Esityksen lähtökohdat ja tavoitteet
Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että yliopistolakiin ja ammattikorkeakoululakiin lisätään säännökset, joiden mukaan opiskelijan opiskeluoikeus päättyy, kun opiskelija valmistuu, luopuu opiskeluoikeudestaan tai ottaa vastaan uuden korkeakoulututkintoon johtavan opiskeluoikeuden. Lakiesitys ei koske Maanpuolustuskorkeakoulun ja Poliisiammattikorkeakoulun tutkintojen suorittamista eikä kansainvälisenä yhteistyönä järjestettäviä yhteis- ja kaksoistutkintoja.
Esitys liittyy pääministeri Orpon hallitusohjelman tavoitteeseen nostaa korkeakoulutettujen nuorten aikuisten osuus mahdollisimman lähelle 50 prosenttia vuoteen 2030 mennessä, ja sen tarkoituksena on luoda edellytykset korkeakoulututkinnon suorittamiseen mahdollisimman monelle sellaiselle henkilölle, jolla tutkintoa tai opiskeluoikeutta ei vielä ole. Ehdotetuilla säännösmuutoksilla pyritään myös sujuvoittamaan koulutuspolkuja sekä vähentämään korkeakouluissa vailla aktiivista käyttöä olevia opiskeluoikeuksia ja näistä johtuvaa hallinnollista työtä. Tarkoituksena on lisäksi kannustaa opiskelijoita suunnitelmalliseen opiskeluun ja tutkinnon suorittamiseen sekä parantaa koulutuksen läpäisyä. Uudistuksen myötä säästyvät resurssit voidaan kohdentaa esimerkiksi koulutustarjontaan ja koulutuksen laadun varmistamiseen.
Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella sivistysvaliokunta pitää hallituksen esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta ehdottaa hallituksen esitykseen sisältyvien lakiehdotusten hyväksymistä muuttamattomina.
Esitys osana koulutustason nostamisen toimenpidekokonaisuutta
Hallituksen esityksen tavoitetta nostaa koulutustasoa kannatettiin kaikissa valiokunnan saamissa asiantuntijalausunnoissa. Monessa lausunnossa on kuitenkin katsottu, että esitys ei ole riittävä toimenpide tavoitteen saavuttamiseksi.
Valiokunta saamaansa selvitykseen viitaten toteaa, että käsiteltävänä oleva lainmuutosesitys on yksi koulutustason nostamiseen tähtäävistä useista toimenpiteistä. Muista toimista vaikuttavin on korkeakoulutuksen aloituspaikkojen määrän lisääminen, mutta sillä edellytyksellä, että paikat kohdistuvat merkittävässä määrin ensikertaisille hakijoille. Kokonaisuuteen sisältyvät myös kelpoisuuksien ja koulutuspolkujen kehittäminen sekä jatkuvan oppimisen mahdollisuuksien, opiskelijoiden joustavien siirtymien ja korkeakoulujen opetusyhteistyön lisääminen. Osana viimeksi mainittua toimenpidettä opetus- ja kulttuuriministeriö rahoittaa parhaillaan yliopistojen siirtohakumenettelyjä koskevaa kehittämishanketta. Siinä ovat mukana kaikki yliopistot. Lisäksi ministeriössä valmistellaan hallituksen esitystä avoimen korkeakouluopetuksen opintosetelikokeilusta, jonka tarkoituksena on antaa toiselta asteelta valmistuneille ja ilman korkeakoulupaikkaa jääneille nuorille mahdollisuus suorittaa maksutta 30 opintopisteen laajuiset avoimet korkeakouluopinnot. Esitys on tarkoitus antaa eduskunnalle toukokuussa 2026.
Koulutuspolkujen kehittämisen kokonaisuuteen kuuluu edellä todettujen toimenpiteiden lisäksi myös sosiaali- ja terveysalojen niin kutsuttujen kaksoistutkintojen kehittäminen. Kyseiset säännösmuutosehdotukset sisältyvät hallituksen esitykseen HE 197/2025 vp, johon sivistysvaliokunta ottaa kantaa erikseen sitä koskevassa mietinnössään.
Vaikutukset opiskeluaikaan sekä opiskeltavan alan valintaan ja vaihtoon
Kokonaisopiskeluaika.
Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa tuotiin esille, että esitetyt säännösmuutokset voivat johtaa kahden tai useamman tutkinnon suorittamiseen tarvittavan kokonaisopiskeluajan pidentymiseen, koska ne mahdollistavat useamman tutkinnon suorittamisen vain peräkkäin. Tämän nähtiin myös vaikeuttavan opiskelijan taloudellista tilannetta opintotuen tukikuukausien rajauksen vuoksi sekä viivästyttävän työelämään siirtymistä.
Saatuun selvitykseen viitaten valiokunta toteaa, että vaikka useamman tutkinnon suorittamista haluavien opiskelijoiden kannalta säännökset voivat johtaa tutkintojen yhteenlasketun suorittamisajan pidentymiseen, on huomattava, että opintopistekertymiä koskevien tilastojen perusteella vuonna 2023 uuden opiskeluoikeuden aiemman lisäksi saaneista opiskelijoista vain harva (noin 440 opiskelijaa) on opiskellut aktiivisesti useampaa tutkintoa suorittaen.
Useamman tutkinnon suorittamiseen käytettävän kokonaisopiskeluajan kannalta on huomattava myös, että korkeakoulut voivat omilla toimillaan mahdollistaa tavoitteellista suorittamisaikaa nopeamman etenemisen siihen kykeneville opiskelijoille. Opiskelijat voivat hyödyntää toisen tutkinnon suorittamiseen myös avointa korkeakouluopetusta ja korkeakoulujen tarjoamia niin kutsuttuja ristiinopiskelun mahdollisuuksia. Näin suoritetut opinnot voidaan hyväksilukea myöhemmin suoritettavaan uuteen tutkintoon, jolloin sen suorittamisaika lyhenee.
Opiskeltavan alan valinta ja vaihtaminen.
Asiantuntijakuulemisessa tuotiin esille huoli siitä, että ehdotetun uudistuksen vuoksi opiskelemaan hakeutuvat joutuvat tekemään tarkkoja opiskelua koskevia valintoja ennen uusiin opintoihin tutustumista ja että halukkuus hakeutua opiskelemaan alan vaihtamiseksi vähenee. Näiden syiden vuoksi opiskelijan on katsottu voivan jäädä itselleen huonommin sopivalle alalle ilman motivaatiota valmistua ja työllistyä. Esille tuotiin myös, että päätös korkeakouluopintoihin hakeutumisesta voi viivästyä sopivimman valinnan pohtimisen vuoksi, mikä nostaisi entisestään korkeakoulutuksen aloittamisikää.
Valiokunta saamaansa selvitykseen yhtyen toteaa, että useiden samanaikaisten opinto-oikeuksien omaaminen oman alan etsimiseksi ei ole koulutusjärjestelmän toimivuuden, koulutustason nostotavoitteen eikä koulutusmahdollisuuksien oikeudenmukaisen jakautumisen kannalta tarkoituksenmukaista. Lisäksi on huomattava, että ehdotetuilla säännöksillä voi olla myös alan vaihtamista helpottava vaikutus: kun hakijoiden joukosta jäävät pois hakijat, jotka eivät aio suorittaa tutkintoa, ei-ensikertalaisten hakijoiden joukko pienenee, mikä helpottaa alanvaihtoon tähtäävän opiskelijan mahdollisuuksia saada uusi opiskelupaikka.
Valiokunta korostaa, että itselleen sopivan opiskelualan löytämistä tulee tukea etenkin opinto-ohjauksella. Tietoa korkeakouluopinnoista ja ohjausta niihin hakeutumiseksi tulee antaa sekä lukio- että ammatillisen koulutuksen opiskelijoille. Aloitettujen opintojen vaihtamisen kannalta puolestaan on huomattava, että vaikka ehdotetut säännökset estävät useamman tutkinnon samanaikaisen suorittamisen, ne eivät estä alan vaihtamista.
Valiokunta toteaa, että sekä korkeakouluun hakeutumista suunnittelevat henkilöt että korkeakouluopiskelijat voivat tutustua eri opiskelualoihin myös avoimen korkeakoulun opintoihin osallistumalla. Opintojen maksullisuus voi vaikuttaa niiden hyödyntämisen mahdollisuuksiin, minkä vuoksi ristiinopiskelun mahdollisuuksien tarjoamisella ja niistä tiedottamisella myös korkeakouluun hakeville on olennainen merkitys. Korkeakoulupaikkaa vailla olevien nuorten mahdollisuuksia tutustua eri opintoaloihin on tarkoitus tukea valmisteltavana olevalla avoimen korkeakouluopetuksen opintosetelikokeilulla.
Hallituksen esityksessä on säilytetty opiskelijoiden mahdollisuus vaihtaa alaa korkeakoulujen siirtohauilla. Niitä koskevaa sääntelyä ehdotetaan muutettavaksi siten, että nykyisen vain siirron perusteena olevien opiskeluoikeuksiensa menettämisen sijasta opiskelijalta päättyy hänen kaikki aiemmat opiskeluoikeutensa. Ehdotettu muutos selkeyttää opiskeluoikeuksien päättymistä ja menettämistä koskevan sääntelyn kokonaisuutta. Valiokunta pitää myönteisenä myös sitä, että opetus- ja kulttuuriministeriö on vastannut opiskelijoiden tarpeeseen hakeutua toiseen opiskelupaikkaan rahoittamalla yliopistojen käynnistämää siirtohakuhanketta.
Laaja-alaisen osaamisen turvaaminen
Asiantuntijalausunnoissa on kiinnitetty huomiota siihen, että ehdotettu sääntely voi vähentää yhteiskuntaa hyödyttävän poikkitieteellisen ja monipuolisen osaamisen syntymistä monissa asiantuntijatehtävissä. Valiokunta toteaa, että edellä tässä mietinnössä mainittujen ristiinopiskelun ja hyväksilukemisen mahdollisuuksien ohella korkeakoulut voivat omilla päätöksillään kehittää tutkintojaan nykyistä laaja-alaisimmiksi ja eri suuntautumisvaihtoehtoja mahdollistaviksi. Ne yhdessä sivuaineopiskelun ja kehitteillä olevien pienten osaamiskokonaisuuksien kanssa tarjoavat monipuolisen keinovalikoiman poikkitieteellisen osaamisen hankkimiseksi sekä jatkuvan oppimisen mahdollisuuksien turvaamiseksi. Lisäksi korkeakoulujen tulee jatkossakin huolehtia siitä, että erilaisiin pätevyyksiin johtavia opintoja (esimerkiksi opettajankoulutusopintoja) on mahdollista suorittaa tutkintoa täydentämällä.
Poikkitieteellisen osaamisen edistämiseksi opetus- ja kulttuuriministeriö on rahoittanut korkeakoulujen yhteistä Digivisiohanketta. Sen yhteydessä toteutettuun Opin.fi-palveluun on koottu yliopistojen ja ammattikorkeakoulujen avoimet opinnot, ja saadun selvityksen mukaan palvelu laajenee tutkinto-opintoihin. Yhteen palveluun koottu tarjonta helpottaa opintojen valintaa ja yhdistelyä sekä mahdollistaa muissa korkeakouluissa suoritettujen opintojen sisällyttämisen tutkintoon monialaisen osaamisen osoittamiseksi.
Ehdotukset säännösten joustavoittamiseksi
Opiskelijajärjestöjen asiantuntijalausunnoissa on ehdotettu, että esitettyihin säädöksiin lisättäisiin joustoja aikaisemman opiskeluoikeuden palauttamiseksi. Tällaisiksi menettelyiksi on ehdotettu mahdollisuutta palauttaa aikaisempi opiskeluoikeus opiskelijavalintaan osallistumatta. Tämä voisi toteutua siten, että aikaisempi opiskeluoikeus palautettaisiin uuden opiskeluoikeuden perusteella suoritetun tutkinnon jälkeen taikka siten, että uusi opiskeluoikeus menetetään silloin, kun aikaisempi opiskeluoikeus palautetaan voimaan. Joustokeinoiksi on ehdotettu myös, että säädettäisiin mahdollisuudesta päättää aiempi opiskeluoikeus vain, jos opiskelija ei edisty siihen kuuluvissa opinnoissaan tai uuden opiskeluoikeuden vastaanottamisen yhteyteen kuuluvasta harkinta-ajasta, jonka kuluessa aikaisempi ja uusi opiskeluoikeus olisivat samanaikaisesti voimassa.
Valiokunta saamaansa selvitykseen viitaten toteaa, että aiempien opiskeluoikeuksien pysyvä päättyminen ilman mahdollisuutta niiden palauttamiseen on esityksen tarkoituksen toteutumisen kannalta välttämätöntä. Jos opiskeluoikeuden voisi palauttaa ilman valintaprosessia, opiskelijan ei tarvitsisi harkita uuden opiskeluoikeuden vastaanottamista, mikä heikentäisi huomattavasti säännöksen ohjausvaikutusta estää passiivisina säilyvien opiskeluoikeuksien syntymistä ja lisätä opiskelupaikkojen vapautumista opiskeluoikeutta vailla oleville henkilöille. Lisäksi opiskeluoikeuksien palauttamisprosessi lisäisi korkeakoulujen hallinnollista työtä sekä heikentäisi sääntelyn selkeyttä ja ennakoitavuutta.
Myöskään opiskelijan aiemman opiskeluoikeuden päättämisen kytkeminen opintojen etenemättömyyteen tai harkinta-aikaan ei vähennä opiskeluoikeuksien kasautumista ja useampien opiskeluoikeuksien hakemista. Ensiksi mainituissa tilanteissa menettelyn toteuttaminen vaatisi myös opiskelijoiden opintojen etenemisen seurantaa ja poikkeuksiin oikeuttavien syiden (esim. sairaus) huomioimista, mikä lisäisi korkeakoulujen hallinnollista työtä ja edellyttäisi lisäresursseja.
Asiantuntijalausunnossa on kiinnitetty huomiota tarpeeseen huolehtia siitä, että lainsäädännössä mahdollistettaisiin opiskeluoikeuksien joustava voimassa pitäminen tilanteissa, joissa valmistuminen viivästyy ja uusi paikka on otettava vastaan ennen aiemman tutkinnon valmistumista.
Valiokunta saamansa selvityksen perusteella toteaa, että korkeakoulujen tulee varmistaa omilla ohjaus- ja opintohallintoprosesseillaan, että tutkinnot suoritetaan ilman tarpeettomia viivästyksiä. On huomattava, että hallituksen esityksessä ehdotettu sääntely kannustaa opiskelijaa suorittamaan tutkinnon loppuun ennen uuden opiskelupaikan vastaanottamista. Nykyisin tällaista kannustetta ei ole, mikä mahdollistaa sen, että aiempi opiskeluoikeus säilyy, vaikka siihen kuuluvat opinnot voivat jäädä loppuun suorittamatta. Näissä tilanteissa korkeakouluilta jää saamatta suoritetun tutkinnon perusteella määräytyvä rahoitusosuus.
Ensikertalaiskiintiöt
Asiantuntijalausunnoissa on tuotu esille tarve uudistaa niin sanotuissa ensikertalaiskiintiöissä korkeakouluihin pyrkivien valintakriteereitä. Nykyisin ensikertalaisuuden menettää välittömästi otettuaan paikan vastaan korkeakoulussa, joten ensikertalaiskiintiön etu ei ole käytettävissä uuden korkeakoulupaikan hakemisessa, vaikka aiempia opintoja ei ole suoritettu loppuun. Yhden opiskeluoikeuden säännökseen on katsottu sisältyvän riski, että ei-ensikertalaisen hakijan asema muodostuu vaikeaksi erityisesti aloilla, joissa ensikertalaiskiintiöt ovat suuret.Valiokunta toteaa, että esityksen tavoitteena on parantaa ensikertalaisten asemaa, eikä esityksessä esitetä muutoksia kiintiöitä koskeviin säännöksiin. Saadussa selvityksessä on todettu, että ensikertalaiskiintiöt ovat nykyisin käytössä olevista keinoista merkittävin tapa ehkäistä useampien opiskeluoikeuksien kertymistä samoille opiskelijoille. Kiintiöistä päättävät korkeakoulut, ja niiden suuruus vaihtelee korkeakouluittain ja aloittain. Ensikertalaiskiintiöiden tarkoituksena on varmistaa korkeakouluopiskelupaikan saaminen mahdollisimman monelle korkeakoulututkinnon suorittamista haluavalle henkilölle. Mitä enemmän opiskelupaikat menevät niille, joilla on jo opiskelupaikka tai tutkinto, sitä harvemmille hakijoille rajalliset opiskelupaikat ja tutkinnot kohdentuvat.
Valiokunta toteaa lisäksi, että korkeakoulujen tulee yliopistolain 36 b §:n ja ammattikorkeakoululain 28 b §:n mukaan huolehtia siitä, että eri hakijaryhmiin kuuluvien mahdollisuudet opiskelupaikan saamiseen eivät muodostu hakijoiden yhdenvertaisuuden kannalta kohtuuttoman erilaisiksi. Kohtuullisuutta arvioitaessa otetaan huomioon eri hakijaryhmiin kuuluvien osuus hakijoista, mahdollisuus siirtyä opintoihin muutoin kuin yhteishaun kautta sekä muut näihin rinnastettavat seikat.
Lopuksi
Valiokunta toteaa, että koulutustason nostamista koskevan tavoitteen saavuttamisen ja sivistyksellisten oikeuksien toteutumisen kannalta on ensisijaista, että mahdollisimman moni saa opiskelupaikan korkeakoulusta. Vaikka uuden opiskelupaikan vastaanottamisen vuoksi päättyviin opiskeluoikeuksiin ei voida ottaa uusia opiskelijoita, eikä tutkintoon johtavien opiskelupaikkojen määrä sen vuoksi lisäänny, opiskeluoikeuksien väheneminen mahdollistaa opetus- ja ohjausresurssien suunnittelemisen ja hyödyntämisen todellista opiskelijamäärää paremmin vastaavaksi.
Valiokunta korostaa, että nyt ehdotetun yksittäisen uudistuksen vaikuttavuus ei perustu menetettävistä opiskeluoikeuksista vapautuviin resursseihin, vaan hakukäyttäytymisen muutokseen eli siihen, että esitettyjen säännösten odotetaan vähentävän opiskeluoikeuden jo saaneiden hakeutumista uuteen koulutukseen. Tällöin opiskelupaikat kohdentuvat entistä tehokkaammin opiskelupaikkaa vailla oleville henkilöille.
Valiokunta edellä toteamaansa viitaten edellyttää, että esityksen vaikutuksia hakukäyttäytymiseen seurataan ja arvioidaan huolellisesti. Arvioinnissa tulee ottaa huomioon tämän mietinnön alkupuolella selostetut muut koulutustason nostamisen toimenpidekokonaisuuteen liittyvät korkeakoulutuksen lainsäädännön kehittämistoimien vaikutukset. (Valiokunnan lausumaehdotus)
Valiokunta pitää tärkeänä, että uudistuksesta tiedotetaan kattavasti paitsi korkeakouluja ja niiden opiskelijoita myös toisen asteen opinto-ohjaajia ja sieltä valmistuvia nuoria. Kuten hallituksen esityksessä (s. 29) on todettu, korkeakoulujen opiskelijavalinnoista liikkuu usein väärää tietoa. Saadun selvityksen mukaan myös ehdotetuista yhden opiskeluoikeuden säännöksistä on tuotu virheellisesti esille muun muassa, että opiskelualan vaihtaminen tai korkeakouluun hakeutuminen olisi jatkossa nykyistä vaikeampaa. Oikean tiedon välittymisen turvaamiseksi on hyvä, että opetus- ja kulttuuriministeriössä ja Opetushallituksessa on varauduttu uudistusta koskevaan suunnitelmalliseen viestimiseen.