Esityksen tausta
Esityksessä ehdotetaan muutettaviksi poronhoitolakia (848/1990), maa- ja puutarhatalouden kansallisista tuista annettua lakia (1559/2001), porotalouden ja luontaiselinkeinojen rakennetuista annettua lakia (986/2011) ja sakon täytäntöönpanosta annettua lakia (672/2002). Esitykseen sisältyvien lakiehdotusten tavoitteena on vähentää sallittujen poromäärien ylityksiä ja niistä porolaidunten kestävyydelle ja poronhoitajille aiheutuvia haittoja sekä sujuvoittaa poronhoidon hallintoa. Hallituksen esitys perustuu kolmen työryhmän tekemään työhön sekä lukuisiin taustaselvityksiin ja tutkimuksiin. Esityksen perusteluissa onkin kattavasti selostettu nykyjärjestelmän kehittämistarpeita sekä muita muutosehdotusten taustalla olevia tekijöitä. Lakiehdotuksen valmistelun yhteydessä alan toimijoita on kuultu eri valmisteluvaiheissa. Valiokunta kiittää hallituksen esityksen perusteellista valmistelua ja pitää esittelevästä ministeriöstä toimitettuja selvityksiä ja ratkaisuvaihtoehtoja hyvin laadittuina.
Poronhoitolakiin ehdotetaan lisättäväksi säännökset paliskuntien velvollisuudesta laatia porolaidunten hoito- ja käyttösuunnitelmat. Velvollisuus täydentää olemassa olevia alueidenkäyttöön sekä luonnonvarojen käyttöön ja suojeluun liittyviä suunnittelu- ja yhteistoimintamekanismeja. Tarkoituksena on, että paliskuntia voidaan aiempaa paremmin sitouttaa laidunten kunnon turvaamiseen ja laidunten kestävän käytön edistämiseen. Esityksessä ehdotetaan täsmennyksiä porojen määrän vähentämistä koskeviin säännöksiin. Säännösten keskeisenä tavoitteena on estää porojen vähentämisvelvollisuutta laiminlyöneen poronomistajan hyötyminen vähentämättä jätetyistä poroista. Tukien saamisen edellytyksenä on porojen enimmäismäärän noudattaminen. Hallituksen esityksessä esitetyistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella maa- ja metsätalousvaliokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena sekä puoltaa siihen sisältyvien lakiehdotusten hyväksymistä vähäisin muutoksin.
Porolaidunten kantokyvyn palauttaminen
Esityksen mukaan perusteet poromäärien hallinnan tehostamiseen liittyvät erityisesti porolaidunten ekologiseen ja taloudelliseen kantokykyyn. Ekologinen kestävyys tarkoittaa ihmisen taloudellisen ja aineellisen toiminnan sopeuttamista pitkällä aikavälillä luonnon kestokykyyn sekä biologisen monimuotoisuuden ja ekosysteemien toimivuuden säilyttämistä. Taloudellinen kestävyys viittaa taloudellisen hyvinvoinnin edistämiseen tasapainoisella tavalla, joka ei perustu pitkällä aikavälillä varantojen hävittämiseen. Poromäärien hallinnan tarve liittyy koko elinkeinon tulevaisuuteen tilanteessa, jossa muun muassa ilmastonmuutos ja kilpailevat maankäytön muodot vaikeuttavat porojen laidunnusta entisestään.
Porojen laidunnuksen vaikutusta kasvillisuuteen ja laidunten ekologiseen tilaan on tutkittu eri tutkimushankkeissa. Vaikutukset eivät ole yksiselitteisiä, vaan laidunten ekosysteemiin kuuluu kasveja ja eliöitä, jotka hyötyvät laidunnuksesta, ja niitä, jotka kärsivät siitä. Laidunnuksen vaikutuksia luontotyyppeihin käsitelleen tutkimuksen mukaan uhanalaisiksi tai silmälläpidettäviksi arvioitujen tunturiluontotyypin uhanalaistumiseen on vaikuttanut eniten ilmastonmuutos. Toiseksi suurin vaikutus on porojen laidunnuksella, ja kolmanneksi suurin tekijä on ilmastonmuutoksen ja laidunnuksen yhteisvaikutus. Porojen laidunnuksen, erityisesti kesälaidunnuksen, arvioidaan lisäävän ilmastonmuutoksen aiheuttamia haittoja erityisesti tunturikoivikoissa. Eräillä luontotyypeillä kohtuullisella laidunnuksella on myös suotuisia vaikutuksia lajiston monimuotoisuuteen. Laidunpaineen merkitys uhkatekijänä on kuitenkin huomattava, sillä se vaikuttaa noin 1,2 miljoonalla hehtaarilla eli 90 prosentilla tunturiluontotyyppien kokonaispinta-alasta.
Luonnonvarakeskus tuottaa tietoa porolaidunten tilasta ja siinä tapahtuneista muutoksista vähintään kerran kymmenessä vuodessa toteutettavalla porolaiduninventoinnilla. Sen yhteydessä myös analysoidaan laidunten tilan muutosten syitä. Edellisessä vuosien 2016—2018 porolaiduninventoinnissa todettiin, että noin kahdella kolmanneksella poronhoitoalueen pinta-alasta metsätalous on vähentänyt ja pirstonut vanhoja laidunmetsiä sekä heikentänyt metsien laatua talvilaitumina. Metsien ikärakenne vaikuttaa niiden hyödyntämiseen talvilaitumina. Hakkuualueiden, taimikoiden ja nuorten kasvatusmetsien laatu talvilaitumina on selvästi heikompi kuin vanhojen laidunmetsien laatu.
Hallituksen esityksen mukaan alueilla, joita käytetään porolaitumina vain talvisin ja joilla ei ole metsätaloutta tai muuta merkittävää maankäyttöä, jäkälää voi olla yli 400 kg hehtaaria kohden. Kuluneimmilla metsätalousvaltaisten alueiden jäkäliköillä, joilla ei ole selvää laidunkiertoa ja joita laidunnetaan myös lumettomana aikana, jäkälää on vain 70—150 kg hehtaarilla. Kilpailevan maankäytön laajuus paliskunnissa ja todennäköisesti myös ilmastonmuutoksen aiheuttamat ekosysteemimuutokset selittävät osaltaan jäkälälaidunten kuntoa ja kasvilajimuutoksia. Kaiken kaikkiaan muutokset laidunympäristössä ovat lisänneet porojen talviaikaisen lisäruokinnan ja tarhauksen tarvetta.
Laidunten kantokyvyn yhteyttä laidunten taloudelliseen tuottokykyyn ja kannattavaan suurimpaan sallittuun poromäärään on tutkittu. Tutkimuksen tulokset tukevat tarvetta toisaalta estää nykyisten sallittujen poromäärien ylittyminen ja joissakin tapauksissa vähentää suurimpia sallittuja poromääriä laidunten kantokyvyn palauttamiseksi. Tulokset viittaavat siihen, että keskimääräisessä tunturipaliskunnassa nykyinen suurin sallittu eloporomäärä on lähellä taloudellisesti kannattavinta eloporomäärää. Joissakin paliskunnissa suurin sallittu eloporomäärä on jopa puolet suurempi kuin taloudellisesti kannattava poromäärä nykyisessä laidunympäristössä. Keskimääräisessä tunturipaliskunnassa jäkäliköt saattavat elpyä hyvin hitaasti, jos nykyisiä eloporomääriä ei ylitetä. Laidunkierron kehittäminen saattaa parantaa mahdollisuuksia jäkälälaidunten elpymiseen.
Hoito- ja käyttösuunnitelmien laatiminen
Keinona porolaidunten kantokyvyn parantamiseen esityksessä ehdotetaan, että paliskuntien tulee laatia ja hyväksyä kymmenvuotiskauden kattavia porolaidunten hoito- ja käyttösuunnitelmia. Suunnittelun tavoitteena on löytää kullekin alueelle parhaiten soveltuvia ja pitkäjänteisiä käytäntöjä, joiden avulla voidaan tukea laidunten kestävän käytön edellytyksiä. Suunnitteluvelvollisuuden avulla paliskunnat voivat omalta osaltaan vaikuttaa niihin porolaidunten tuottokykyyn ja luonnon biologiseen monimuotoisuuteen kohdistuviin vaikutuksiin, joita aiheutuu ilmastonmuutoksen, muun maankäytön, porolaidunnuksen ja näiden yhteisvaikutusten myötä. Suunnitelmien käyttöönotto ja niihin ehdotettu toimenpidevalikoima perustuu aihetta käsitelleiden työryhmien ehdotuksiin ja tutkimustuloksiin. Valiokunnalla ei ole näihin seikkoihin huomautettavaa. Hoito- ja käyttösuunnitelmien laatimiselle ehdotettua määräaikaa on kritisoitu valiokunnan saamissa lausunnoissa, sillä suunnitelmien käyttöönotto vaatii viranomaisten ja paliskunnan hallinnon taholla valmistelua. Valiokunta ehdottaa, että ensimmäisten porolaidunten hoito- ja käyttösuunnitelmien laatimisen määräaikaa pidennetään siten, että määräaikaa suunnitelmien laatimiselle on vuoden sijasta kaksi vuotta lain voimaantulosta. Jos laki tulee voimaan kesäkuun alusta 2026, siirtymäaika päättyy 31.5.2028.
Poronhoitolakiehdotuksen mukaan suunnitelmia laadittaessa tulee saamelaisten kotiseutualueen ulkopuolella varata paikallista yksityistä maa- ja metsätaloutta edustaville tahoille mahdollisuus tulla kuulluksi yksityismaille suunnitelluista aitojen ja muiden rakennelmien rakentamiseen tai luonnon ennallistamiseen liittyvistä toimenpiteistä sekä tällaisille maille suunnitelluista toimenpiteistä, joihin sisältyy porojen pysyväisluonteista lisäruokintaa. Lakiehdotuksen mukaan suunnitelmaan ei liity kuulemisvelvollisuutta siltä osin kuin suunnitelma sisältää edellä mainittuja toimenpiteitä ainoastaan valtion, kuntien, seurakuntien tai paliskunnan osakkaiden omistamilla alueilla. Kuulemisvelvollisuutta ei sovelleta myöskään saamelaisten kotiseutualueella. Valiokunnan saamissa lausunnoissa tuodaan esiin, että kyseisistä toimenpiteistä sovitaan aina maanomistajan ja paliskunnan välillä. Samalla kuulemisvelvollisuutta kritisoidaan ylimääräisenä menettelynä, joka alistaa poronhoidon muille maankäyttömuodoille. Toisaalta kuulemisvelvollisuuden aluerajausta on kritisoitu.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan saamelaisten kotiseutualueen rajaaminen kuulemisvelvoitteen ulkopuolelle juontaa juurensa hallituksen esityksen valmistelussa käytyihin neuvotteluihin. Saamelaiskäräjät on katsonut, että maanomistajia ja haltijoita edustavien tahojen osallistaminen porolaidunten hoito- ja käyttösuunnitelman tekoon rajoittaa saamelaisille perustuslaissa turvattua kulttuuri-itsehallintoa. Valiokunta yhtyy selvityksessä ilmaistuun näkemykseen, jonka mukaan pelkkä kuuleminen ilman maanomistajan oikeutta määrätä, miten poroja laidunnetaan, ei rajoita poronhoito-oikeutta tai saamelaisille alkuperäiskansana kuuluvia oikeuksia. Sen sijaan poronhoitoon saamelaisten kotiseutualueella liittyy historiallisia sekä maanomistukseen ja maankäyttöön liittyviä syitä, jotka puoltavat kuulemisvelvoitteesta poikkeamista saamelaisten kotiseutualueella. Valiokunta katsoo, että hyvän hallintotavan mukaisesti maanomistajia on syytä kuulla hoito- ja käyttösuunnitelmasta myös saamelaisten kotiseutualueella.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan kuulemisvelvollisuutta koskeva aluerajaus ei poista paliskunnan velvollisuutta saada yksittäisiltä maanomistajilta lupa siltä osin kuin suunnitelmiin sisältyviä luvanvaraisia toimenpiteitä, kuten rakentamis- tai ennallistamistoimenpiteitä, toteutetaan heidän omistamillaan mailla. Rajaus ei myöskään poista maanomistajien oikeutta hakea muutosta suunnitelmaa koskevasta paliskunnan päätöksestä siltä osin kuin päätös mahdollisesti vaikuttaa heidän oikeuksiinsa tai velvollisuuksiinsa. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan (PeVL 15/2026 vp) kiinnittänyt huomiota siihen, että poronhoitolain säännökset suojaavat pääosin samalla tavalla saamelaisten kotiseutualueella ja muulla alueella harjoitettavaa poronhoitoa, mutta eräiltä osin poronhoidon suoja on saamelaisten kotiseutualueella ja osin sen ulkopuolelle ulottuvalla niin sanotulla historiallisen Lapin maakunnan alueella muuta poronhoitoaluetta vahvempi. Poronhoito-oikeuden tehokkaampi suoja toteutuu kuitenkin alueperusteisesti eikä sen mukaan, onko poronhoitaja saamelainen vai ei. Valiokunta pitää tätä tärkeänä näkökohtana.
Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota myös hoito- ja käyttösuunnitelmien luonteeseen. Sen mukaan oikeus harjoittaa poronhoitoa toisen maalla on merkityksellistä perustuslain 15 §:ssä turvatun omaisuuden suojan kannalta. Perustuslakivaliokunnan mukaan myös poronhoitolakiin nyt ehdotettava sääntely porolaidunten hoito- ja käyttösuunnitelmista on merkityksellistä laidunmaiden omistajien omaisuuden suojan kannalta. (PeVL 15/2026 vp) Tähän ulottuvuuteen viitaten maa- ja metsätalousvaliokunta pitää esityksessä ehdotettua yksityisten maanomistajien kuulemista hoito- ja käyttösuunnitelmista perusteltuna. Samalla se toteaa, ettei ehdotetuilla kuulemis- ja lausuntomenettelyillä rajoiteta poronhoito-oikeutta eikä paliskunnan toimivaltaa päättää suunnitelman sisällöstä. Paliskunta harkitsee, miten se muokkaa suunnitelmaluonnosta ennen suunnitelman hyväksymistä.
Saamaansa selvitykseen viitaten valiokunta korostaa, ettei suunnitelmilla toisaalta ole myöskään sitovaa vaikutusta muuhun maankäyttöön. Tarkoitus on, että suunnitelmille annetaan painoarvoa erilaisissa maankäyttö- ja infrastruktuurihankkeissa, mutta niiden on tarkoitus toimia apuvälineenä ja tietolähteenä ilman lakisääteistä velvoittavuutta. Hoito- ja käyttösuunnitelmat eivät ole oikeudellisesti sitovia päätöksiä, eivätkä ne voi perustaa poronhoitajille oikeuksia tai velvollisuuksia suhteessa yksityisiin maa- ja metsätaloutta harjoittaviin tahoihin. Valiokunta katsoo, että paliskuntien tulee laatia nykykäytännön mukaisesti aina sopimukset yksityisten maanomistajien yksityismaille suunnitelluista rakennelmien rakentamiseen tai luonnon ennallistamiseen liittyvistä toimenpiteistä sekä tällaisille maille suunnitelluista toimenpiteistä, joihin sisältyy porojen pysyväisluonteista lisäruokintaa.
Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan todennut, että hoito- ja käyttösuunnitelman suunnitelmien oikeusvaikutukset jäävät hallituksen esityksessä jossakin määrin epäselviksi. Perustuslakivaliokunnan mielestä vaikutukset ovat kuitenkin sellaisia, että niihin tulisi kytkeytyä muutoksenhakuoikeus. Lausunnossaan perustuslakivaliokunta arvioi poronhoitolain 44 §:n muutoksenhakua koskevan sääntelyn ja toisaalta yleissäädöksenä sovellettavan oikeudenkäynnistä hallintoasiassa annetun lain säännösten riittävyyttä hoito- ja käyttösuunnitelmaa koskevassa muutoksenhaussa. Perustuslakivaliokunta päätyy johtopäätökseen, jonka mukaan yleislakiin perustuva valitusoikeus riittää sinänsä täyttämään perustuslain 21 §:ssä asetetut vaatimukset esimerkiksi laidunmaiden omistajien oikeusturvan osalta. (PeVL 15/2026 vp)
Porojen enimmäismäärien hallinnan keinot
Porojen vähentäminen tapahtuu pääosin syksyllä tai alkutalvesta, jolloin elämään jäävät porot (eloporot) erotetaan teurastettavista poroista poroerotuksissa. Poronhoitolain 22 §:n mukaan tilanteessa, jossa paliskunnan tai poronomistajan eloporojen määrä ylittää sallitun enimmäismäärän, paliskunnan on seuraavan poronhoitovuoden kuluessa päätettävä sen alueella hoidettavana olevien porojen määrän vähentämisestä sallittuun enimmäismäärään. Ensisijaisesti on vähennettävä muiden kuin paliskunnan osakkaiden omistamien porojen määrää. Lähtökohtaisesti paliskunnan osakkaiden tulee vähentää porojaan lukumäärä, joka määräytyy paliskunnan päättämän vähennysprosentin mukaan. Paliskunnan osakkaiden poroista tulee vähentää ensin ne porot, joita omistajilla on yli heille vahvistetun enimmäismäärän, ja sen jälkeen paliskunnan osakkaiden porojen määrän mukaisessa suhteessa. Paliskunta voi erityisestä syystä päättää, että paliskunnan osakkaan porojen määrää ei vähennetä, jolloin vastaava määrä vähennetään muilta poronomistajilta heidän porojensa määrän mukaisessa suhteessa. Myös ennakoiva porojen vähentäminen tarkasteltavaa poronhoitovuotta edeltävänä vuonna on poronhoitolain mukaan mahdollista.
Vuonna 2021 valmistuneessa tutkimuksessa on todettu, että porojen vähentämistä koskeviin säännöksiin liittyy joiltakin osin ongelmia tai tulkinnanvaraisuutta. Lisäksi paliskunnissa on käytössä myös poromäärän hallintaan liittyviä toimintamalleja, jotka eivät kaikilta osin ole yhteensopivia poronhoitolain nykyisten säännösten kanssa. Keinot nykyisten säännösten toimeenpanon tehostamiseksi ovat osoittautuneet riittämättömiksi. Paliskunnan poromäärän pitäminen sallitulla tasolla on oikeuskäytännön valossa kysymys, joka joissain paliskunnissa aiheuttaa varsin paljon ristiriitoja paliskunnan sisällä. (Poronhoitolaki oikeuskäytännössä; Tutkimus poronhoitolain soveltamisesta hallintotuomioistuinten oikeuskäytännössä, OTT Juha Joona 2021)
Poronhoitolain säännöstä, jonka mukaan paliskunta voi poroisännän päätöksellä suorittaa porojen vähentämisen paliskunnan päätöstä noudattamatta jättäneen poronomistajan puolesta, ei käytännössä juurikaan sovelleta. Poronhoitolaissa ei ole myöskään säännöksiä niitä tilanteita varten, joissa vähennettyjen porojen on jäänyt paliskunnan päättämää määrää vähäisemmäksi, jolloin kertynyt niin kutsuttuja rästiporoja. Kysymys on kuitenkin ollut käytännössä olennainen, sillä porojen vähennyksiä ei kaikilta osin saada pantua täytäntöön määräajassa. Oikeuskäytännössä on kuitenkin hyväksytty rästiporojen vähentäminen tulevina poronhoitovuosina.
Lisäksi paliskunnat ovat kehittäneet erilaisia sopimusperusteisia osakkaidensa välisiä hyvityspiste- ja kiintiökäytäntöjä. Oikeuskäytännössä kiintiöjärjestelmää on pidetty sallittuna keinona vähentää pakkoteurastusten tarvetta, mutta sitä ei voida sitovasti soveltaa suhteessa kiintiöjärjestelmän ulkopuolelle jääneisiin poronomistajiin tilanteessa, jossa paliskunnalle on syntynyt pakkoteurastusvelvoite. Esityksen mukaan kiintiöjärjestelmän arvioidaan olevan käytössä hieman alle kolmanneksessa paliskunnista. Muissa paliskunnissa sovelletaan pistekäytäntöjä. Näitä koskevat periaatteet vaihtelevat jonkin verran ja ovat osin muovautuneet sitä mukaa kuin tuomioistuinten soveltamiskäytäntö on selkeyttänyt hyväksyttäviä pakkovähennysten toteuttamistapoja.
Valiokunta nostaa esiin poronhoitolakiehdotuksen 22 §:ään ehdotetun tärkeän periaatteellisen muutoksen. Pykälän 1 momentin mukaan paliskunnan on jatkossa vuosittain päätettävä sen alueella hoidettavana olevien porojen määrän vähentämisestä seuraavan poronhoitovuoden kuluessa. Vähennettävä määrä on määriteltävä siten, ettei paliskunnan tai poronomistajan eloporojen määrä ylitä poronhoitolain nojalla säädettyä enimmäismäärää. Säännöksen yksityiskohtaisten perusteluiden mukaan muutos parantaa paliskunnan osakkaan oikeusturvaa sillä velvoittaviin teurastuspäätöksiin liittyy osakkaan valitusoikeus. Päätöksen laatimisessa noudatetaan yleislakina hallintolain säännöksiä, jolloin hallintopäätöksestä käy selkeästi ilmi muun muassa se, mihin päätöksen kohteena olevat henkilöt ovat oikeutettuja tai velvoitettuja.
Nykyisin suurin osa paliskunnista sääntelee osakkaiden poromääriä laatimalla vuosittain teurastussuunnitelman, jossa määritellään osakaskohtaiset vähennykset. Vaikka teurastussuunnitelmat ovat tuomioistuinten ratkaisukäytännönkin valossa usein suositusluonteisia, niiden noudattaminen on käytännössä kytköksissä paliskunnissa noudatettaviin erilaisiin pistekäytäntöihin sekä muun muassa porotalouden eläinkohtaiseen tukeen. Epäselvyyttä ja ongelmia on syntynyt siitä, milloin teurastussuunnitelmaksi nimetty päätös on suositusluonteinen ja milloin ennakoivan pakkoteurastuksen luonteinen velvoittava päätös. Erityisesti tätä taustaa vasten valiokunta pitää poronhoitolakiehdotuksen 22 §:n muutosta perusteltuna.
Paliskunnan osakkaille ehdotetaan säädettäväksi selkeä vastuu porojen vähentämisestä paliskunnan päätösten mukaisesti. Paliskunnan mahdollisuus vähentää poroja passiiviseksi jättäytyvien poronomistajien puolesta on jatkossakin käytettävissä, jos paliskunnan kokous tekee päätöksen asiasta. Myös tällaiseen päätökseen liittyy muutoksenhakuoikeus. Ehdotuksen mukaan poromäärän vähentämistä koskevat päätökset ovat voimassa mahdollisesta muutoksenhausta huolimatta, ellei hallinto-oikeus toisin määrää. Näin osaltaan vähennetään rästien kertymistä ja niihin liittyviä ongelmia. Poliisi voi antaa pyynnöstä virka-apua päätöksen toimeenpanoon osallistuville.
Esityksessä ei ehdoteta muutoksia keskeisiin poromäärän vähentämisen periaatteisiin, kuten vaatimus paliskunnan osakkaiden porojen vähentämisestä niiden määrän mukaisessa suhteessa. Poronhoitolaissa ehdotetaan täsmennettäväksi paliskuntien mahdollisuutta päättää eräistä käytännössä muovautuneista poikkeuksista. Poronhoitolakiehdotukseen sisältyvät nykytilaa selkeyttävät säännökset rästiporoista, rästiporojen vähentämisestä ja niitä koskevasta kirjanpidosta. Rästiporot eivät enää kerrytä osakkaan äänivaltaa, eikä rästejä voi kiertää porojen myynnin tai lahjoituksen kautta. Poronhoitolakiehdotus myös mahdollistaa kiintiöjärjestelmän soveltamisen paliskunnan osakkaiden vapaaehtoiseen sitoutumisen perusteella. Paliskunnan päätöksellä voidaan jatkossa sallia mainittuna vuonna tapahtuva hyvityspisteiden kerryttäminen myös tulevien vuosien käyttöä varten. Lakiin otettaisiin säännökset ennakolta vähennettyjä poroja koskevasta kirjanpidosta ja vanhenemisajasta.
Poronhoitolakiehdotukseen sisältyvät säännökset Ruokaviraston toimivallasta määrätä porojen vähentämisvelvoitetta laiminlyövälle poronomistajalle hallinnollinen seuraamusmaksu. Seuraamusmaksun suuruus vähentämättä jätettyä poroa kohden on vakiomääräinen, mikä lisää ennakoitavuutta ja helpottaisi maksun määräämiseen liittyvää valvontaviranomaisen työtä. Koska poronhoito on luonnonolosuhteista riippuvaista maastossa tapahtuvaa toimintaa, ehdotetuilla säännöksillä turvataan se, ettei seuraamusta sovelleta vähäisiin ja lyhytkestoisiin poromäärän ylityksiin, joissa ei ole kyse piittaamattomuudesta lain velvoitteita kohtaan, eikä tietyissä poikkeustilanteissa, kuten markkinahäiriö.
Valiokunnan saamissa lausunnoissa poromäärien vähentämiskäytäntöjen täsmentämistä ja selkeyttämistä pidetään perusteltuna. Samalla tuodaan esiin, että useissa paliskunnissa poromäärä on tällä hetkellä alle sille säädetyn enimmäismäärän hankalan petotilanteen ja ilmastonmuutoksen aiheuttamien ongelmien takia. Poronhoitoalueen todellinen eloporomäärä poronhoitovuonna 2024—2025 oli 173 150 poroa, kun suurin sallittu poromäärä on 203 700 poroa. Valiokunta katsoo, että porolaidunten kantokyvyn turvaaminen ja porojen vähentämistä koskevaan sääntelyyn liittyvät soveltamisongelmat edelleen puoltavat esityksessä ehdotettujen säännösten hyväksymistä kokonaisporomäärien kehityksestä riippumatta. Seuraavassa se arvioi asiantuntijakuulemisessa esiin tulleita tarpeita lisätä paliskunnan päätöksenteon läpinäkyvyyttä.
Poroluettelon laatiminen
Poronhoitolain 30 §:ssä säädetään paliskunnan velvollisuudesta laatia kunakin poronhoitovuonna luettelo paliskunnan osakkaiden omistamista poroista (poroluettelo). Poroluetteloon on otettava myös muut paliskunnan alueella hoidossa olevat porot samoin kuin porot, jotka omistajat erotusten ulkopuolella ovat ottaneet käyttöönsä. Vastaava luettelo on laadittava erotuksissa muihin paliskuntiin kuuluviksi todetuista poroista. Poronhoitoon liittyy useita tekijöitä, joiden vuoksi porojen enimmäismäärän täydellinen hallinta ei ole käytännössä mahdollista. Edellä mainitussa oikeuskäytäntöön pohjautuvassa tutkimuksessa (OTT Juha Joona 2021) todetaan, ettei vahvistetussa poroluettelossa eloporojen määrä ole käytännössä koskaan se, mikä eloporojen määrä todellisuudessa on. Näin on siitä syystä, ettei kaikkia poroja saada käytännössä koskaan luetuksi. Porojen lukumäärä riippuu siitä, kuinka hyvin porojen kokoaminen kunakin vuonna onnistuu.
Poronhoitolain 30 §:n 1 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi säännös, jonka mukaan poroluetteloon on otettava paliskunnan osakkaiden omistamien poroerotuksessa mukana olleiden porojen, muiden paliskunnan alueella hoidossa olevien porojen ja erotusten ulkopuolella omistajien käyttöönsä ottaneiden porojen lisäksi myös sellaiset porot, jotka ovat muutoin jääneet erotusten ulkopuolelle. Paliskunnan tulee päättää tällaisten porojen lukemiseen liittyvistä periaatteista. Säännöksen yksityiskohtaisissa perusteluissa kiinnitetään huomiota siihen, että porojen lukemisessa tulevat sovellettaviksi hallintolaista ilmenevät hallinnon oikeusperiaatteet. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun (KHO 2022:119) mukaan paliskunnan osakkaiden yhdenvertainen kohtelu tarkoittaa sitä, että poroerotuksissa kaikilla osakkailla on mahdollisuus seurata ja osallistua porojen lukemiseen. Jos poroja luetaan erotusten ulkopuolella, paliskunnan tulee erityisesti varmistua osakkaiden oikeusturvan sekä yhdenvertaisen ja tasapuolisen kohtelun toteutumisesta. Näin ollen on perusteltua edellyttää, että paliskunnan kokous hyväksyy etukäteen menettelyä koskevat periaatteet. Valiokunta korostaa paliskunnan osakkaiden yhdenvertaista kohtelua ja pitää välttämättömänä, että osakkaille varataan mahdollisuus osallistua porojen lukemiseen poroerotuksissa ja erotusten ulkopuolella tilanteissa, joissa poroja luetaan.
Paliskunnan osakkaalla on ehdotetun 30 §:n 3 momentin mukaan velvollisuus ilmoittaa paliskunnalle porojensa lukumäärä poroluettelon laatimiseksi. Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on todettu, että joissakin tapauksissa on mahdollista, että poroluettelon laatimiseen liittyy väärinkäytöksiä. Asiantuntijakuulemisessa esiin tulleiden seikkojen vuoksi valiokunta on saanut selvityksen paliskunnan toiminnan läpinäkyvyyden ja erityisesti poroluettelon salassapidon vaikutuksista poromäärien vähentämistä koskevien säännösten soveltamiseen. Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999, jäljempänä julkisuuslaki), 24 §:n 23 kohdan mukaan salassa pidettäviä ovat asiakirjat, jotka sisältävät tietoja henkilön kokonaisvarallisuudesta taikka tuen tai etuuden perusteena olevasta varallisuudesta taikka jotka muutoin kuvaavat hänen taloudellista asemaansa. Tällä perusteella paliskunnat ovat tulkinneet, ettei poroluetteloja luovuteta, jollei niistä tietoa pyytävällä taholla ole laissa säädetty tiedonsaantioikeus.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan paliskunnan osakkaat kuitenkin saavat tiedon poroluetteloihin kirjatuista muiden osakkaiden poromääristä, kun he päättävät poroluettelojen vahvistamisesta. Salassapitosäännökset eivät myöskään ole estäneet poronhoidon valvontaviranomaisen tai esimerkiksi esitutkintaviranomaisten tiedonsaantia poroluetteloista eikä siten lain velvollisuuksien noudattamisen valvontaa tai seuraamusten määräämistä. Selvityksen mukaan poroluettelojen säätäminen julkisiksi ei välttämättä helpota poroluettelon luotettavuuden arviointia. Haasteena on poromääriä koskevan tiedonsaannin sijasta ennemminkin se, miten tietty luetteloon merkitty poromäärä voidaan osoittaa virheelliseksi.
Poroerotukset ovat avoin tapahtuma, jossa kaikilla osakkailla on mahdollisuus seurata porojen lukemista ja osallistua siihen. Tämän lisäksi on olemassa muitakin keinoja seurata ja arvioida poroluettelojen merkintöjen paikkansapitävyyttä. Porojen lisääntymiselle on selkeät biologiaan perustuvat rajat, joten poromäärän nämä rajat ylittävä kasvu tietyllä aikavälillä voi olla osoitus vilpistä. Paliskunnan osakkaiden poromäärät voivat kasvaa paitsi vasomisen myös porojen luovutusten kautta, mutta porojen tuominen paliskuntaan sen ulkopuolelta on poronhoitolain 10 §:n mukaan joko kiellettyä tai luvanvaraista ja paliskunnan sisäisiin porojen luovutuksiin liittyy poronhoitolain 43 §:n mukaan luovutuksensaajan ilmoitusvelvollisuus.
Edellä sanotusta seuraa, että poroluettelon paikkaansa pitävyyden arviointi lepää porojen todellisen lukumäärän arviointiin sisältyvien luonnollisten epävarmuustekijöiden vuoksi paliskunnan toiminnan läpinäkyvyyden ja paliskunnan osakkaiden aktiivisuuden varassa. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan paliskunnan osakkaan mahdollisuutta valvoa oikeuksiaan edistää, jos osakkaalla on oikeus tutustua myös muiden osakkaitten porolukuihin useamman vuoden ajalta ja lisäksi myös muihin tässä suhteessa relevantteihin asiakirjoihin, kuten rästi- ja hyvityspisteluetteloihin. Jotta epäluottamusta ei synny eikä epäilyksiä osakkaiden yhdenvertaiseen kohteluun liittyen, esimerkiksi porojen lukemiset kotitarhoista ja eri osakkaiden tarhoista löytyvien lukemattomien porojen määrä, voisivat olla kaikkien osakkaiden tiedossa.
Valiokunta pitää tärkeänä paliskunnan toiminnan läpinäkyvyyden edistämistä ja hyvän hallinnon periaatteiden, erityisesti yhdenvertaisuuden ja puolueettomuuden, noudattamista poromäärien hallinnan kaikissa vaiheissa. Tämä on edellytyksenä sille, että tämän esityksen tavoitteet voivat toteutua tehokkaasti. Paliskunnalle säädetyn julkisen hallintotehtävän hoitamisessa tulee taata asianmukaiset menettelyt, jotta porojen vähentämistä koskevia epäselvyyksiä ja erimielisyyksiä voidaan ennaltaehkäistä ja tarvittaessa taata paliskunnan osakkaille tosiasiallinen mahdollisuus oikeussuojakeinojen käyttämiseen. Valiokunta toteaa, että jäljempänä poronhoitolakiehdotukseen ehdotetut, osin perustuslakivaliokunnan lausuntoon (PeVL 15/2026 vp) pohjautuvat, muutokset korostavat tätä lähtökohtaa. Valiokunta katsoo, että esitykseen sisältyvien lakiehdotusten toimivuutta sekä erityisesti toiminnan läpinäkyvyyttä ja osakkaiden yhdenvertaisuuden toteutumista paliskuntien toiminnassa on hyvä seurata säännöllisesti ja ryhtyä tarvittaessa toimenpiteisiin mahdollisten ongelmien poistamiseksi.