Ehdotuksen tausta ja tavoitteet

Ehdotuksen taustalla ovat hallitusohjelman kirjaukset, joissa on asetettu tavoitteeksi vahvistaa kuluttajien luottamusta taksiliikenteeseen, edistää taksien saatavuutta, huomioida eri asiakasryhmät koko maassa sekä tehostaa taksiliikenteen valvontaa ja kitkeä harmaata taloutta. 

Näiden tavoitteiden edistämiseksi säädöshankkeen keinovalikoima liittyy kuljettajien ammattitaidon varmistamiseen, koulutuksen ja kokeiden valvonnan tehostamiseen, taksien valvonnan, tunnistettavuuden ja hintojen merkinnän parantamiseen sekä harmaan talouden torjuntaan ja tiedonsaannin lisäämiseen.  

Ehdotus kytkeytyy taustaltaan vuonna 2017 uudistettuun lainsäädäntöön (ks. TaVL 40/2016 vp — HE 161/2016 vp). Lailla edistettiin uuden teknologian, tiedon hyödyntämisen ja uusien liiketoimintakonseptien käyttöönottoa ja kevennettiin laajasti taksiliikenteen sääntelyä. Kyseessä oli merkittävä muutos aiemmin yksityiskohtaisesti säänneltyyn markkinaan.  

Sittemmin vuonna 2020—2021 toteutettiin jo niin sanottu korjaussarja, jolla pyrittiin puuttumaan havaittuihin epäkohtiin ja toteuttamaan osaltaan samoihin tavoitteisiin liittyviä uudistuksia kuin nyt ehdotetulla sääntelyllä. Nyt tarkasteltavia ehdotuksia on edeltänyt laaja valmistelu ja säädöshanke, josta saadun lausuntopalautteen perusteella on vallinnut varsin laaja yksimielisyys ehdotuksen tavoitteista, vaikkakaan ei niiden saavuttamiseen tähtäävistä toimenpide-ehdotuksista.  

Arvioinnin lähtökohdat

Vuoden 2018 voimaan tulleen taksiuudistuksen on arvioitu hyödyttäneen kuluttajia etenkin suurissa kaupungeissa. Palvelujen hinnat ovat laskeneet ja saatavuus parantunut. Sitä vastoin kuluttajien luottamus taksialaan vaikuttaa viime vuosina heikentyneen. Esimerkiksi kuluttajaneuvonnassa ovat korostuneet hintaan liittyvät epäselvyydet ja väärät veloitukset erityisesti kadulta ja taksitolpilta otetuissa kyydeissä. Nyt tarkasteltavassa uudistuksessa korostuu siten tarve turvata kuluttajien luottamus ja turvallisuudentunne taksipalveluja käytettäessä. 

Kilpailu- ja kuluttajaviraston tutkimusten perusteella vuoden 2018 taksiuudistus laski taksikyytien keskimääräisiä hintoja suurissa kaupungeissa noin neljänneksellä. Hinnat ovat laskeneet erityisesti sellaisilla toimijoilla, jotka tarjoavat vain sovelluspohjaisia kyytejä. Kuluttajat myös näyttävät suosivan edullisia kyytejä, silloin kun sellaisia on tarjolla.  

Talousvaliokunta arvioi ehdotettua sääntelyä tässä lausunnossaan erityisesti taloudellisen toimintaympäristön, toimivien markkinoiden ja kuluttajansuojan näkökulmasta. Talousvaliokunta pitää tärkeänä ehdotuksen lähtökohtana olevaa kuluttajien luottamuksen palauttamista taksialaan. Samalla on olennaista varmistaa, ettei taksisääntelyä uudistettaessa vaaranneta niitä hyötyjä, joita aiemmalla uudistuksella on saatu aikaan. 

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa ehdotuksen tavoitteita luottamuksen ja turvallisuuden lisäämisestä sekä sääntelyn noudattamisen edistämisestä on pidetty laajasti kannatettavina, mutta ehdotettujen keinojen tarkoituksenmukaisuuden osalta ehdotuksia on arvioitu varsin erisuuntaisesti.  

Keskeisten ehdotusten arviointia

Hallituksen esityksen mukaan taksinkuljettajan ajoluvan saamisen esteeksi lisättäisiin muun muassa vapauteen kohdistuvia rikoksia, maksuvälinepetokset ja ampuma-aserikokset. Lisäksi taksinkuljettajan koulutuksen suorittaminen palautettaisiin taksinkuljettajan ajoluvan saamisen edellytykseksi. Taksiyrittäjäkokeessa tapahtuneesta vilpistä voitaisiin jatkossa asettaa karenssi ja myös jälkikäteen havaitusta vilpistä voitaisiin antaa seuraamuksia. Talousvaliokunta yhtyy arvioon siitä, että taksiliikenteessä on kyse luottamuspalvelusta, jossa on tärkeä huolehtia siitä, että asiakaskontaktissa työskentelevät henkilöt ovat luotettavia. Kuluttajien luottamuksen ja turvallisuuden näkökulmasta uudistuksia voidaan pitää perusteltuina ja talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisen perusteella esityksen ristiriidattomimpiin kuuluvina ehdotuksina. Toisaalta esimerkiksi koulutusta koskevan 21 tunnin kiinteän tuntivaatimuksen osalta on tuotu esille, ettei koulutukseen käytetty aika itsessään takaa turvallisuutta tai laatua. 

Esityksessä ehdotetaan, että liikenneluvanhaltijan tulisi jatkossa olla ajoneuvon omistaja tai haltija, ja tämä tulisi merkitä liikenneasioiden rekisteriin. Lisäksi rekisteritunnus liitettäisiin rekisterissä voimassa olevalle liikenneluvalle ja tämä liityntä tarkastettaisiin taksikilpien luovuttamisen yhteydessä. Samalla julkisesti saatavilla olevaa tietoa taksiliikenteen harjoittajista laajennettaisiin: jokaisella olisi oikeus saada rekisteritunnuksen perusteella tieto luvanhaltijasta ja luvan voimassaolosta.  

Takseihin säädettäisiin pakolliseksi erillinen värillinen taksirekisterikilpi. Liikenne- ja viestintävirasto järjestäisi värillisten rekisterikilpien luovutuksen tarkastettuaan, että sen myöntämisedellytykset täyttyvät. Värillinen rekisterikilpi olisi osoitus siitä, että ajoneuvo on rekisteröity ja liitetty liikenneluvalle. 

Taksirekisterikilpeä koskeva ehdotus on herättänyt talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa osin erisuuntaisia arvioita. Toisaalta sen on arvioitu helpottavan taksialan valvontaa ja parantavan kuluttajien luottamusta: värillinen ja tunnistettava kilpi viestii kuluttajalle suoraan, ilman erillistä tarkistamista, ajoneuvoon kohdistuvasta viranomaisvalvonnasta. Toisaalta ehdotuksen hyötyjä suhteessa sääntelyn kustannuksiin on pidetty epävarmoina. On arvioitu, että sääntely voi hidastaa markkinoille tuloa ja taksitoiminnan aloittamista ja haitata etenkin osa-aikaista taksitoiminnan harjoittamista. Samoin on tuotu esille, että on epäselvää, missä määrin kuluttajat kokevat nykyisin luvallisten taksien tunnistamisen ongelmaksi tai käytetäänkö taksiliikenteessä ajoneuvoja, joita ei ole rekisteröity luvanvaraiseen käyttöön.  

Esityksessä ehdotetaan taksamittaria pakolliseksi varusteeksi taksiajoneuvoihin. Laissa vaaditut tiedot voisi kerätä vain mittauslaitelain vaatimukset täyttävällä taksamittarilla. Ehdotus liittyy erityisesti harmaan talouden torjunnan tavoitteisiin. Voimassa olevassa liikennepalvelulaissa ei ole kaikkia taksiautoja koskevaa pakollista taksamittarivaatimusta. Vaatimus käyttää mittauslaitelain vaatimukset täyttävää taksamittaria perustuu kyydin hinnan muodostumiseen, eli siihen, onko kyseessä etukäteen sovittu kiinteä hinta vai muuttuvahintainen kyyti. 

Hallituksen esityksessä on arvioitu, että taksamittari olisi tällä hetkellä n. 70—85 prosentissa takseista. Jos taksissa ei ole ollut taksamittaria, siinä on täytynyt käyttää muuta vastaavaa laitetta tai järjestelmää, joka kerää tietoja taksimatkoista. Liikennepalvelulain 15 a §:n 2 momentin mukaan tiedot tulee säilyttää kolmannen osapuolen hallinnoimassa tietokannassa, johon kerätyt tiedot siirtyvät automaattisesti ja jossa niiden sisältöä ei voi muuttaa. Tietojen kerääminen liittyy verovalvontaan ja harmaan talouden torjuntaan, ja siihen, että kaikista taksimatkoista jää vertailujälki sähköiseen muotoon. 

Myös voimassa olevan liikennepalvelulain 152 §:n 2 momentin mukaan, jos kuluttajille tarjottavasta taksimatkasta ei ole sovittu kiinteää hintaa, on matkan hinnan perustuttava kuljettuun matkaan ja matkaan käytettyyn aikaan, ja hinnan määrityksessä on käytettävä mittauslaitelain vaatimukset täyttävää taksamittaria. Velvoitteella käyttää taksamittaria muuttuvahintaisten taksikyytien hinnan määrityksessä pyritään varmistamaan, että hinta perustuu luotettavaan mittaustietoon. Taksamittarilla voidaan siten katsoa olevan sekä kuluttajille hintatietoa välittävä että harmaan talouden torjuntaan liittyvä tehtävä.  

Asian valmistelun yhteydessä esitykseen sisältyvä ehdotus taksamittarin pakollisuudesta on herättänyt voimakkaimmin erisuuntaisia näkemyksiä. Myös talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa asiasta esitetyt arviot poikkeavat toisistaan voimakkaasti.  

Taksamittarin eduiksi on arvioitu tiedon luotettavuus ja standardimuotoisuus. Verohallinnon lausunnon mukaan standardoidun taksamittarin edellyttäminen varmistaa tiedon kertymisen yhtenevästi taksiajoista ja ajoneuvoilla ajetuista kokonaiskilometreistä. 

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on toisaalta esitetty myös arvio siitä, että sovelluksen kautta tilattujen matkojen kohdalla taksamittarin keskeiset tavoitteet – hintojen läpinäkyvyys, matkojen jäljitettävyys ja valvontaviranomaisten tarvitsema luotettava tieto – saavutetaan jo nykyisellään nykyaikaisten digitaalisten järjestelmien avulla. Tämä puoltaisi teknologianeutraliteetin lähtökohtaa, ja sellaisten digitaalisten ratkaisujen mahdollistamista, jotka tarjoavat taksamittaria vastaavan läpinäkyvyyden ja valvontatiedot. Toisaalta hallituksen esityksessä on arvioitu, että muut käytössä olevat järjestelmät ovat tällä hetkellä epätarkempia ja helpommin manipuloitavissa kuin taksamittari. Teknologianeutraliteetin näkökulmasta korostuu kuitenkin tarve arvioida, voidaanko tietojen kerääminen ja harmaan talouden torjunnan tavoitteet jatkossa toteuttaa yhtä luotettavasti myös muilla myös muilla järjestelmillä tai sovelluksilla kuin taksamittarilla. 

Kiinteiden laitevaatimusten voidaan arvioida kasvattavan markkinoille pääsyyn vaadittavaa alkuinvestointia. Hallituksen esityksen mukaan alalla tyypillisesti käytössä olevien, mittauslaitelain vaatimukset täyttävien taksamittareiden hankinta- ja asennushinta lisälaitteineen on yhteensä noin 2000 euroa. Toisaalta valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on esitetty myös alempia hinta-arvioita, ja todettu, että taksamittarin käyttöikä on noin 10 vuotta.  

Vaatimus käyttää mittauslaitelain mukaista taksamittaria vaikuttaisi todennäköisesti eniten sellaisiin yrityksiin, jotka vastaanottavat ajoja ensisijaisesti alustatoimijoiden sovellusten kautta. Tällaisissa ajoissa hinta on sovittu ennakkoon, eikä yksinomaan niitä ajavien ole siten tarvinnut hankkia mittauslaitelain vaatimukset täyttävää taksamittaria. Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on korostunut, että taksamittarivaatimuksen kustannusvaikutus kohdistuisi voimakkaimmin pienyrittäjiin, osa-aikaisiin kuljettajiin sekä uusiin alalle tuleviin toimijoihin. Taksamittaripakon on arvioitu voivan nostaa alalle tulon kynnystä ja vähentää etenkin sellaisten toimijoiden kiinnostusta aloittaa tai jatkaa toimintaa, jotka ajaisivat taksia osa-aikaisesti. Sovelluspohjaisia kyytejä ajaville kyse olisi lisäkustannuksesta. Taksamittarivaatimus voi vähentää osa-aikaisesti toimivien taksiyrittäjien määrää, mikä heikentää taksien saatavuutta etenkin kysyntäpiikkien aikana.  

Talousvaliokunta korostaa toisaalta, että on keskeistä, että ehdotetut taksamittaria koskevat uudet vaatimukset eivät kuitenkaan estä taikka rajoita eri hinnoittelumallien käyttöä takseissa. Muutoksella ei siten tässä mielessä ole laajempaa vaikutusta nykyisin taksimarkkinoilla käytettyihin hinnoittelumekanismeihin tai erilaisiin liiketoimintamalleihin, kuten alustatalouteen.  

Valvonta

Talousvaliokunta yhtyy erityisesti Kilpailu- ja kuluttajaviraston arvioon riittävän valvonnan merkityksestä taksialan luottamuksen ja turvallisuudentunteen lisäämisessä. Monet taksialalla nyt esiintyvät ongelmat liittyvät siihen, ettei nykyistäkään taksisääntelyä noudateta. Puutteellisesti ja harhaanjohtavasti esitetyt hintatiedot, väärään taksaluokkaan perustuvat veloitukset, taksimatkoista kertyvien tietojen muuttaminen ja poistaminen sekä vilppi taksinkuljettajan tai taksiyrittäjän kokeessa ovat kaikki jo nykyisen sääntelyn nojalla kiellettyä toimintaa. Tällaista toimintaa saadaan kitkettyä vain sillä, että taksialaa valvotaan riittävästi ja väärinkäytöksistä säädetään riittävät sanktiot. Valvonta ja sanktiot muodostavat yhdessä pelotevaikutuksen, joka ennaltaehkäisee väärinkäytöksiä. Talousvaliokunta korostaa, että nyt tehtävien sääntelyuudistusten ohella olennaista on, että alalla ilmeneviin ongelmiin puututaan myös tehokkaammalla valvonnalla.  

Kokoavia huomioita

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa ehdotuksen tavoitteita luottamuksen ja turvallisuuden lisäämisestä sekä sääntelyn noudattamisen edistämisestä on pidetty laajasti kannatettavina, mutta ehdotettujen keinojen tarkoituksenmukaisuuden osalta ehdotuksia on arvioitu varsin erisuuntaisesti. Ehdotettujen keinojen ei kaikilta osin ole arvioitu vastaavan niihin epäkohtiin, joita niillä pyritään ratkaisemaan.  

Talousvaliokunta pitää myönteisenä, että hallituksen esityksessä on pyritty varsin monipuolisesti ja avoimesti nostamaan esille ehdotusten mahdollisia vaikutuksia. Muutosten vaikutuksia kuluttajille on arvioitu olevan mm. luottamuksen ja turvallisuuden lisääntyminen sekä hinnoitteluepäselvyyksien vähentyminen. Samalla esityksessä myönnetään, että edellytysten tiukentamisten ja uusien velvollisuuksien yhteisvaikutuksia alalle tuloon ja siellä pysymiseen ja sitä kautta taksien saatavuuteen on haastavaa arvioida ennakolta. Lisäksi muutosten aiheuttamat kustannukset yrittäjille saattavat siirtyä kuluttajahintoihin. Hintojen nousun oletetaan kuitenkin olevan maltillista olettaen, ettei taksiliikennemarkkinoilla olevien toimijoiden määrä pienene merkittävästi.  

Talousvaliokunnan saaman selvityksen perusteella on myös mahdollista, että muutosten myötä taksien saatavuus paikoitellen heikkenisi. Ehdotuksen vaikutusten on arvioitu kohdistuvan — taksamittareja ja taksikilpiä koskevien vaatimusten vuoksi — etenkin alustatoimijoiden kautta ajaville yrityksille sekä osa-aikaisille yrittäjille.  

Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on tuotu esille myös arvio mahdollisista oikeudellisista riskeistä, joita voisi liittyä sääntelyn jännitteisyyteen EU:n sijoittautumisvapautta koskevan sääntelyn ja ehdotetun sääntelyn suhteellisuusperiaatteen mukaisuuden kanssa. Talousvaliokunta kiinnittää liikenne- ja viestintävaliokunnan huomiota tarpeeseen arvioida sääntelyä myös ehdotettujen säännösten EU-oikeuden mukaisuuden näkökulmasta. 

Ehdotuksen vaikutusten epävarmuudet korostavat sääntelyn seurannan ja jälkikäteisen vaikutusarvioinnin tarvetta. Talousvaliokunta pitää keskeisenä, että ehdotuksen vaikutuksia suhteessa sen tavoitteisiin ja erityisesti taksien saatavuuteen ja hinnoitteluun seurataan. Tämä koskee erityisesti taksamittareita koskevan sääntelyn oikeasuhtaisuutta ja vaikutuksia alustatalouden toimijoihin, alalle tuloon ja kuluttajiin sekä laajemminkin mahdollisuuksia toteuttaa sääntelyn tavoitteet mahdollisimman kustannustehokkailla ja teknologianeutraaleilla keinoilla.