Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi tiettyjen Euroopan unionin ja kansallisten maatalouden tukien toimeenpanosta annettua lakia, jäljempänä toimeenpanolaki, Euroopan unionin suorista viljelijätuista annettua lakia, jäljempänä suorien viljelijätukien laki, ja eräistä maaseudun kehittämisen korvauksista annettua lakia. Ehdotetut muutokset koskevat kunnan viranomaisen toimivallan selkiyttämistä eräiden tukia koskevien päätösten osalta, pinta-alaperusteisten tukien ehtojen yhdenmukaistamista tukikelpoisen alan hallinnan osalta, eräiden ympäristösopimusten hallinnollisen tarkastuksen ajankohtaa ja pysyvän nurmen ennallistamisvelvoitteen keventämistä. Hallituksen esityksessä esitetyistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella maa- ja metsätalousvaliokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena sekä puoltaa siihen sisältyvien lakiehdotusten hyväksymistä vähäisin muutoksin.
Viranomaisten toimivallan selkiyttäminen
Toimeenpanolaissa ehdotetaan säädettäväksi kunnan toimivallasta tehdä päätös sika- ja siipikarjatalouden tuotannosta irrotetun tuen viitemäärän yhdistämisestä sekä päättää pinta-ala- ja eläinperusteisia tukia koskevien hakemusten yhdistämisestä niissä tilanteissa, joissa tuenhakijan eri tuotantoyksiköitä koskevat hakemukset katsotaan yhtä maatilaa koskeviksi hakemuksiksi. Kysymys on kunnan toimivaltaa koskevan sääntelyn selkeyttämisestä. Tehtävä ei ole kunnille uusi, mutta käytännössä on esiintynyt epäselvyyttä toimivaltaisesta viranomaisesta tukihakemusten yhdistämisen osalta.
Muutosten kohteena oleviin tukijärjestelmiin tai niissä sovellettavaan maatilan määritelmään ei esityksessä ehdoteta muutoksia. EU:n kokonaan tai osittain rahoittamien tukijärjestelmien osalta tilanteista, joissa tuen hakija tai hakijat katsotaan yhdeksi tuenhakijaksi eli toisin sanoen yhdeksi maatilaksi, säädetään kattavasti EU:n lainsäädännössä. Yhteisen maatalouspolitiikan nojalla laadittavien, Euroopan maatalouden tukirahastosta (maataloustukirahasto) ja Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahasto) rahoitettavien strategiasuunnitelmien (YMP:n strategiasuunnitelmat) tukea koskevista säännöistä sekä asetusten (EU) N:o 1305/2013 ja (EU) N:o 1307/2013 kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2021/2115 eli niin kutsutun suunnitelma-asetuksen 3 artiklan 2 kohdan mukaan tilalla tarkoitetaan kaikkia viljelijän johtamia, saman jäsenvaltion alueella sijaitsevia maataloustoimintaan käytettäviä yksiköitä.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan hakemusten yhdistämisessä tarkastellaan maatilojen johtajuutta. Jos sama henkilö, henkilöryhmä tai esimerkiksi osakeyhtiö omistaa useita eri maatiloja, nämä katsotaan samaksi maatilaksi, jos johtajuutta koskeva kriteeri täyttyy. Johtaminen tarkoittaa sitä, että henkilöllä tai henkilöillä (luonnollinen tai oikeushenkilö) on määräysvalta eli esimerkiksi osakeyhtiössä henkilöllä tai henkilöillä on vähintään 50 prosentin osuus osakeyhtiön osakkeista. Esityksessä ehdotettu kunnan toimivalta päättää maatilakokonaisuutta koskevien hakemusten yhdistämisestä ei muuta näitä arviointiperusteita, vaan se turvaa EU-lainsäädännön vaatimusten noudattamista ja siten Suomen saannon täysimääräistä toteutumista EU-varoista.
Valiokunnan saamissa lausunnoissa on tuotu esiin, että jos maatilan määritelmää ei noudateta ja maatilakokonaisuus voidaan jakaa useaan osaan, tämä mahdollistaa useiden tukihakemusten jättämisen ja muun muassa erilaisten tukien enimmäismäärien ja tukiehtojen noudattamatta jättämisestä aiheutuvien seuraamusten kiertämisen. Maatilojen jakaminen mahdollistaa myös ehdollisuuden seuraamusten kohdentumisen vain osaan haettavia tukia ja maatilakokonaisuuden valvonnan välttämisen kaikkien haettavien tukien eläinmäärän tai pinta-alan osalta, kun tukia haetaan eri kokonaisuuksina. Tällainen puute hallinto- ja valvontajärjestelmässä voi johtaa jäsenvaltiolle määrättävään rahoitusoikaisuun tuensaajakohtaisten seuraamusten ohella.
Valiokunnan käsityksen mukaan on tärkeää varmistaa maatilan määritelmän johdonmukainen ja yhtenäinen soveltaminen koko maassa ottaen huomioon erilaiset yhteisömuodot, joissa maataloutta harjoitetaan yhä enenevässä määrin. Maatilakokonaisuutta tulee arvioida koko maassa johdonmukaisesti ja yhdenvertaisuuden turvaavalla tavalla, toteutuipa maatalouden harjoittaminen missä yhteisömuodossa tahansa. Näin ollen se, milloin tuenhakijan katsotaan johtavan esimerkiksi osakeyhtiön omistamaa tuotantoyksikköä, tulee arvioida koko maassa objektiivisin ja yhdenmukaisin perustein. Valiokunnan käsityksen mukaan tämä on erityisen tärkeää tulevan yhteisen maatalouspolitiikan rahoituskauden valmistelussa, sillä sen käytettävissä olevan tiedon mukaan jatkossa tietyissä viljelijätuissa sovelletaan tuenhakijakohtaisia tuen enimmäismääriä.
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on kannatettu kunnan viranomaisen toimivallan selkiyttämistä hakemusten yhdistämisessä. Samalla on kuitenkin tuotu esiin, että samaan maatilakokonaisuuteen luettavilla maatiloilla voi olla myös elinvoimakeskuksen toimivaltaan kuuluvia hakemuksia. Tähän liittyen on ehdotettu, että toimeenpanolain 10 §:n säännöksiä tarkennetaan siten, että kunnan toimivalta hakemusten yhdistämisessä ulotetaan kattamaan myös elinvoimakeskusten toimivaltaan kuuluvien toimeenpanolain 7 §:n 1 momentissa tarkoitetut korvaushakemukset. Tämä on välttämätöntä, sillä maatilojen tukihakemuksilla ilmoittamia, tuen myöntämisen perusteena olevia peltoja ja eläimiä käytetään sekä kunnan että elinvoimakeskuksen toimivaltaan kuuluvien tukien myöntämisen perusteena. Maataloustukijärjestelmässä pinta-alaperusteiset tuet haetaan samassa yhtenäishaussa siten, että samalle pinta-alalle haetaan useita yhtenäishaussa haettavia tukia. Jos kunnan päätös hakemusten yhdistämisestä koskee ainoastaan kunnan myöntämiä pinta-alaperusteisia tukia, elinvoimakeskuksen toimivaltaan kuuluvien tukien myöntämisperuste (pellot tai eläimet) poistuvat elinvoimakeskukseen toimitetulta hakemukselta automaattisesti.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan ehdotus kunnan tukien yhdistämistä koskevan päätöksen ulottamisesta kattamaan eräitä elinvoimakeskuksen myöntämiä tukia ja korvauksia on tarkoituksenmukainen ja kannatettava. Maatilat hakevat vuosittain keskimäärin seitsemää eri maataloustukea. Jos maatila harjoittaa peltoviljelyn lisäksi kotieläintaloutta, se voi hakea jopa kymmentä eri maataloustukea. Tämä tarkoittaa, että maatilaa kohden voidaan tehdä jopa 7—10 eri päätöstä. Tämä lisää hallinnollista taakkaa niin tukihallinnon kuin viljelijän kohdalla. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan kunnan tekemä päätös hakemusten yhdistämisestä mahdollistaa tukien hallinnon yksinkertaistamisen myös hakijan näkökulmasta. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan aloite hakemusten yhdistämiseen voi tulla myös tuenhakijalta.
Päätös hakemusten yhdistämisestä voi valiokunnan saaman selvityksen mukaan kuitenkin koskea ainoastaan yhdennettyyn hallinto- ja valvontajärjestelmään kuuluvia tukimuotoja, joita ovat EU:n maataloustukirahastosta kokonaan rahoitettavat tuet ja palkkiot sekä EU:n maaseuturahastosta osaksi rahoitettava luonnonhaittakorvaus, ympäristökorvaus, luonnonmukaiset tuotannon korvaus ja eläinten hyvinvointikorvaus. Kunnan päätös ei voi koskea esimerkiksi maatilojen neuvontapalveluihin myönnettävää korvausta, joka maksetaan neuvontapalvelun antajalle. Valiokunta pitää saamaansa selvitystä perusteltuna ja ehdottaa, että kunnan päätös hakemusten yhdistämisestä ulotetaan koskemaan myös elinvoimakeskukselta haettavia tukia edellä todetulla rajauksella. Asiantuntijakuulemisessa on ehdotettu lausunnon pyytämistä elinvoimakeskukselta, jos sen toimivaltaan kuuluvaa tukea koskeva hakemus päätetään yhdistää muihin hakemuksiin. Valiokunta viittaa saamaansa selvitykseen ja pitää lakisääteisen lausuntomenettelyn sijaan tarkoituksenmukaisena, että kunnat käyttävät harkintaansa ja arvioivat lausunnon pyytämisen tarpeellisuutta. Valiokunta kannattaa kunnan yhteistoiminta-alueen alueellisen toimivallan selkiyttämistä niissä tilanteissa, joissa hakijalla on useita maatiloja yhtä useamman kunnan yhteistoiminta-alueen alueella. Näitä muutostarpeisiin liittyviä valiokunnan säännösehdotuksia käsitellään jäljempänä.
Muut ehdotetut muutokset
Suorien viljelijätukien lakiin ehdotetaan kahta muutosta. Ensinnäkin ehdotetaan, että tukikelpoisen alan on jatkossa oltava aktiiviviljelijän hallinnassa EU:n suoria viljelijätukia koskevan vuosittaisen yhtenäishakemuksen viimeisestä jättämispäivästä hakemuksen viimeiseen mahdolliseen muutospäivään. Tukikelpoisella alalla tarkoitetaan sitä maatalousmaan alaa, jota käytetään maataloustoimintaan sinä vuonna, jona kyseistä tukea haetaan. Ehdotetulla muutoksella yhdenmukaistetaan tukikelpoisen alan hallinta-aikaa koskevia säännöksiä eri lakien mukaisesti myönnettävien pinta-alaperusteisten tukien osalta. Muutos selkeyttää hallintavaatimusta myös tuenhakijan kannalta.
Toiseksi suorien viljelijätukien lain 8 §:n 1 momenttia ehdotetaan esityksessä muutettavaksi siten, että EU:n lainsäädännössä edellytetty pysyvien nurmien ennallistamismenettely otetaan käyttöön, jos pysyvän nurmen ala vähenee koko valtakunnan tasolla vuoden 2018 viitealaan verrattuna yli kymmenen prosenttia nykyisen viiden prosentin sijaan. Ennallistamisvelvoite tarkoittaa sitä, että kun ennallistamismenettely otetaan käyttöön, viljelijälle voidaan tällöin asettaa velvoite palauttaa muuhun käyttöön siirrettyä pysyvää nurmea vastaava pinta-ala pysyväksi nurmeksi. Vaikka ennallistamisvelvollisuus on sisältynyt lainsäädäntöön vuodesta 2015 lukien, ennallistamisvelvoitetta ei ole tarvinnut ottaa Suomessa käyttöön. Valiokunnan saamien asiantuntijalausuntojen mukaisesti valiokunta pitää ehdotettua muutosta erittäin kannatettavana.
Eräistä maaseudun kehittämisen korvauksista annetun lain 7 §:n 5 momenttia ehdotetaan esityksessä muutettavaksi maatalousluonnon monimuotoisuuden ja maiseman hoitoa koskevaan ympäristösopimukseen ja kosteikkojen hoitoa koskevaan ympäristösopimukseen perustuvien ympäristökorvausten hallinnollisen tarkastuskäynnin tekemisen ajankohdan osalta. Ehdotuksen mukaan elinvoimakeskuksen on jatkossa tehtävä hallinnollinen tarkastuskäynti, jossa määritetään ympäristösopimuksen kohteena oleva ala ja sen korvauskelpoisuus ennen kuin ympäristösopimuksen perusteella maksetaan ympäristökorvauksen ensimmäisen sopimusvuoden loppumaksu.
Nykyisin edellä mainittujen ympäristösopimusten perusteella maksettavan ympäristökorvauksen loppumaksu on maksettu hakuvuotta seuraavan vuoden kesäkuussa. Hallinnollinen tarkastuskäynti on ajoittunut ennen toisesta sopimusvuodesta maksettavaa korvausta. Ehdotuksella pyritään muun muassa varmistamaan, ettei tuenhakijalle aiheudu takaisinperintää siitä johtuen, että hallinnollinen tarkastuskäynti on suoritettu vasta ennen korvauksen loppumaksua. Hallinnollisen tarkastuskäynnin yhteydessä voidaan esimerkiksi todeta, että osa ympäristösopimukseen haetusta alasta ei täytä sopimuksen ehtoja, jolloin sopimusala pienenee alkuperäisestä haetusta sopimusalasta. Valiokunnan saamissa lausunnoissa myös tätä muutosta on pidetty tarpeellisena niin tuensaajan kuin hallinnon näkökulmasta.