja. Tämän lisäksi 2 momentissa säädettäisiin, että Ruokavirasto voi lisäksi hakemuksesta valtuuttaa mikrosirun asettajaksi muun yhteisön, jonka lukuun toimivilla henkilöillä on eläinten hyvinvointia koskevan lainsäädännön edellyttämä pätevyys. Hakemuksesta tulee käydä ilmi hakijan yhteistiedot ja y-tunnus sekä selvitys yhteisön lukuun toimivien tunnustusmerkitsijöiden pätevyydestä. Momenttiin lisättäisiin säännös siitä, että valtuutuksen peruuttamiseen sovellettaisiin, mitä lain 34 §:ssä säädetään rekisteröinnin peruuttamisesta.
Kyse olisi komission delegoidun asetukseen (EU) 2019/2035 70 artiklan jäsenvaltioille jättämän kansallisen liikkuvavaran käytöstä. Artiklan mukaan koiraan, kissaan ja frettiin saa asettaa tunnistimen muukin pätevä henkilö kuin eläinlääkäri, jos kansallisessa lainsäädännössä niin säädetään. Valtuutuksen antamisen edellytykset perustuvat eläinterveyssäännöstön 14 artiklan 2 kohtaan, jossa on viittaus 1 kohdan c alakohdan iv kohtaan. Edellytyksenä tehtävän siirtoon on muun muassa henkilöiden tai henkilöstön riittävä erityisosaaminen, pätevyys ja kokemus.
18 §.Eräiden eläinten tunnistusasiakirjat toiseen jäsenvaltioon siirtoa varten. Koirien, kissojen ja frettien muihin kuin kaupallisiin siirtoihin tarkoitetun tunnistusasiakirjan (lemmikkipassi) myöntämisestä säädettäisiin jatkossa delegoidun asetuksen 2019/2035 71 a artiklassa. Lemmikkipassin voisi myöntää virallinen eläinlääkäri (official veterinarian) tai valtuutettu eläinlääkäri (authorised veterinarian). Nykyisissä lemmikkieläinasetuksen säännöksissä tarkoitettuna hyväksyttynä eläinlääkärinä (authorised veterinarian) pidetään eläinlääkärinammatin harjoittamisesta annetussa laissa (29/2000) tarkoitettua eläinlääkärinammatin harjoittajaa. Tätä koskeva säännös sisältyi ennen eläinterveyssäännöstön voimaantuloa eli vuoteen 2021 saakka eläintautilain (441/2013) 6 §:n 1 momentin 17 kohtaan ja 58 §:n 4 momenttiin. Säännös siirrettiin eläinterveyssäännöstön täytäntöönpanoon liittyneessä kansallisten lakien uudistuksessa eläinten tunnistamisesta ja rekisteröinnistä annetun lain 18 §:n 1 momentin 1 kohtaan, tosin säännöksen sanamuoto ei ole yhtä täsmällinen kuin aiemmin.
Kyseistä kohtaa täsmennettäisiin siten, että lemmikkipassin saa myöntää eläinlääkärinammatin harjoittamisesta annetun lain 2 §:n 1 momentissa tarkoitettu eläinlääkärinammatin harjoittaja. Kyse olisi eläinterveyssäännöstön 269 artiklan 1 kohdan e alakohdan ja komission delegoidun asetuksen (EU) 2019/2035 71 a artiklan mahdollistaman kansallisen liikkumavaran käytöstä. Lemmikkieläinpassia käytetään koirien, kissojen ja frettien siirroissa jäsenvaltioiden välillä sekä lemmikkieläinten tuonnissa muusta kuin jäsenvaltiosta silloin, kun kyse on jostakin jäsenvaltiosta lähteneen lemmikin palaamisesta takaisin unionin alueelle.
Oikeus todistuksen antamiseen on kytketty voimassa olevaan ammatinharjoittamisoikeuteen Suomen lisäksi useissa muissa jäsenvaltioissa, kuten Ruotsissa ja Tanskassa. Suomessa todistuksia myöntävät pääasiassa eläinlääkäripalveluja tarjoavat kunnaneläinlääkärit sekä ne yksityistä pieneläinpraktiikkaa harjoittavat eläinlääkärit, jotka muutenkin huolehtivat kyseisten lemmikkieläinten hoidosta ja rokottamisesta.
Lemmikkieläintä koskevaan todistukseen kirjataan lemmikkieläimen tunnistustiedot sekä sille annetut, eläimen siirtokelpoisuuteen vaikuttavat rokotukset ja käsittelyt. Eläinlääkäri täydentää lemmikkieläinpassin tietoja sitä mukaa kuin rokotuksia tai käsittelyjä uusitaan tai eläimelle annetaan uusia rokotuksia tai käsittelyjä. Kaupallisessa tarkoituksessa tapahtuvaa lemmikkieläinten kuljetusta varten vaaditaan lisäksi todistukseen merkitty eläinlääkärin varmistus siitä, että eläimet ovat kliinisesti terveitä ja kestävät kuljetuksen määräpaikkaansa. Merkintä ja tätä varten suoritettu eläinlääketieteellinen tutkimus voidaan tehdä enintään 48 tuntia ennen eläinten siirtämistä.
Esityksessä katsotaan, että kyseessä on perustuslain 124 § tarkoitettu julkisen hallintotehtävän siirtäminen muulle kuin viranomaiselle. Tämän vuoksi kohtaan lisättäisiin säännös tehtävää hoitavan virkavastuusta. Delegoidun asetuksen (EU) 2019/2035 uuden 71 a artiklan 2 a kohdan mukaan eläinlääkärin pitää lemmikkieläinpassin myöntäessään varmistaa, että eläin on tunnistusmerkitty 70 artiklan mukaisesti. Mainitun asetuksen uuden 70 a artiklan b kohdan ii alakohdan mukaan 1.1.2028 alkaen mikrosirun on sisällettävä koiran, kissan tai fretin syntymämaan maakoodi. Maakoodillisia siruja toimitetaan vain valtuutetuille tunnistusmerkitsijöille, mikä merkitsee, että passin myöntävän eläinlääkärin ei tarvitse erikseen ryhtyä selvittämään sitä, onko mikrosirun asettajalla ollut vaadittu pätevyys.
Uuteen EU-lainsäädäntöön sisältyvien siirtymäsäännösten mukaan 31.12.2027 mennessä tunnistusmerkityt koirat, kissat ja fretit katsotaan passia myönnettäessä asianmukaisesti tunnistetuksi, vaikka mikrosirussa ei ole maakoodia.
Ehdotetun lain voimaantulosäännöksen yhteydessä olisi lemmikkieläinpassien myöntämistä koskeva, siruttajien pätevyyteen liittyvä siirtymäsäännös.
26 §.Eräiden tehtävien siirtäminen muulle kuin viranomaiselle. Momentissa säilyisi nykyistä vastaava säännös, jonka mukaan Ruokavirasto voi eläinterveyssäännöstön 108 artiklan 5 kohdan c alakohdan mukaisesti valtuuttaa toisen elimen tai luonnollisen henkilön antamaan eläintä koskevia tunnistusasiakirjoja ja laatimaan asiakirjamalleja eläinterveyssäännöstön 110 artiklan 1 kohdan mukaisesti. Säännöksen sanamuoto kuitenkin jonkin verran täsmentyisi. Lisäksi siitä poistuisi maininta toisen viranomaisen valtuuttamisesta, sillä säännöstä pidetään tarpeettomana ottaen huomioon, että viranomaisten välinen tehtävänjako perustuu lain säännöksiin.
Valvonta-asetuksen määritelmissä toimeksiannon saaneella elimellä tarkoitetaan erillistä oikeushenkilöä, jolle toimivaltaiset viranomaiset ovat siirtäneet tiettyjä viralliseen valvontaan kuuluvia tehtäviä tai tiettyjä muihin virallisiin toimiin liittyviä tehtäviä. Kyseessä olisi valvonta-asetuksen 2 artiklan 2 kohdassa määritelty muu virallinen toimi. Muihin virallisiin toimiin kuuluu myös lupien ja virallisten todistusten myöntäminen. Valtuutuksen antamisen edellytykset perustuvat sekä eläinterveyssäännöstön 14 artiklan 2 kohtaan, jossa viittaus 1 kohdan c alakohdan ii kohtaan, että valvonta-asetuksen 31 artiklaan. Edellytyksenä tehtävän siirtoon on muun muassa henkilöiden tai henkilöstön riittävä erityisosaaminen, pätevyys ja kokemus.
Momenttiin lisättäisiin uutena säännös, jonka mukaan Ruokavirasto voisi sopimuksen perusteella valtuuttaa eläinjalostustoiminnasta annetun lain (319/2014) 3 §:n mukaisesti hyväksytyn kantakirjaa pitävän yhteisön hevoseläimiä koskevan 30 §:ssä tarkoitetun eläinrekisterin rekisterinpitäjäksi, jos valvonta-asetuksen 31 artiklassa säädetyt edellytykset täyttyvät. Säännöksessä tarkoitettu valtuus merkitsisi poikkeusta lain 30 §:n 2 momentissa viitatun ruokahallinnon tietovarannosta annetun lain rekisterinpitäjyyttä koskevista mainitun lain 5 §:n säännöksistä. Kuitenkin rekisterinpitoon soveltuvat muut mainitun lain säännökset kuten säännökset käyttötarkoitussidonnaisuudesta sekä harmaan talouden torjuntaan liittyvistä tiedonluovutusoikeuksista.
Asetuksen (EU) 2021/963 mukaan hevoseläinten atk-pohjaisten tietokantojen pito voi olla viranomaisen, tai tapauksen mukaan, valtuutetun elimen, jalostusjärjestöjen ja 2 artiklan 5 kohdan b alakohdassa tarkoitettujen yhdistysten ja järjestöjen tehtävä. Muutos selkeyttäisi oikeustilaa, koska käytännössä Ruokavirasto on valtuuttanut ehdotuksessa mainitut tahot pitämään tietokantoja vaadittavista hevosten tiedoista. Hevostietokannat poikkeavat muista eläinrekistereistä siten, että tunnistusjärjestelmässä hyödynnetään myös tietoa, jota kerätään jalostuslainsäädännön nojalla kantakirjajärjestöjen toimesta, lisäksi Ruokavirasto on valtuuttanut Suomen Hippos ry;n pitämään tietokantaa myös muista kuin kantakirjaan kuuluvista hevosista.
Esitetyllä muutoksella mahdollistettaisiin hevoseläinten osalta tunnistamiseen ja tunnistusasiakirjan myöntämiseen liittyen myös rekisterijärjestelmän käytännön toteutus ja rekisterinpitäjänä toimiminen valtuutuksen perusteella.Säännöksen tarvetta ja tarkoituksenmukaisuutta perustellaan tarkemmin jäljempänä jaksossa 12.2.
Lisäys vastaisi eläinten tunnistamisesta ja rekisteröinnistä annetun lain esitöitä (HE 101/2021, s. 28), joissa viitataan voimassa olevan säännöksen sanamuotoa laajemmin tunnistus- ja rekisteröintijärjestelmän käytännön toteutukseen ja Suomen Hippoksen hoitamiin hevoseläinten tunnistamiseen ja rekisteröintiin liittyviin tehtäviin. Säännös olisi myös yhdenmukainen eläinterveyssäännöstön 108 artiklan 5 kohdan c alakohdan säännöksen kanssa, joka mahdollistaa tehtävän delegoinnin.
27 §.Tarkastusoikeus. Pykälän 2 momenttia esitetään täydennettäväksi siten, että lain 38 §:n mukaisten tilanteiden lisäksi toimivaltainen viranomainen voisi tehdä tarkastuksen pysyväisluonteiseen asumiseen käytettyihin tiloihin myös silloin, kun on perusteltu syy epäillä toimijan syyllistyneen tekoon, josta voi seurata vankeusrangaistus. Lisäksi jatkossa edellytettäisiin, että epäillystä lain 38 §:n mukaisesta teosta voisi aiheutua vakavaa vaaraa ihmisten tai eläinten terveydelle.
Rikoslaissa (39/1889) 44 luvun 4 a §:n mukaan eläintaudin leviämisvaaran aiheuttamisesta voidaan tuomita sakkoon tai enintään kuudeksi kuukaudeksi vankeuteen se, joka eläinterveyssäännöstön vastaisesti siirtää, hävittää, pitää hallussaan tai luovuttaa eläimiä taikka niiden alkioita tai sukusoluja siten, että teko on omiaan aiheuttamaan vaaraa toisen hengelle tai terveydelle taikka vakavaa vaaraa eläinten terveydelle. Maahantuontivaatimusten vastaisia tekoja koskien rikoslain 46 luvun 1 §:n 1 momentin 7 kohdassa säädetään myös säännöstelyrikoksesta ja mainitun luvun 4 §:n 1 momentissa salakuljetuksesta.
Käytännössä on tullut esiin, että toimivaltaisen viranomaisen tulisi voida tehdä tarkastus pysyväisluonteiseen asumiseen käytettyihin tiloihin muissakin kuin lain 38 §:ssä tarkoitetuissa tilanteissa. Tällainen voisi olla esimerkiksi tilanne, jossa toimivaltaisella viranomaisella on perusteltu syy epäillä, että pysyväisluonteiseen asumiseen käytetyissä tiloissa säilytetään laajamittaista kauppaa varten koiria, joiden alkuperään ja jäljitettävyyttä koskeviin vaatimuksiin epäillään liittyvän niin olennaisia puutteita, että ihmisten tai eläinten terveyden katsotaan vaarantuvan. Tällöin olisi tarkastus voitava tehdä myös kotirauhan piirissä asian selvittämiseksi, jos asiaa ei voisi muuten selvittää ja kyse olisi epäillystä vankeusuhkaisesta teosta.
Koirien rekisteröintiä koskevien säännösten tarkoituksena on mahdollistaa jäljitettävyys ja siten torjua mm. säännösten vastaista maahantuontia ja siihen kytkeytyvää eläintaudin leviämisvaaraa. Rabieksen ehkäisy perustuu eläinten jäljitettävyyteen sekä maahantuontisäännösten noudattamiseen. Laittomasti eli ilman vaadittavaa tunnistusmerkintää, rokotuksia, mahdollista vasta-ainetutkimusta sekä ekinokokkilääkitystä maahantuotuja koiria ei voida todeta tartuntavaarattomaksi kliinisten löydösten perusteella, vaan ihmisten ja muiden eläintenterveyden suojaaminen perustuu koiran tunnistusmerkintään ja sitä kautta todennettaviin lainsäädännön mukaisten vaatimusten tarkastamiseen asiakirjoista. Ehdotetun säännöksen mukainen kynnys kotirauhan suojaan puuttumiseen olisi kuitenkin korkea, eivätkä esimerkiksi yksittäisten eläinten merkintöjä ja rekisteröintiä koskevat puutteet oikeuttaisi tekemään tarkastusta kotirauhan piirissä ilman konkreettista ja hyvin perusteltua epäilyä vakavasta terveysvaarasta. Viranomaisen tarkastusoikeutta koskevat säännökset liittyvät valvonta-asetuksen 14 artiklaan, jonka mukaan virallisen valvonnan menetelmiin ja tekniikoihin on sisällytettävä tapauskohtaisesti mm. eläinten sekä tilojen ja muiden toimijoiden valvonnassa olevien paikkojen tarkastaminen. Asetuksen 15 artiklan mukaan toimijoiden on, siinä määrin kuin se on tarpeen, annettava toimivaltaisten viranomaisten henkilöstölle mahdollisuus tutustua mm. toimijoiden valvonnassa oleviin eläimiin ja tavaroihin sekä tiloihin ja muihin toimijoiden valvonnassa oleviin paikkoihin, asiakirjoihin ja toimijoiden sähköisiin tiedonhallintajärjestelmiin. Kansallisessa lainsäädännössä tarkastusoikeutta pysyväisluonteiseen asumiseen käytettävissä tiloissa on rajattu perustuslain säännösten huomioon ottamiseksi.
27 a §. Viranomaisen toimet eläinten tunnistamis- ja rekisteröintilainsäädännön vastaisen menettelyn johdosta.Lakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 27 a §, joka vastaisi eläinten hyvinvoinnista annetussa laissa olevaa sääntelyä. Pykälässä täsmennettäisiin viranomaisen velvollisuutta ryhtyä tarvittaviin toimenpiteisiin, jos eläinten tunnistamis- ja rekisteröintilainsäädäntöä ei ole noudatettu. Viranomainen voisi kehottaa eläinten tunnistamis- tai rekisteröintilainsäädäntöä rikkovaa välittömästi tai asian laatuun nähden riittävässä määräajassa täyttämään velvollisuutensa. Kehotus voitaisiin antaa paitsi kirjallisesti tarkastuskertomuksessa myös suullisesti valvontakäynnin aikana, kun rikkomus on korjattavissa heti. Suullisestikin annettu kehotus olisi kirjattava tarkastuskertomukseen. Jos havaittu rikkomus olisi vähäinen ja epäkohta voitaisiin poistaa tarkastuksen yhteydessä tai ilman, että tarvitaan uusintatarkastusta, kehotuksen lisäksi ei välttämättä tarvittaisi muita toimenpiteitä. Muussa tapauksessa valvontaviranomaisen olisi ryhdyttävä toimenpiteisiin hallintopakkoasian vireille saattamiseksi. Valvontaviranomaisen olisi valvottava, että kehotusta ja hallintopakkoasiassa annettua päätöstä noudatetaan.
Käytännön valvonnassa kehotuksen käyttöön on toivottu selkeämpää sääntelyä. Uudessa pykälässä täsmennettäisiin kehotuksen käytön ja hallintopakkoasioiden välistä suhdetta osittain vastaavasti kuin eläinten hyvinvoinnista annetussa laissa. Valvontaviranomaiselle katsotaan jo tehtävänsä puitteissa kuuluvan oikeus antaa toimijalle tai asianosaiselle tarpeellista hallinnollista ohjausta säännösten noudattamiseksi. Viranomaisen toimivallan käyttöä hallinnon hyvän hallinnon perusteet huomioiden ohjaa mm. hallintolain (434/2003) 8 §:ssä säädetty viranomaisen neuvontavelvollisuus. Lisäksi hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisten toimien on oltava oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden (oikeasuhtaisuusperiaate). Yleisen käytännön mukaan säännöksiä on sovellettu siten, että viranomaisen on ennen velvoittavien määräysten käyttämistä lievemmillä keinoilla, kuten neuvomalla ja kehottamalla, pyrittävä saattamaan asiakas noudattamaan lainsäädäntöä. Kehotuksen käyttö on lisäksi tarkoituksenmukaista yksinkertaisissa tilanteissa, joissa lainsäädännön noudattamatta jättäminen on korjattavissa käynnin aikana tai muussa annetussa määräajassa ja puute on sen luontoinen, että määräajan antaminen ei vaaranna eläinten tai ihmisten terveyttä, eläinten hyvinvointia tai elintarviketurvallisuuttaa.
33 §.Rajoitus, kielto ja muut hallinnolliset toimenpiteet. Pykälässä säädetään mahdollisuudesta antaa hallintopäätös rajoituksesta, kiellosta ja muista hallinnollisista toimenpiteistä. Pitopaikassa tarkastuksen suorittanut viranomainen voi rajoittaa eläinten siirtoa pitopaikasta pois tai kieltää sen, jos pitopaikassa pidettävää eläintä ei ole tunnistettu eläinten tunnistamisesta ja rekisteröinnistä annetussa laissa, eläinterveyssäännöstössä tai niiden nojalla annetuissa säännöksissä tarkoitetulla tavalla ja on ilmeistä, että eläimen tunnistamista ja jäljitettävyyttä ei pystytä varmistamaan. Pykälän 4 momentin mukaan kiellon tai rajoituksen asettaminen tai muun hallinnollisen toimenpiteen määrääminen edellyttää, että toimija ei ole viranomaisen kehotuksesta huolimatta asetetussa määräajassa korjannut puutetta.
Lain 33 §:ssä tarkoitettu hallintotoimi on tavanomaisesti eläinten siirtokielto silloin, kun eläimiä ei ole tunnistettu lainsäädännön edellyttämällä tavalla ja on ilmeistä, että jäljitettävyyttä ei pysytä varmistamaan. Tällainen tapaus on kyseessä esimerkiksi, kun tilalla valvonnassa todetaan useita korvamerkittömiä nautoja eikä tilalla ei ole valmiiksi tilattuna merkkejä, joilla eläimet voitaisiin tunnistaa. Tällaisessa tapauksessa viranomaisen tulisi asettaa tunnistamattomat eläimet siirtokieltoon jäljitettävyyspuutteiden vuoksi. Siirtokielto merkitään tietojärjestelmään, josta se on teurastamojen tai muiden eläimiä hankkivan saatavilla lain 31 §:ssä tarkoitettua rekisterikyselyä varten. Käytännön valvontatyössä on todettu, että kehotus siirtokiellon ennakkotoimena hidastaa hallintomenettelyä, mikä voi aiheuttaa joissakin tapauksissa ihmisten tai eläinten terveydelle välitöntä vaaraa, kun siirtokiellon asettaminen ei ole mahdollista välittömästi. Kehotuksen antaminen suullisesti käynnillä olisi ilmeisen tarpeetonta tilanteessa, jossa tilalla ei ole tosiasiallisia mahdollisuuksia asettaa eläimiin korvamerkkejä niiden puuttuessa.
Pykälän 4 momenttia esitetään muutettavaksi siten, että toimivaltainen viranomainen, joka on tehnyt tarkastuksen, voisi pykälän 2 momentissa tarkoitetuissa tilanteissa ja Ruokavirasto pykälän 3 momentissa tarkoitetuissa tilanteissa asettaa kiellon tai rajoituksen väliaikaisena ilman kehotusta, jos se on ihmisten tai eläinten terveydelle aiheutuvan välittömän vaaran vuoksi välttämätöntä. Momenttia esitetään muutettavaksi myös siten, että siinä todettaisiin, että väliaikainen kielto tai rajoitus olisi voimassa, kunnes sen asettanut viranomainen antaa asiassa lopullisen ratkaisunsa, minkä lisäksi lainkohdassa todettaisiin, että väliaikaisen päätöksen antaneen viranomaisen tulee huolehtia siitä, että asiassa tarvittavat selvitykset tehdään viivytyksettä.
35 §.Uhkasakko ja teettämisuhka. Pykälän 1 momentin mukaan toimivaltainen viranomainen eli Ruokavirasto, elinvoimakeskus, kunnaneläinlääkäri ja Tulli voivat asettaa lain 35 §:n 1 momentin nojalla uhkasakon tai teettämisuhan lain 32 tai 33 §:ssä tarkoitetun määräyksen, rajoituksen, kiellon tai muun hallinnollisen toimenpiteen tehosteeksi. Momenttiin ehdotetaan lisättäväksi säännös, jonka mukaan Ruokavirasto voisi tehostaa kunnaneläinlääkärin antamaa määräystä, rajoitusta, kieltoa tai muuta hallinnollista toimenpidettä uhkasakolla tai uhalla, että tekemättä jätetyt toimenpiteet teetetään laiminlyöjän kustannuksella, jos kunnaneläinlääkäri esittää tätä koskevan virka-apupyynnön.
Ehdotetun muutoksen taustalla on osaltaan valtion aluehallintouudistus. Vastaava toimivalta on ollut vuoden 2026 alussa lakkautetuilla aluehallintovirastoilla. Aluehallintovirastojen eläinten tunnistamista ja rekisteröintiä koskevat tehtävät on siirretty Ruokavirastolle.
Uhkasakkoa ja teettämisuhkaa sekä 27 a pykälässä tarkoitettua kehotusta ja 33 §:n mukaista kieltoa koskevat ehdotukset liittyvät valvonta-asetuksen 138 artiklaan, jonka mukaan todettaessa säännösten noudattamatta jättäminen, toimivaltaisten viranomaisten on toteutettava asianmukaiset toimenpiteet, joilla varmistetaan, että kyseinen toimija korjaa tällaisen noudattamatta jättämisen ja estää sen jatkossa. Valvonta-asetuksessa on esimerkinomainen luettelo tällaisista toimenpiteistä. Kansallisessa laissa täsmennettäisiin toimenpiteitä EU-lainsäädännön jättämän liikkumavaran mukaisesti.
36 §.Eläinten tunnistamis- ja rekisteröintivalvonnan seuraamusmaksu. Pykälän 1 momentin 3 kohtaa esitetään täydennettäväksi siten, että jatkossa Ruokavirasto ja elinvoimakeskus voisivat määrätä vähintään 300 euron ja enintään 5 000 euron eläinten tunnistamis- ja rekisteröintivalvonnan seuraamusmaksun myös sille, joka laiminlyö 15 § :n 1 momentissa tai eläinterveyssäännöstön 112-115 artiklassa säädetyn velvollisuuden ilmoittaa vaaditut tiedot rekisteriin. Eläinterveyssäännöstön 112-115 artiklat koskevat nauta-, sika-, lammas-, vuohi- ja hevoseläimiä, kun taas 15 §:n 1 momentti koskisi koiria.
Voimassa olevan kohta koskee vain eläinten merkitsemisvelvollisuuden laiminlyöntitilanteita. Nykyisin voimassa olevan lainsäädännön puutteeksi on katsottu se, että voimassa olevan lain nojalla seuraamusmaksua ei ole voitu määrätä tapauksissa, joissa toimija ei ole noudattanut velvoitetta omistuksessaan tai hallinnassaan olevien eläinten ilmoittamista rekisteriin. Voimassa olevan lain toimeenpanon myötä on käynyt ilmi tarve saada seuraamusmaksu käyttöön myös näissä tapauksissa sekä silloin, kun eläinten rekisteritiedoissa on havaittu puutteita. Seuraamusmaksu on kiinnitetty lain 15 § sekä eläinterveyssäännöstön 112–115 artiklan säännösten laiminlyönteihin. Näin ollen sitä ei voida asettaa alemman tason säädöksissä säädettyjen ilmoitusaikojen noudattamatta jättämisestä. Viljelijätukia saavien tuottajien tuotantoeläinten rekisteriin ilmoittamisen viiveet aiheuttavat tukiseuraamuksia, joten seuraamusmaksulla ei ole tarpeen sanktioida ilmoitusviiveistä. Ilmoitusviiveestä sanktioiminen voisi lisäksi myös koirilla ja tuotantoeläimillä aiheuttaa sen, että eläinten rekisteriin ilmoittaminen jätettäisiin tekemättä, jos ilmoituksen määräaika ylittyy. Tämän vuoksi seuraamusmaksun voisi määrätä vain tapauksissa, joissa eläintä ei ole rekisteröity tarkastushetkellä lainkaan.
Eläinten jäljitettävyyden osalta on tärkeää, että eläimet ilmoitetaan rekisteriin. Esimerkiksi rekisteröimättömät lampaat muodostavat Suomessa selvän eläintautien leviämisen riskin esimerkiksi Bluetongue-viruksen eli sinikielitaudin osalta. Rekisteröimättömien eläinten myötä eläinten jäljitettävyys vaarantuu ja riski taudin leviämisestä kasvaa ja pahimmillaan mahdollistaa taudin leviämisen myös nautaeläimiin. Taudin leviämisen vaikutukset elinkeinolle olisivat vakavat, ja taudin torjuntakustannukset tulisivat kalliiksi myös valtiolle. Myös koirien rekisteröinnin toimeenpanon tehostamiseksi on tarpeen säätää seuraamusmaksun mahdollisuudesta silloin, kun koiria ei ole ilmoitettu rekisteriin. Tällä hetkellä noin puolet Suomen koirista on ilmoitettu rekisteriin lainsäädännön vaatimusten mukaisesti. Sanktiointimahdollisuus kannustaisi lainsäädännön noudattamiseen.
Lisäksi pykälän 3 momentista kumottaisiin tarpeettomana säännös seuraamusmaksun määräämisestä maksettavaksi valtiolle, koska maksun vastaanottavasta viranomaisesta säädetään sakon täytäntöönpanosta annetussa laissa. Kyseessä on teknisluonteinen korjaus.
Seuraamusmaksua koskevat säännökset kytkeytyvät eläinterveyssäännöstön 268 artiklaan ja valvonta-asetuksen 139 artiklaan, joiden mukaan jäsenvaltioiden on säädettävä säännösten rikkomiseen sovellettavista seuraamuksista, joiden on oltava tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia.
12
Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys
12.1
Elinkeinovapaus
Perustuslain 18 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla. Perustuslakivaliokunta on kuitenkin katsonut, että elinkeinotoiminnan luvanvaraisuus on mahdollista erityisin perustein (PeVL 19/2002 vp). Elinkeinotoiminnan aloittamisen edellytyksenä olevan ilmoitus- tai rekisteröintivelvollisuuden säätämistä on pidetty asiallisesti luvanvaraisuuteen rinnastettavana sääntelynä (PeVL 9/2005 vp, s. 2/I, PeVL 56/2002 vp).
Ehdotetun lain ja 15 §n 2 momentin mukaan henkilöillä, jotka asettavat tunnistimina käytettäviä mikrosiruja koiriin, kissoihin tai fretteihin, tulisi olla eläinlääkärin pätevyys. Muu pätevä henkilö voisi asettaa tunnistimia vain, jos hän toimisi Ruokaviraston valtuuttaman yhteisön lukuun, kun aiemmin on riittänyt, että muulla kuin eläinlääkärillä on ollut asettamista koskeva riittävä pätevyys. Vastaava mikrosirun asettajan valtuutusta koskeva vaatimus lisättäisiin myös hevoseläinten tunnistimia koskevaan 12 §:ään.
Ehdotettu lemmikkieläinten siruttajien valtuutusta koskeva vaatimus perustuu osittain EU-lainsäädäntöön, sillä jatkossa Suomen rajojen yli matkustavilta koirilta, kissoilta ja freteiltä vaadittavan tunnistimen voisi asettaa vain eläinlääkäri tai valtuutettu muu henkilö. Vaikka suuri osa lemmikkieläimistä ei koskaan matkusta ulkomaille, ei kuitenkaan pidetä tarkoituksenmukaisena rajata kansallisessa laissa valtuutusta koskemaan vain rajojen yli siirrettäviä lemmikkieläimiä, sillä lemmikkieläimen sirutuksen yhteydessä ei välttämättä ole tiedossa, tullaanko eläimelle tarvitsemaan lemmikkipassia sen elinaikana. Tämä olisi tarkoituksenmukaista ottaen myös huomioon se, että uusi koirien ja kissojen hyvinvointia ja jäljitettävyyttä koskeva Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus tulee ulottamaan koirien ja kissojen tunnistusmerkintöjä ja rekisteröintiä koskevia vaatimuksia siirtymäaikojen jälkeen myös muihin kuin rajojen yli siirrettäviin eläimiin.
Hevoseläinten osalta vaatimus olisi tarpeen ottaen huomioon hevoseläinten tunnistamista koskevat EU-säännökset.
Perustuslakivaliokunta on katsonut, että elinkeinovapauden rajoitusten tulee olla täsmällisiä ja tarkkarajaisia. Sen lisäksi rajoitusten olennaisen sisällön kuten rajoitusten laajuuden ja edellytysten tulee ilmetä laista.
Ehdotettujen säännösten mukaan Ruokavirasto voi lisäksi hakemuksesta valtuuttaa tunnistimen asettajaksi yhteisön, jonka lukuun toimivilla on eläinten hyvinvointia koskevan lainsäädännön edellyttämä pätevyys. Hakemuksessa tulisi olla selvitys mikrosiruja asettavien henkilöiden pätevyydestä. Ehdotettu rajaus, jonka mukaan valtuutettuna olisi yhteisö kuten jalostusorganisaatio tai muu eläinalalla toimiva järjestö tai yritys ja tunnistimia asettavat henkilöt toimisivat tämän organisaation palveluksessa tai muutoin sen lukuun, olisi perusteltu valtuutuksiin liittyvän hallinnollisen taakan minimoimiseksi.
Perustuslakivaliokunta on myös pitänyt tärkeänä, että säännökset luvan edellytyksistä ja pysyvyydestä antavat riittävän ennustettavuuden viranomaistoiminnasta (PeVL 15/2008 vp, s. 2/II). Perustuslakivaliokunta on elinkeinotoiminnan sääntelyn yhteydessä vakiintuneesti katsonut välttämättömäksi sitoa luvan peruuttamismahdollisuus vakaviin tai olennaisiin rikkomuksiin tai laiminlyönteihin sekä siihen, että luvanhaltijalle mahdollisesti annetut huomautukset tai varoitukset eivät ole johtaneet toiminnassa esiintyneiden puutteiden korjaamiseen (esim. PeVL 58/2010 vp, s. 5—6, PeVL 32/2010 vp). Valiokunta on pitänyt perustuslain 18 §:n 1 momentin kannalta ongelmattomana hyväksymisen peruuttamista tilanteessa, jossa terveysvaaraa ei voida muutoin estää (PeVL 37/2005 vp, s. 2/II).
Ehdotetun valtuutuksen peruuttamiseen sovellettaisiin, mitä 34 §:ssä säädetään rekisteröinnin peruuttamisesta. Valtuutuksen peruuttamisesta päättäisi Ruokavirasto. Peruuttaminen olisi mahdollista, jos valtuuttamiselle säädetyt edellytykset eivät enää täyttyisi tai toiminnassa olennaisesti rikottaisiin eläinten tunnistamista ja rekisteröintiä koskevia säännöksiä tai säännösten nojalla tehtyjä päätöksiä. Edellytyksenä valtuutuksen peruuttamiselle olisi lisäksi, että toimija ei olisi toimivaltaisen viranomaisen kehotuksesta huolimatta asetetussa määräajassa korjannut puutetta. Valtuutus voitaisiin peruuttaa väliaikaisesti, jos puute olisi mahdollista korjata. Väliaikainen kielto olisi voimassa, kunnes toimivaltainen viranomainen antaa asiassa lopullisen ratkaisunsa.
Ehdotetun valtuutuksia koskevan sääntelyn katsotaan edellä esitetyillä perusteilla täyttävän elinkeinovapauden rajoituksia koskevat edellytykset.
12.2
Julkisen hallintotehtävän antaminen muulle kuin viranomaiselle
Perustuslain 124 §:n mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai sen nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle. Perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännön mukaan julkisen hallintotehtävän antaminen muulle kuin viranomaiselle edellyttää, että laissa määritellään ainakin yleisluonteisesti tehtävän hoitajalta edellytetty pätevyys tai kelpoisuus (muun muassa PeVL 28/2001 vp ja 48/2001 vp). Perustuslakivaliokunta on todennut, että julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle myös lain nojalla tehtävällä sopimuksella (PeVL 26/2017 vp, s. 48, PeVL 11/2004 vp, s. 2/I, PeVL 11/2002 vp, s. 5/I).
Perustuslakivaliokunta on todennut, että tehtävien siirtoon liittyvä tarkoituksenmukaisuusvaatimus perustuslain 124 §:ssä on oikeudellinen edellytys, jonka täyttyminen jää tapauskohtaisesti arvioitavaksi. Tällöin on otettava huomioon muun muassa hallintotehtävän luonne. (PeVL 48/2010 vp, s. 4)
Eläinten tunnistamisesta ja rekisteröinnistä annetun lain 15 §:n 2 momentissa säädettäisiin niiden, jotka asettavat koiriin, kissoihin tai fretteihin mikrosiruja eivätkä ole eläinlääkärinammatin harjoittajia, valtuuttamisesta tähän tehtävään. Edellytyksenä olisi, että valtuutuksen saajana olisi yhteisö, jonka lukuun toimivat henkilöt täyttävät vaadittavaa pätevyyttä koskevat eläinten hyvinvointia koskevassa lainsäädännössä olevat vaatimukset. Ehdotetussa 12 §:ssä säädettäisiin vastaavasta vaatimuksesta hevoseläinten mikrosirujen asettajan osalta.
Mikrosirun asettamista koiraan, kissaan tai frettiin ei ole katsottu julkiseksi hallintotehtäväksi, vaan toimintaa on harjoitettu kaupallisena toimintana. Uusien EU-säännösten valmistelun yhteydessä Euroopan komission edustajat ovat ilmaisseet kantanaan, että kyse ei ole valvonta-asetuksen 2 artiklan 2 kohdassa tarkoitetusta ”muusta virallisesta toimesta”, toisin kuin esimerkiksi kohdassa mainittujen todistusten ja virallisten varmennusten myöntämisessä, joten sirun asettamista eivät koske esimerkiksi mainitun asetuksen velvollisuudet, jotka koskevat virallisen valvonnan tai muiden virallisten toimien siirtämistä viranomaiskoneiston ulkopuolelle.
Myöskään hevosten osalta mikrosirun asettamista ei ole pidetty julkisena hallintotehtävänä; Komission täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2021/963 13 artiklan mukaan tehtävää ei ole varattu lähtökohtaisesti virkaeläinlääkärille tai muutoin viranomaiselle, vaan hevoseen tunnistimen saa asettaa eläinlääkäri tai, jos kansallisessa lainsäädännössä niin säädetään, luvan saanut ja asianmukaisesti koulutettu henkilö. Mm. nauta- ja lammaseläimille tunnistimet asettaa yleensä toimija itse.
Perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännön perusteella esimerkiksi ihmisten sähköisen tunnistamisen välineiden tarjoamista ei ole pidetty julkisena hallintotehtävänä, sillä liiketaloudellisten palvelujen luonteen tunnistamismarkkinoilla on katsottu etääntyneen julkiseen hallintotehtävään liitettävistä ominaispiirteistä (PeVL 16/2009 vp ja PeVL 74/2018 vp).
Sen sijaan ehdotetun 18 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaisessa lemmikkipassin myöntämisessä katsotaan olevan kyse julkisesta hallintotehtävästä. Perinteisesti tulkinta on ollut toinen, sillä lemmikkipassin myöntämisen on katsottu kuuluvan osaksi eläinlääkäreiden ammattitoimintaa ja rinnastuvan muiden eläinlääkinnällisten todistusten antamiseen. Aiempaan tulkintaan on vaikuttanut myös se, että eläinlääkärin ammatti on Suomessa luvanvarainen ammatti, jonka harjoittajat ovat erityisen lakiin perustuvan valvontajärjestelmän piirissä. Kyseistä tulkintaa ei kuitenkaan voida pitää perusteltuna enää nykyisin, kun eläinterveyssäännöstö on uudistanut eläinten tunnistus- ja siirtoasiakirjoja koskevan sääntelyn ja kumonnut lemmikkieläinasetuksen. Eläinterveyssäännöstön mukaisesti esimerkiksi ns. hevospassin ja ns. nautapassin antaminen on lähtökohtaisesti viranomaistoimintaa.
Ehdotuksen mukaan lemmikkipassin saisi myöntää eläinlääkärinammatin harjoittamisesta annetun lain 2 §:n 1 momentissa tarkoitettu eläinlääkärinammatin harjoittaja. Lemmikkieläinpassia käytetään koirien, kissojen ja frettien siirroissa jäsenvaltioiden välillä sekä lemmikkieläinten tuonnissa muusta kuin jäsenvaltiosta silloin, kun kyse on jostakin jäsenvaltiosta lähteneen lemmikin palaamisesta takaisin unionin alueelle. Lemmikkieläintä koskevaan todistukseen kirjataan lemmikkieläimen tunnistustiedot sekä sille annetut, eläimen siirtokelpoisuuteen vaikuttavat rokotukset ja käsittelyt. Eläinlääkäri täydentää lemmikkieläinpassin tietoja sitä mukaa kuin rokotuksia tai käsittelyjä uusitaan tai eläimelle annetaan uusia rokotuksia tai käsittelyjä.
Esityksessä ehdotetaan, että eläinlääkärinammatin harjoittamisesta annetussa laissa tarkoitetut eläinlääkärinammatin harjoittajat saisivat jatkossakin myöntää lemmikkipasseja suoraan laissa olevan toimivaltasäännöksen perusteella. Tämä olisi tarkoituksenmukaista ottaen huomioon se, että kyseessä on pitkään jatkunut käytäntö, joka on osoittautunut toimivaksi. Suomessa eläinlääkärin ammatti on säännelty ammatti, jonka harjoittaminen edellyttää eläinlääkärin koulutusta sekä eläinlääkärinammatin harjoittamisesta annetussa laissa tarkoitettua laillistusta tai väliaikaisesti saatua oikeutta. Näin ollen perustuslain mukainen julkisen hallintotehtävän siirtoon liittyvä vaatimus tehtävän hoitajalta edellytetystä pätevyydestä tai kelpoisuudesta täyttyy. Ammatinharjoittajat ovat erityisen, mainitussa laissa säädetyn valvonnan piirissä, mikä takaa mahdollisuuden kontrolloida todistusten antamiseen ja todistusmerkintöjen tekoon liittyvän toiminnan asianmukaisuutta ilman erillistä valtuutusmenettelyä, joka merkitsisi käytännössä tarpeetonta ylimääräistä hallinnollista taakkaa. Oikeus todistuksen antamiseen on kytketty voimassa olevaan ammatinharjoittamisoikeuteen Suomen lisäksi useissa muissa jäsenvaltioissa, kuten Ruotsissa ja Tanskassa.
Suomessa lemmikkipasseja myöntävät eläinlääkäripalveluja tarjoavien kunnaneläinlääkäreiden lisäksi ne yksityistä pieneläinpraktiikkaa harjoittavat eläinlääkärit, jotka muutenkin huolehtivat kyseisten lemmikkieläinten hoidosta ja rokottamisesta. Eläinlääkintähuoltolain (285/2023) mukaan kunnallisia eläinlääkäripalveluja voidaan hankkia ostopalveluina, mikä tarkoittaa, että kaikissa kunnissa ei edes ole eläinlääkäripalveluja tarjoavaa virkaeläinlääkäriä. Tämä myös osaltaan perustelee lainkohdassa ehdotetun tehtäväsiirron tarvetta ja tarkoituksenmukaisuutta.
Perustuslakivaliokunta on monissa tapauksissa todennut, että perustuslain 124 §:ään liittyvässä sääntelyssä tulee olla maininta siitä, että muussa kuin virkamiesasemassa olevaan henkilöön sovelletaan rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä hänen hoitaessaan julkisia hallintotehtäviä (esim. PeVL 15/2019 vp, s. 4, jossa viitattu lausuntoihin PeVL 26/2017 vp, s. 49—50, PeVL 16/2016 vp, s. 2—3 ja PeVL 8/2014 vp, s. 5/I). Ehdotettuun lainkohtaan lisättäisiin maininta eläinlääkärin virkavastuusta silloin, kun hän myöntää lemmikkipasseja.
Ehdotetun 26 §:n 2 momentissa säädettäisiin, että Ruokavirasto voisi sopimuksen perusteella valtuuttaa eläinjalostustoiminnasta annetun lain (319/2014) 3 §:n mukaisesti hyväksytyn kantakirjaa pitävän yhteisön hevoseläimiä koskevan 30 §:ssä tarkoitetun eläinrekisterin rekisterinpitäjäksi, jos valvonta-asetuksen 31 artiklassa säädetyt edellytykset täyttyvät. Säännöksessä tarkoitettu valtuus merkitsisi poikkeusta lain 30 §:n 2 momentissa viitatun ruokahallinnon tietovarannosta annetun lain rekisterinpitäjyyttä koskevista säännöksistä. Momentissa säilyisi aiempi säännös mahdollisuudesta valtuuttaa muu elin tai luonnollinen henkilö tunnistusasiakirjojen antamista tai asiakirjamallien laatimista koskevaan tehtävään.
Valvonta-asetuksen 31 artiklan mukaan toimivaltaiset viranomaiset voivat siirtää muihin virallisiin toimiin liittyviä tiettyjä tehtäviä yhdelle tai useammalle toimeksiannon saaneelle elimelle, jos EU-säännökset eivät kiellä sellaista siirtoa, ja luonnolliselle henkilölle, jos EU-säännöksissä sallitaan tällainen siirto. Toimivaltaiset viranomaiset eivät kuitenkaan saa siirtää toimeksiannon saaneelle elimelle tai luonnolliselle henkilölle säännösten noudattamatta jättämiseen liittyviä pakkokeinoja koskevaa päätöksentekovaltaa. Eläinterveyssäännöstön 14 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat asetuksen IV osan mukaisesti valtuuttaa luonnollisia henkilöitä tai oikeushenkilöitä suorittamaan 1 kohdan c alakohdan ii kohdassa tarkoitettuja eli rekisteröintiin, hyväksymiseen, jäljitettävyyteen ja siirtoihin liittyviä muita virallisia toimia sellaisia erityisesti määriteltyjä tehtäviä varten, joissa kyseisillä henkilöillä on riittävää erityisosaamista.
Ehdotettu uusi säännös täsmentäisi ja selkeyttäisi nykyistä sääntelyä rekisterinpitoon liittyviä vastuita koskien. Hevosen tunnistusasiakirjan myöntäviä elimiä Suomessa ovat Ruokaviraston myöntämän valtuutuksen perusteella Hippos ry, Suomen Irlannincobyhdistys FSIC ry ja Eestin Raskaat Vetohevoset ry. Nämä ovat eläinjalostustoiminnasta annetun lain 3 §:n mukaisesti hyväksyttyjä kantakirjaa pitäviä yhteisöjä. Muille kuin kantakirjaan hyväksytyille hevosille tunnistusasiakirjan myöntää Hippos Ruokaviraston valtuuttamana. Valtuutukseen perustuvaan toimintaan liittyy käytännössä myös eläimiä koskeva atk-pohjaisen tietokannan ylläpito, sillä Suomessa ei ole käytössä viranomaisen pitämää hevosten keskustietokantaa. Ehdotettu säännös delegointimahdollisuudesta olisi tarkoituksenmukainen, kun otetaan huomioon hevoseläinten tunnistamiseen liittyvien tehtävien hoitamiseen liittyvät pitkään jatkuneet käytännöt. Lisäksi olisi tarkoituksenmukaista, että EU-lainsäädännön edellyttämän hevoskeskustietokannan tulevaa toteutusta ajatellen olisi tarjolla muitakin mahdollisuuksia kuin viranomaisen ylläpitämä järjestelmä.
Säännöksessä tarkoitettuihin tehtäviin ei liity merkittävää julkisen vallan käyttöä, eikä ehdotettu delegointimahdollisuus vaarantaisi perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Tehtävän hoitoon liittyvät pätevyyteen ja oikeusturvaan liittyvät vaatimukset tulisivat turvattua valvonta-asetuksen sääntelyn kautta.
Valvonta-asetuksen 31 artiklassa edellytetään, että oikeushenkilöille tapahtuvan siirron tulee täyttää seuraavat 29 artiklassa säädetyt edellytykset: Siirto tehdään kirjallisesti ja siinä määritellään tarkasti siirrettävät tehtävät ja edellytykset, joiden täyttyessä toimielin saa suorittaa kyseiset tehtävät. Toimeksiannon saaneella elimellä tulee olla asiantuntemus, välineet ja infrastruktuuri, joita sille siirrettyjen viralliseen valvontaan kuuluvien tehtävien suorittaminen vaatii, sekä riittävästi henkilöstöä, jolla on soveltuva pätevyys ja kokemus. Toimeksiannon saajan tulee lisäksi olla puolueeton eikä sillä saa olla eturistiriitoja. Käytössä tulee olla järjestelyt tehokkaan ja vaikuttavan koordinoinnin varmistamiseksi toimivallan siirtävien toimivaltaisten viranomaisten ja toimeksiannon saaneen elimen välillä. Valvonta-asetuksen 31 artiklan mukaan tehtävien siirron luonnolliselle henkilölle tulee täyttää mainitut edellytykset soveltuvin osin. Tilanteet, joissa toimeksianto tai valtuutus olisi peruutettava, on säännelty valvonta-asetuksen 33 artiklan 1 kohdan b alakohdassa.
Sääntelyn voidaan edellä esitetyillä perusteilla katsoa täyttävän julkisen hallintotehtävän siirtoon liittyvät edellytykset perustuslain 124 §:n kannalta.
12.3
Henkilötiedot
Eläimistä pidettävistä rekistereistä ja niihin merkittävistä tiedoista säädetään eläinterveyssäännöstössä, erityisesti 109 artiklassa, sekä eläinterveyssäännöstön nojalla annetuissa säännöksissä. Eläimiä koskevat tiedot eivät itsessään ole henkilötietoja, mutta niistä voi muodostua sellaisia, kun ne yhdistyvät rekistereissä niiden omistajia ja haltijoita koskeviin henkilötietoihin.
Perustuslain 10 §:n 1 momentin mukaan jokaisen yksityiselämä on turvattu. Henkilötietojen suojasta säädetään tarkemmin lailla. Perustuslakivaliokunta on hiljattain tarkistanut käytäntöään henkilötietojen suojaa koskevasta sääntelystä. Valiokunnan mukaan on lähtökohtaisesti riittävää perustuslain 10 §:n 1 momentin kannalta, että sääntely täyttää yleisessä tietosuoja-asetuksessa asetetut vaatimukset. Valiokunnan mukaan henkilötietojen suoja tulee jatkossa turvata ensisijaisesti mainitun asetuksen ja tietosuojaa koskevan kansallisen yleislainsäädännön nojalla. Kansallisen erityislainsäädännön säätämiseen tulee siten suhtautua pidättyvästi ja rajata sellainen vain välttämättömään yleisen tietosuoja-asetuksen salliman kansallisen liikkumavaran puitteissa (ks. Pe VL 14/2018 vp, s. 4—5).
Yleisen tietosuoja-asetuksen periaatteiden mukaan henkilötiedot on kerättävä tiettyä, nimenomaista ja laillista tarkoitusta varten. Henkilötietojen käsittely on asetuksen mukaan lainmukaista muun muassa silloin, kun se liittyy rekisterinpitäjän lakisääteiseen velvoitteeseen (6 artiklan 1 kohta c alakohta) taikka yleistä etua koskevan tehtävän suorittamiseen tai rekisterinpitäjän julkisen vallan käyttöön (6 artikla 1 kohta e alakohta). Asetuksen 6 artiklan 2 ja 3 kohdassa säädetään mainittuihin käsittelyperusteisiin liittyvästä kansallisesta liikkumavarasta eli mahdollisuudesta säätää kansallisia säännöksiä tarkemmin henkilötietojen käsittelyn oikeusperusteesta. Kansallisesti voidaan säätää muun muassa käsiteltävien tietojen tyypistä, tietojen luovuttamisesta ja käyttötarkoitussidonnaisuudesta. Jäsenvaltioiden lainsäädännön on täytettävä yleisen edun mukainen tavoite ja oltava oikeassa suhteessa sillä tavoiteltuun päämäärään nähden.
Hevoseläimiä koskeva rekisterinpito, joka 26 §:n mukaan voitaisiin delegoida kantakirjaa pitävälle järjestölle, perustuu edellä esitetyn mukaisesti EU-lainsäädäntöön ja siten rekisterinpitäjän lakisääteiseen velvoitteeseen. Rekisterinpito tapahtuu eläinterveyssäännöstön edellyttämällä tavalla, ja siltä osin kuin rekisterinpitoon liittyy henkilötietojen käsittelyä, yleinen tietosuoja-asetus soveltuu.
Muutettavaksi ehdotetun lain mukaiset rekisterit ovat osa ruokahallinnon tietovarannosta annettua lakia, johon sisältyvät tietosuoja-asetuksen mahdollistamat tarkemmat kansalliset säännökset käyttötarkoitussidonnaisuudesta. Tähän kuuluvat mm. eläinten terveyden ja hyvinvoinnin edistämiseen liittyvät lainsäädännön noudattamisen valvontaa koskevat tehtävät ja toimeenpanotehtävät.
Yleisen tietosuoja-asetuksen 9 artiklassa säädetään erityisiä henkilötietoryhmiä koskevien tietojen käsittelystä. Näiden tietojen kuten rodun, etnisen alkuperän, terveyttä koskevien tietojen käsittely on tiettyjä poikkeuksia lukuun ottamatta kiellettyä. Hevoseläimiä koskevaan rekisteriin ei merkitä erityisiä henkilötietoryhmiä koskevia tietoja.
12.4
Kotirauha
Ehdotetun 27 §:n 2 momentin toimivaltasääntelyllä, joka koskee tarkastuksen tekemistä pysyväisluonteiseen asumiseen käytettävissä tiloissa, on kytkentä perustuslain 10 §:n 1 momenttiin, jonka mukaan jokaisen yksityiselämä, kunnia ja kotirauha on turvattu.
Valvonta-asetuksen ((EU) 2017/625) 5 artiklan 1 kohdan h alakohdan mukaan toimivaltaisen viranomaisen henkilöstölle on varmistettava pääsy toimijan tiloihin ja mahdollisuus tutustua toimijan hallussaan pitämiin asiakirjoihin. Valvonta-asetuksen 14 artiklassa luetellaan, mitä valvonnassa on tarkastettava, kuten kuljetusvälineet, tilat ja muut toimijoiden valvonnassa olevat paikat ja niiden ympäristö. Artiklan 15 mukaan toimijoiden on pyynnöstä annettava viranomaisen henkilöstölle mahdollisuus tutustua mm. toimijan tiloihin, ympäristöön ja esimerkiksi toimijan sähköisiin tiedonhallintajärjestelmiin.
Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen tulkinnan mukaan perustuslaissa turvattu kotirauhan piiri kattaa lähtökohtaisesti kaikenlaiset pysyväisluonteiseen asumiseen käytetyt tilat (ks. esim. PeVL 12/2019 vp, s. 5, PeVL 43/2010 vp, s. 2/I, PeVL 40/2010 vp, s. 4/I, PeVL 18/2010 vp, PeVL 49/2005 vp, s. 3/II ja PeVL 16/2004 vp) eli siten myös esimerkiksi sellaiset elinkeinonharjoittajan toimitilat, jotka sijaitsevat hänen asunnossaan.
Perustuslain 10 §:n 3 momentin mukaan lailla voidaan säätää perusoikeuksien turvaamiseksi tai rikosten selvittämiseksi välttämättömistä kotirauhan piiriin ulottuvista toimenpiteistä. Tämä perustuslain 10 §:n 3 momentin rajoituslauseke edellyttää kotirauhan piiriin ulottuvalta toimenpiteeltä lailla säätämisen lisäksi rajoitusperusteen hyväksyttävyyttä. Kuten perustuslaissa todetaan, kotirauhan piiriin ulottuvien toimenpiteiden hyväksyttävinä perusteina tulevat perustuslain 10 §:n 3 momentin mukaan kyseeseen ainoastaan perusoikeuksien turvaaminen tai rikosten selvittäminen.
Perustuslakivaliokunta on katsonut kotirauhan piiriin ulottuvan toimen olevan hyväksyttävä rikosten selvittämiseksi, jos toimi sidotaan siihen, että on olemassa konkreettinen ja yksilöity syy epäillä lakia rikotun tai rikottavan (esim. PeVL 37/2010 vp, s. 5, PeVL 32/2010 vp, s. 11, PeVL 18/2010 vp, PeVL 44/2002 vp, s. 2). Vaatimuksen täyttävät siten sellaisetkin toimenpiteet, joihin ryhdytään jonkin konkreettisen ja yksilöidyn rikosepäilyn johdosta, vaikka rikos ei olisi vielä ehtinyt toteutuneen teon asteelle (PeVL 2/1996 vp). Huomionarvoista on tällöin nimenomaan vaatimus rikosepäilyn konkreettisuudesta ja yksilöidystä luonteesta. Yleinen rikostorjuntatarkoitus ei täytä tätä vaatimusta.
Peruslakivaliokunta on lausunnoissaan (PeVL 46/2001 vp ja PeVL 48/2001 vp) edellyttänyt rikosepäilyjen olevan sellaisia, joissa tekoon liittyy vankeusuhka. Perustuslakivaliokunta on katsonut, että kotirauhaan puuttuminen moitittavuudeltaan hyvin vähäisten rikkomusten selvittämiseksi ei ole painavan tarpeen vaatimaa eikä siten täytä vaatimusta perusoikeusrajoituksen oikeasuhtaisuudesta (ks. esim. PeVL 40/2002 vp, s. 2 ja PeVL 69/2002 vp, s. 2/II). Toisaalta valiokunta on uudemmassa käytännössään katsonut, että ainakin eräissä tapauksissa tarkastuksen toimittamista voidaan pitää hyväksyttävänä myös sellaisia rangaistaviksi säädettyjä rikkomuksia koskevien perusteltujen epäilyjen johdosta, joista voi enimmillään seurata sakkorangaistus. Tarkastusoikeus on voitu kytkeä rikosoikeudellisen rangaistuksen lisäksi myös rangaistuksenluonteisella maksulla sanktioituun käyttäytymiseen (ks. esim. PeVL 7/2004 vp, s. 2/II ja PeVL 40/2010 vp, s. 3—4). Valiokunta on näissä tapauksissa oikeasuhtaisuusarvioinnissaan kiinnittänyt huomiota muun muassa tarkastuksen julkisten varojen käytön valvontaan liittyvään tarkoitukseen (PeVL 69/2002 vp, s. 2—3), tarkastuksen kohdistumiseen elinkeinonharjoittajan asunnossa sijaitseviin toimitiloihin (PeVL 69/2002 vp, s. 3/I) sekä rangaistuksenluonteisen hallinnollisen seuraamusmaksun luonteeseen (PeVL 40/2010 vp, s. 4/I). Kotirauhan piiriin puuttuvan sääntelyn osalta valiokunta on lausunnoissaan (PeVL 46/2001 vp ja PeVL 48/2001 vp) pitänyt tavallisen lainsäätämisjärjestyksen edellytyksenä sitä, että lainsäännöksistä tulee ilmetä, että tarkastus voidaan toimittaa asunnossa vain, jos se on välttämätöntä tarkastuksen kohteena olevien seikkojen selvittämiseksi.
Perustuslakivaliokunnan mielestä kotirauhan suojaa rajoittavalla toimenpiteellä tulee olla selvä ja riittävän läheinen yhteys johonkin perustuslaissa turvattuun perusoikeussäännökseen, jotta tällainen toimenpide olisi välttämätön perusoikeuksien turvaamiseksi. (PeVL 31/1998 vp, s. 2/I). (PeVL 6/2019 vp ─HE 36/2019 vp, s. 3)
Perustuslakivaliokunta on arvioinut kotirauhan suojan rajoittamista mm. eläintunnistusjärjestelmää koskevassa lakiehdotuksessa. Laki eläintunnistusjärjestelmästä (238/2010) on sittemmin kumottu eläinten tunnistamisesta ja rekisteröinnistä annetulla lailla. Perustuslakivaliokunnan lausunnossa (PeVL 34/2009, s. 3) katsotaan, että eläinten hyvinvoinnin vaarantamisen estämisessä ei kyse ole perustuslain 10 §:n 3 momentin tarkoittamasta perusoikeuksien turvaamisesta, minkä vuoksi eläinten hyvinvoinnin vaarantamisen estäminen yksinään ei voi oikeuttaa tarkastukseen kotirauhan piirissä.
Eläinten hyvinvoinnista annettua lakia koskevassa perustuslakivaliokunnan lausunnossa (PeVL 106/2022, s. 5) todetaan, että käsillä olevassa säännösehdotuksessa tarkastustoimivalta ulottuu laaja-alaisesti myös tilanteisiin, joissa on kysymys ainoastaan sakolla rangaistavista teoista tai laiminlyönneistä. Perustuslakivaliokunta totesi, että näitä tilanteita koskeva ehdotettu tarkastustoimivalta kotirauhan piirissä koskee suurelta osin eläinten kohtelua, hoitoa tai pitopaikkaa koskevia tekoja tai laiminlyöntejä, jotka eivät perustuslakivaliokunnan mielestä täytä tällaiselle tarkastustoimivallalle asetettavaa oikeasuhtaisuusvaatimusta. Lausunnon mukaan tarkastuksen toimittamisen kynnystä tuli korottaa, esimerkiksi rajaamalla tarkastusoikeus tilanteisiin, joissa on aihetta epäillä eläinten kohtelua, hoitoa tai pitopaikkaa koskevien säännösten olennaista tai vakavaa rikkomista laissa rangaistavaksi säädetyllä tavalla.
Paitsi rajoitusperusteen hyväksyttävyyttä, perustuslain 10 §:n 3 momentti edellyttää kotirauhan piiriin ulottuvalta toimenpiteeltä myös välttämättömyyttä (PeVM 25/1994 vp, s. 8). Perustuslakivaliokunta on usein painottanut, että perustuslain 10 §:n 3 momentin sanamuoto on siinä mielessä ehdoton, että kotirauhan piiriin ulottuva tarkastus on sidottu välttämättömyysvaatimukseen, ja perustuslakivaliokunnan lausuntokäytäntö on tämän mukaisesti vakiintunutta (ks. esim. PeVL 54/2014 vp, s. 3/I—II ja siinä viitatut lausunnot). Toimenpidevaltuuksia pidetään välttämättöminä, jos toimenpiteillä tavoiteltavia tietoja tai asiantiloja ei voida saavuttaa perusoikeuteen vähemmän puuttuvin keinoin (PeVL 6/1998 vp). Perustuslakivaliokunta on lisäksi toistuvasti edellyttänyt toimenpidevaltuuksia koskeviin säännöksiin kirjattavaksi, että esimerkiksi tarkastus asunnossa voidaan toimittaa vain, jos se on välttämätöntä tarkastuksen kohteena olevien seikkojen selvittämiseksi (ks. esim. PeVL 54/2014 vp, s. 3/I—II ja siinä viitatut lausunnot). Eläinten tunnistamisesta ja rekisteröinnistä annetun lain ehdotetun 27 §:n 2 momentin mukaan viranomainen voi suorittaa tarkastuksen pysyväisluonteiseen asumiseen käytetyissä tiloissa, jos se on välttämätöntä tarkastuksen kohteena olevien seikkojen selvittämiseksi ja on perusteltu syy epäillä toimijan syyllistyneen rikokseen, josta voi seurata vankeusrangaistus, tai38 §:ssä tarkoitettuun eli sakonuhkaiseen rikkomiseen. Lisäksi perustuslakivaliokunnan lausuntokäytäntöön (PeVL 106/2022, s. 5) viitaten jatkossa edellytettäisiin, että epäillystä sakonuhkaisesta teosta voi aiheutua vakavaa vaaraa ihmisten tai eläinten terveydelle, mikä merkitsisi, että kynnys kotirauhan suojaan puuttumiselle sakonuhkaista tekoa koskevan epäilyn vuoksi nousisi.
Rikoksen selvittämisen osalta säännöksessä on kyse konkreettisesta ja yksilöidystä rikosepäilystä. Ehdotettu tarkastusoikeus voi muiden lainkohdassa määriteltyjen edellytysten täyttyessä muodostua vain silloin, kun on kyse konkreettisesta ja yksilöidystä epäilystä siitä, että lakia on rikottu tai rikotaan (PeVL 18/2010 vp s. 7–8). Tarkastusoikeus on laissa sidottu oikeushyviin, jotka kiinnittyvät perustuslain 7 §:ssä turvattuun oikeuteen elämään, 15 §:ssä turvattuun omaisuudensuojaan, 19 §:ssä säädettyyn julkisen vallan terveydenedistämisvelvollisuuteen ja 20 §:n ympäristöperusoikeuteen. Hallituksen käsityksen mukaan eläinten tunnistamisesta ja rekisteröinnistä annetun lain 27 §:n 2 momentissa säädettäväksi ehdotettuja kotirauhan piiriin ulottuvia toimenpiteitä voidaan pitää perustuslain 10 §:n 3 momentin mukaisesti välttämättöminä perusoikeuksien turvaamiseksi tai rikosten selvittämiseksi.
12.5
Hallinnollinen seuraamusmaksu
Lakiehdotuksen 36 §:ssä säädetty eläinten tunnistamis- ja rekisteröintivalvonnan seuraamusmaksu ulotettaisiin koskemaan tapauksia, joissa toimija laiminlyö velvollisuutensa tehdä vastuulleen säädetyt ilmoitukset rekisteriin.
Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen tulkinnan mukaan (PeVL 9/2012 vp, s. 2) hallinnollinen seuraamusmaksu ei ole perustuslain 81 §:n mielessä sen paremmin vero kuin maksukaan, vaan lainvastaisesta teosta määrättävä sanktioluonteinen hallinnollinen seuraamus. Valiokunta on asiallisesti rinnastanut rangaistusluonteisen taloudellisen seuraamuksen rikosoikeudelliseen seuraamukseen (PeVL 28/2014 vp s.2/II, PeVL 57/2010 vp, PeVL 4/2001 vp, PeVL 32/2005).
Perustuslakivaliokunta on katsonut hallinnollisen seuraamuksen määräämiseen sisältyvän merkittävää julkisen vallan käyttöä (esim. PeVL 12/2019 vp, s. 8 ja PeVL 10/2016 vp, s. 7). Tästä syystä seuraamusmaksun määräämistä koskevaa toimivaltuutta ei voida perustuslain 124 § huomioon ottaen antaa muulle kuin viranomaiselle. Ehdotetun lain mukaisen seuraamusmaksun määrää Ruokavirasto tai elinvoimakeskus.
Koska hallinnollisen seuraamusmaksun määräämiseen sisältyy julkisen vallan käyttöä, sen yleisistä perusteista on säädettävä perustuslain 2 §:n 3 momentin edellyttämällä tavalla lailla (PeVL 10/2016). Laissa on täsmällisesti ja selkeästi säädettävä maksuvelvollisuuden ja maksun suuruuden perusteista sekä maksuvelvollisen oikeusturvasta samoin kuin lain täytäntöönpanon perusteista (PeVL 32/2005 vp, PeVL 55/2005 vp). Lisäksi perustuslakivaliokunta on katsonut, että vaikka perustuslain 8 §:n rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen täsmällisyysvaatimus ei sellaisenaan kohdistu hallinnollisten seuraamusten sääntelyyn, ei tarkkuuden yleistä vaatimusta kuitenkaan voida tällaisen sääntelyn yhteydessä sivuuttaa.
Ehdotetussa 36 §:ssä olisi riittävän täsmälliset säännökset maksuvelvollisuuden ja seuraamusmaksun suuruuden perusteista samoin kuin maksuvelvollisen oikeusturvasta ja seuraamusmaksun täytäntöönpanosta ja täytäntöönpanon vanhentumisesta. Pykälän mukaan seuraamusmaksun suuruutta arvioitaessa on otettava huomioon menettelyn laatu, laajuus, toistuvuus ja vahingollisuus. Maksu voidaan jättää määräämättä tai määrätä maksettavaksi vähimmäismäärää pienempänä, jos tekoa voidaan pitää vähäisenä ja maksun määräämättä jättäminen tai määrääminen vähimmäismäärää pienempänä on kohtuullista laiminlyönnin laatu, toistuvuus, suunnitelmallisuus ja muut olosuhteet huomioon ottaen. Maksua ei saisi määrätä, jos teosta olisi kulunut yli vuosi. Seuraamusmaksu pantaisiin täytäntöön sakon täytäntöönpanosta annetun lain (672/2002) mukaan. Toimivaltaisen viranomaisen päätös hallinnollisesta seuraamusmaksusta on täytäntöönpanokelpoinen, kun maksua koskeva päätös on saanut lainvoiman.
Pykälän mukaisella seuraamusmaksulla pyritään ehkäisemään eläinten jäljitettävyyttä koskevien säännösten rikkomuksia. Tätä kautta pyritään poistamaan ja vähentämään ihmisten ja eläinten terveydelle mm. eläintaudeista aiheutuvia riskejä. Tämä koskee myös ehdotettua pykälän laajentamista koskemaan rekisteriin ilmoittamisen laiminlyöntiä, sillä jäljitettävyys ei toteudu ja ihmisten tai eläinten terveydelle aiheutuu lähtökohtaisesti riski, jos eläimiä ei ole ilmoitettu rekisteriin. Tavoitteella on mainituista syistä kytkentä perustuslain 19 §:n 3 momentissa julkiselle vallalle säädettyyn terveyden edistämisvelvollisuuteen sekä 20 §:ssä säädettyyn ympäristöperusoikeuteen. Seuraamusmaksusääntelylle on siten painava yhteiskunnallinen tarve ja perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävä peruste. Maksun soveltamisen piirissä olevien rikkomusten toteennäyttäminen ei lähtökohtaisesti vaatisi tutkinnallisia keinoja.
Vaikka perustuslain 8 §:n rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen täsmällisyysvaatimus ei sellaisenaan kohdistu hallinnollisten seuraamusten sääntelyyn, ei sääntelyn tarkkuuden yleistä vaatimusta kuitenkaan voida tällaisen sääntelyn yhteydessä sivuuttaa (ks. esim. PeVL 9/2018 vp, s. 3, PeVL 14/2013 vp, PeVL 17/2012 vp, PeVL 9/2012 vp, s. 2, PeVL 57/2010 vp, s. 2). Ehdotettu säännös rekisteröintipuutteita koskien olisi muotoilultaan tarkkarajainen. Lisäksi säännösten tulee täyttää sanktioiden oikeasuhtaisuuteen liittyvät vaatimukset (ks. esim. PeVL 28/2014 vp, PeVL 15/2014 vp). Ehdotettu muutos täyttäisi oikeasuhtaisuuden vaatimukset. Lain 36 §:n jättää seuraamusmaksun suuruutta koskien harkinnanvaraa (300–5000 euroa), ja maksun suuruutta arvioitaessa otetaan huomioon menettelyn laatu, laajuus, toistuvuus ja vahingollisuus. Vähäisen teon kyseessä ollen maksu voidaan jättää määräämättä, jos se on olosuhteet huomioon ottaen kohtuullista. Perustuslakivaliokunta on rangaistusluonteisia hallinnollisia seuraamuksia käsitellessään kiinnittänyt huomiota Euroopan ihmisoikeussopimuksen 7. lisäpöytäkirjan 4 artiklan sisältämään ns. ne bis in idem -sääntöön, jonka mukaan ketään ei saa saman valtion tuomiovallan nojalla tutkia uudelleen tai rangaista oikeudenkäynnissä rikoksesta, josta hänet on jo lopullisesti vapautettu tai tuomittu syylliseksi kyseisen valtion lakien ja oikeudenkäyntimenettelyn mukaisesti (PeVL 9/2012 vp). Seuraamussäännöksiä on tällöin tulkittava itsekriminointisuojan kanssa yhteensopivasti ottaen huomioon muun muassa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö. Itsekriminointisuoja kuuluu perustuslain 21 §:ssä turvatun oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeisiin (ks. PeVL 39/2014 vp, s. 4/I ja HE 309/1993 vp, s. 74/II). Kaksoisrangaistavuuden kielto on otettu huomioon lain 36 §:n 4 momentissa.
Edellä mainituilla perusteilla lakiesitys voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.