Yleistä

Ehdotetut muutokset liittyvät Pääministeri Petteri Orpon hallituksen ohjelman kirjaukseen, jonka mukaan hallitus jatkaa työtä harmaan talouden torjumiseksi. Muutosten perustana on valtioneuvoston 19.12.2024 hyväksymä periaatepäätös harmaan talouden ja talousrikollisuuden torjunnan strategiaksi 2024—2027 ja harmaan talouden ja talousrikollisuuden torjunnan toimenpideohjelmaksi 2024—2027. Siihen liittyvässä harmaata taloutta ja talousrikollisuutta torjuvien viranomaisten toimintaedellytyksiä turvaavassa hankkeessa 3.4 Harmaan talouden selvitysyksikköä koskevien lakimuutosten täytäntöönpanosta on tunnistettu lainsäädännön muutostarpeita, joita nyt ehdotetut muutokset koskevat. Lisäksi esitykseen sisältyy toimenpideohjelman ulkopuolisena lakimuutosehdotuksena hankintayksiköiden velvoitteidenhoitoselvitysten käyttämistä koskeva täsmennysehdotus. 

Hallituksen esityksen käsittelyn yhteydessä valiokunta on pyytänyt eduskunnan työjärjestyksen 38 §:n 2 momentin mukaisesti perustuslakivaliokunnan lausuntoa Harmaan talouden selvitysyksiköstä annetun lain 6 §:n 1 momentin 11 kohtaan ehdotetusta muutoksesta. Kyseisestä lainkohdasta ehdotetaan muun muassa poistettavaksi epäiltyä rikosta koskeva erillisvaatimus rikoksen enimmäisrangaistuksesta. Perustuslakivaliokunta esittää lausuntonaan, että lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä (PeVL 25/2026 vp). 

Harmaan talouden selvitysyksikkö on Verohallinnon yksikkö, jonka toiminnasta säädetään vuoden 2011 alusta voimaan tulleessa Harmaan talouden selvitysyksiköstä annetussa laissa (1207/2010). Selvitysyksikkö on toiminut runsaan 15 vuoden ajan ja esimerkiksi velvoitteidenhoitoselvityksiä tehdään nykyisin noin 800 000 kappaletta vuodessa. Voimassa olevassa laissa selvitysyksikölle on säädetty kaksi erillistä tiedon tuottamiseen ja jakamiseen liittyvää tehtävää: 1) Edistää harmaan talouden torjuntaa tuottamalla ja jakamalla tietoa harmaasta taloudesta ja sen torjunnasta (ilmiöselvitykset) ja 2) laatia viranomaiselle velvoitteidenhoitoselvityksiä organisaatioista ja organisaatiohenkilöistä laissa säädettyihin käyttötarkoituksiin.  

Esityksen mukaan harmaan talouden ilmenemismuodot ovat olennaisesti moninaistuneet ajan myötä. Näihin uusiin ilmenemismuotoihin on muun muassa eduskunnan tarkastusvaliokunta viitannut mietinnöissään (TrVM 8/2021 vp ja TrVM 6/2020 vp). Kehityksen taustalla nähdään vaikuttavan esimerkiksi työnteon ja yrittämisen uudenlaiset muodot sekä verkkokaupan merkittävä laajentuminen. Myös virtuaalivaluutat ja niihin liittyvät ilmiöt nähdään esimerkkinä selvitysyksikön nykyisen toimialan katvealueesta, sillä virtuaalivaluuttojen omistaminen ei välttämättä kytkeydy minkään organisaation toimintaan. Selvitysyksikkö ei nykyisin voi tehdä selvityksiä myöskään pimeää palkkaa saaneista työntekijöistä. Esityksen mukaan uusiin ilmiöihin ja luonnollisten henkilöiden toimiin liittyvä harmaa talous voi olla laajuudeltaan merkittävää. Organisaatiohenkilörajauksesta ja harmaan talouden määritelmästä johtuen selvitysyksikkö ei voi kuitenkaan selvittää mainitun kaltaisia laajempia ilmiöitä, joihin ei liity organisaatiota.  

Seuraavassa on käsitelty keskeisimpiä esityksessä ehdotettuja muutoksia. 

Esityksessä ehdotetuista muutoksista

Harmaan talouden selvitysyksikön toimialaa ehdotetaan laajennettavaksi myös muussa kuin organisaatiohenkilöasemassa olevien luonnollisten henkilöiden toimintaan. Muutoksen myötä selvitysyksikkö voi laatia ilmiö- ja velvoitteidenhoitoselvityksiä kaikista luonnollisista henkilöistä ja kuolinpesistä, riippumatta näiden mahdollisesta organisaatiohenkilöasemasta. Velvoitteidenhoitoselvityksen osalta lakiin ehdotetaan lisättäväksi vaatimus selvityksen välttämättömyydestä.  

Ilmiöselvitystä varten saadun tiedon käyttöalaa ehdotetaan laajennettavaksi siten, että tietoa voidaan käyttää useisiin ilmiöselvityksiin. Edellytyksenä tietojen hyödyntämiselle kussakin laadittavassa ilmiöselvityksissä olisi, että tiedot ovat välttämättömiä kyseisen selvityksen laatimiseksi. Lisäksi ehdotetaan pidennettäväksi tietojen säilytysaikaa. Esityksen mukaan tietojen nykyistä pidempi säilytysaika on käytännössä edellytyksenä ilmiöselvityksiä varten hankittujen tietojen myöhemmälle käytölle uusissa ilmiöselvityksissä. Lisäksi ehdotus helpottaisi selvitysyksiköstä annetun lain 5 §:n 3 momentin mukaista velvoitteidenhoitoselvitysten laatimista. Ilmiöselvitysten laatiminen helpottuisi ja päällekkäinen työ vähenisi, kun kerättävien tietojen selvityskohtaisuudesta luovuttaisiin ja tietoja voitaisiin jatkossa hyödyntää useiden ilmiöselvitysten laadinnassa lakiin kirjatun määräajan puitteissa.  

Ilmiöselvityksessä kuvataan harmaan talouden ilmiöitä ja harmaan talouden torjuntaa sekä vaikutuksia ilman, että selvityksessä yksilöidään tiettyä organisaatiota tai henkilöä. Ilmiöselvitysten osalta muutoksen on esityksessä arvioitu merkitsevän sitä, että selvitysyksikkö voisi ilmiöselvityksillä tutkia nykyistä laajemmin luonnollisten henkilöiden harmaan talouden toimintaa, kuten pimeiden palkansaajien toimintaa, työnteon uusia muotoja, kuten kevytyrittäjyyden eri malleja, virtuaalivaluutoilla tapahtuvaan kaupankäyntiin liittyvää toimintaa sekä alustatalouden ilmiöitä. 

Harmaan talouden selvitysyksikkö voi muutoksen myötä laatia velvoitteidenhoitoselvityksiä myös sellaisista luonnollisista henkilöistä, joilla ei ole kytkentöjä organisaatioihin asemansa tai omistuksensa perusteella. Velvoitteidenhoitoselvityksellä kuvataan organisaation, luonnollisen henkilö tai kuolinpesän sekä näihin välittömästi kytkeytyvän organisaation, luonnollisen henkilön tai kuolinpesän toimintaa ja taloutta sekä veroihin, lakisääteisiin eläke-, tapaturma- tai työttömyysvakuutusmaksuihin taikka tullin perimiin maksuihin liittyvien velvoitteiden hoitamista. Velvoitteidenhoitoselvityksessä on kyse tiedon välittämisestä keskitetysti, mikä tehostaa viranomaisten välistä tietojen vaihtoa. Tiedot välitetään sellaisina, kuin ne ovat alkuperäisessä rekisterissä, eikä velvoitteidenhoitoselvitys sisällä selvitysyksikön tekemiä analyysejä tai johtopäätöksiä. Velvoitteidenhoitoselvitys voi sisältää vain sellaisia tietoja, jotka selvitystä pyytävä viranomainen voi omien tiedonsaantioikeuksiensa nojalla saada kyseistä käyttötarkoitusta varten. Ehdotetut muutokset eivät lisää selvitystä pyytävien viranomaisten tiedonsaantioikeuksia eikä muuta selvityksen käyttötarkoitussidonnaisuutta.  

Harmaan talouden selvitysyksiköstä annetun lain 5 §:n mukaisesti selvitysyksikkö voi laatia velvoitteidenhoitoselvityksen yksinomaan viranomaisen pyynnöstä ja ainoastaan lain 6 §:ssä säädettyyn käyttötarkoitukseen. Selvitysyksiköstä annetun lain 6 §:n 1 momentin mukaisia käyttötarkoituksia on tällä hetkellä 40. Lain 5 §:ään ehdotetaan lisättäväksi vaatimus velvoitteidenhoitoselvityksen välttämättömyydestä lain 6 §:n mukaisessa käyttötarkoituksessa. Esityksen mukaan välttämättömyysvaatimus suojaisi luonnollisten henkilöiden tietojen käsittelyä, kun organisaatiohenkilöä koskevasta edellytyksestä luovuttaisiin. Välttämättömyysvaatimuksen ratkaisee velvoitteidenhoitoselvitystä pyytävä taho. Velvoitteidenhoitoselvitystä pyytävän tahon on myös esitettävä vahvistus siitä, että välttämättömyyttä on arvioitu.  

Laissa ehdotetaan myös säädettäväksi tietopalvelukuvauksen laatimisesta ennen kuin velvoitteidenhoitoselvityksiä annettaisiin. Valtiovarainministeriöltä saadun selvityksen mukaan tietopalvelukuvauksessa on kyse ennen palvelun käyttöönottoa laadittavasta organisaatiotasoisesta kuvauksesta, jossa määritellään mihin käyttötarkotukseen velvoitteidenhoitoselvitys luovutetaan, mitkä tiedot sisällytetään kuhunkin velvoitteidenhoitoselvitykseen, millä oikeusperusteilla ja tiedonsaantioikeuksilla tiedot luovutetaan ja miten välttämättömyys- ja tietosuojavaatimukset täytetään. Tietopalvelukuvauksen laadinnan yhteydessä myös kaikkia tietoja velvoitteidenhoitoselvitykselle luovuttavat viranomaiset hyväksyvät osaltaan velvoitteidenhoitoselvityksen avulla tapahtuvan tietojen luovutuksen. Samalla tietojen luovuttajat arvioivat tietojen välttämättömyyden kyseiseen käyttötarkoitukseen.  

Esityksessä ehdotetaan, että jatkossa esitutkintaviranomaiset voivat pyytää velvoitteidenhoitoselvitystä myös rikosten paljastamista varten. Nykyisin velvoitteidenhoitoselvitys voidaan laatia tukemaan rikosten ennalta estämistä ja selvittämistä. Esitutkintaviranomaisen velvoitteidenhoitoselvityksen pyytämistä rajaavat vaatimukset rikoksen säädetystä yhden vuoden enimmäisrangaistuksesta sekä organisaatiokytköksestä ehdotetaan poistettavaksi. Esityksen mukaan esitutkintaviranomaisten tiedonsaantioikeuksissa ei ole vastaavia rajoituksia, jolloin rajoitusten poistaminen ei lisää esitutkintaviranomaisten tiedonsaantioikeuksia, vaan mahdollistaisi nykyisten tiedonsaantioikeuksien toteuttamisen velvoitteidenhoitoselvityksen avulla. Rikokselle asetettujen erillisvaatimusten poistamisen on esityksessä arvioitu tehostavan esitutkintaviranomaisten säädettyjen tiedonsaantioikeuksien toteuttamista. 

Esityksessä ehdotetaan lisäksi, että velvoitteidenhoitoselvityksiä voitaisiin laatia myös hankintalainsäädännössä määritellyille hankintayksikköinä toimiville julkisoikeudellisille laitoksille. Osa näistä hankintayksiköistä ei täytä selvitysyksiköstä annetun lain viranomaismääritelmää, ja ne jäävät sen vuoksi nykyisin hankintalainsäädännössä määritetyistä tehtävistään ja tiedonsaantioikeuksistaan huolimatta velvoitteidenhoitoselvityspalvelun ulkopuolelle. Esityksessä viitataan tältä osin hankintalainsäädännön esitöihin, joiden mukaan näiden laitosten on ollut tarkoitus saada käyttöönsä velvoitteidenhoitoselvitykset, mutta Harmaan talouden selvitysyksiköstä annetun lain viranomaismääritelmä on osoittautunut haasteelliseksi. Muutoksella on tarkoitus varmistaa, että hankintalainsäädännössä määritellyt hankintayksiköinä toimivat julkisoikeudelliset laitokset saisivat tietojensaantioikeuksiensa mukaisesti lakisääteisiin tehtäviin tarvitsemansa tiedot velvoitteidenhoitoselvityksellä.  

Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on ehdotettuihin muutoksiin suhtauduttu yleisesti ottaen positiivisesti ja niitä on pidetty perusteltuina. Eräät kuultavista ovat kuitenkin kiinnittäneet huomiota velvoitteidenhoitoselvitystä koskevaan sääntelyyn ja erityisesti välttämättömyyden arviointia sekä tietopalvelukuvauksen laatimista koskevaan sääntelyyn. 

Perustuslakivaliokunta on antamassaan lausunnossa (PeVL 25/2026 vp) todennut arvioivan tässä yhteydessä myös nimenomaisesti velvoitteidenhoitoselvitystä koskevaa sääntelyä (kappale 2). Perustuslakivaliokunta toteaa, että ehdotettu sääntely laajentaa harmaan talouden selvitysyksikön oikeuksia käsitellä velvoitteidenhoitoselvityksiä varten luonnollisten henkilöiden tietoja ja ehdotus on tältä osin merkityksellinen perustuslain 10 §:ssä säädetyn henkilötietojen suojan kannalta. Sääntelyn arvioinnin kannalta olennaista kuitenkin on, että ehdotettu muutos ei laajenna selvitystä pyytävän viranomaisen tiedonsaantioikeuksia, vaan harmaan talouden selvitysyksikön laatima velvoitteidenhoitoselvitys voi sisältää aina vain sellaisia tietoja, jotka selvitystä pyytävällä viranomaisella on oikeus saada omien tiedonsaantioikeuksiensa puitteissa kyseistä käyttötarkoitusta varten. Lisäksi velvoitteidenhoitoselvityksen on selvitysyksiköstä annetun lain muutettavaksi ehdotettavan 5 §:n mukaisesti oltava välttämätön 6 §:ssä säädetyn käyttötarkoituksen kannalta ja pyytävän viranomaisen on esitettävä vahvistus siitä, että välttämättömyys on arvioitu. Ehdotettu sääntely, jossa on kyse ensisijaisesti viranomaisen erikseen säädetyn tiedonsaantioikeuden teknisestä toteuttamistavasta, ei perustuslakivaliokunnan mielestä muodostu valtiosääntöoikeudellisesti ongelmalliseksi. (PeVL 25/2026 vp, kappale 3.)  

Hallituksen esityksestä ilmenevien seikkojen ja saadun selvityksen perusteella valiokunta pitää ehdotettuja muutoksia tarpeellisina ja tarkoituksenmukaisina. Selvitysyksikön toimialan ulottaminen kaikkien luonnollisten henkilöiden toimintaan on osa toimenpideohjelmassa määriteltyjä harmaan talouden vastaisia toimia, joilla turvataan harmaata taloutta ja talousrikollisuutta torjuvien viranomaisten toimintaedellytyksiä. Selvitysyksikön toimialan laajentamisen tavoitteena on parantaa selvitysyksikön mahdollisuuksia tuottaa ja jakaa tietoa harmaasta taloudesta muiden viranomaisten tehtävien tueksi. Ehdotus parantaisi viranomaisten välistä yhteistyötä ja tehostaisi tietojenvaihtoa. Ehdotuksella siten edistettäisiin harmaan talouden torjuntaa.  

Valiokunta puoltaa esityksen hyväksymistä 1. lakiehdotuksen 5 §:n 2 momentin 2. virkkeeseen ehdotetuin täsmennyksin.  

1. lakiehdotuksen 5 §:n 2 momentin 2. virkkeen täsmentäminen

Asiantuntijakuulemisessa on tuotu esille tarve täsmentää Harmaan talouden selvitysyksiköstä annetun lain 5 §:n 2 momentin 2. virkettä, koska ehdotetussa säännöksessä käytettyä sanamuotoa ennen — luovuttamista on mahdollista tulkita siten, että tietopalvelukuvaus olisi laadittava aina ennen yksittäisenkin velvoitteidenhoitoselvityksen luovuttamista, eikä kysymys olisi dokumentista, joka on tehtävä ennen rajapinnan avaamista. 

Tulkintaepäselvyyksien välttämiseksi valiokunta ehdottaa kyseisen virkkeen muuttamista kuulumaan seuraavasti: Harmaan talouden selvitysyksikkö tekee tietoja pyytävän tahon kanssa tietopalvelukuvauksen ennen kuin velvoitteidenhoitoselvitysten luovuttaminen kyseiseen käyttötarkoitukseen aloitetaan. 

Voimaantulo

Hallituksen esityksen mukaan ehdotetut lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.6.2026. Valtiovarainministeriö on valiokunnalle antamassaan selvityksessä katsonut tarkoituksenmukaiseksi, että lait tulisivat voimaan 1.10.2026, koska muutosten hallitun toimeenpanon näkökulmasta olisi perusteltua, että lakien hyväksymisen ja voimaantulon välillä olisi riittävä siirtymäaika. Valiokunnalla ei ole tähän huomautettavaa.