Allmänt

De föreslagna ändringarna hänför sig till skrivningen i regeringsprogrammet för statsminister Petteri Orpos regering, enligt vilken regeringen fortsätter arbetet för att bekämpa svart ekonomi. Ändringarna grundar sig på statsrådets principbeslut av den 19 december 2024 om en strategi för bekämpning av grå ekonomi och ekonomisk brottslighet 2024–2027 och åtgärdsprogrammet för bekämpning av grå ekonomi och ekonomisk brottslighet 2024–2027. Till helheten hör ett projekt för att säkerställa verksamhetsförutsättningarna för de myndigheter som bekämpar grå ekonomi och ekonomisk brottslighet: Genomförande av lagändringarna relaterade till Enheten för utredning av grå ekonomi. De ändringar som nu föreslås hänför sig till detta projekt. I propositionen ingår som ett lagändringsförslag utanför åtgärdsprogrammet ett förslag till precisering av upphandlande enheters användning av fullgöranderapporter. 

Utskottet har i samband med behandlingen av propositionen beslutat att i enlighet med 38 § 2 mom. i riksdagens arbetsordning begära utlåtande av grundlagsutskottet om den ändring som föreslås i 6 § 1 mom. 11 punkten i lagen om Enheten för utredning av grå ekonomi. Det föreslås bland annat att det särskilda krav som gäller det maximistraff som föreskrivs för det misstänkta brottet stryks. Enligt grundlagsutskottet kan lagförslagen behandlas i vanlig lagstiftningsordning (GrUU 25/2026 rd). 

Enheten för utredning av grå ekonomi finns inom Skatteförvaltningen. Bestämmelser om enhetens verksamhet finns i lagen om Enheten för utredning av grå ekonomi (1207/2010), som trädde i kraft vid ingången av 2011. Utredningsenheten har funnits i drygt 15 år och i dag görs exempelvis cirka 800 000 fullgöranderapporter varje år. I den gällande lagen föreskrivs det för utredningsenheten två separata uppgifter som gäller att producera och sprida information. Enheten ska 1) främja bekämpningen av den grå ekonomin genom att producera och sprida information om grå ekonomi och bekämpningen av den och 2) utarbeta fullgöranderapporter för myndigheterna om hur organisationer och organisationsanknutna personer fullgör sina skyldigheter.  

Enligt propositionen har den grå ekonomin börjat ta sig väsentligt mer varierande uttrycksformer. Bland annat riksdagens revisionsutskott har hänvisat till dessa nya uttrycksformer i sina betänkanden (ReUB 8/2021 rd och ReUB 6/2020 rd). Bakom utvecklingen ligger till exempel nya former av arbete och företagande samt den avsevärt utvidgade näthandeln. Även virtuella valutor och fenomen relaterade till dem är exempel på verksamhet som inte nås av utredningsenhetens nuvarande ansvarsområde, eftersom innehav av virtuella valutor inte nödvändigtvis har koppling till någon organisations verksamhet. Utredningsenheten kan för närvarande inte heller göra utredningar om arbetstagare som betalats lön för svart arbete. Enligt propositionen kan grå ekonomi som har koppling till nya fenomen och fysiska personers verksamhet vara av betydande omfattning. Till följd av avgränsningen som gäller organisationsanknutna personer och definitionen av grå ekonomi kan utredningsenheten ändå inte utreda sådana ovan nämnda omfattande fenomen som inte har koppling till någon organisation.  

Regeringens ändringsförslag behandlas nedan. 

Ändringarna enligt propositionen

Det föreslås att verksamhetsområdet för Enheten för utredning av grå ekonomi utvidgas att gälla också verksamhet av sådana fysiska personer som inte har ställning som organisationsanknuten person. I och med ändringen kan utredningsenheten utarbeta fenomenutredningar och fullgöranderapporter om alla fysiska personer och dödsbon, oberoende av deras eventuella ställning som organisationsanknuten person. I fråga om fullgöranderapporter föreslås det att det till lagen fogas ett krav på att fullgöranderapporten ska vara nödvändig.  

Det föreslås att användningsområdet för de uppgifter som samlats in för en fenomenutredning utvidgas så att uppgifterna får användas i fler än en fenomenutredning. Förutsättningen för att uppgifterna ska kunna utnyttjas i fenomenutredningar är att uppgifterna är nödvändiga för den aktuella utredningen. Dessutom föreslås det att lagringstiden för uppgifter förlängs. Enligt propositionen är en längre lagringstid i praktiken en förutsättning för att uppgifter som inhämtats för en fenomenutredning ska kunna användas senare i nya fenomenutredningar. Förslaget underlättar också utarbetandet av fullgöranderapporter enligt 5 § 3 mom. i lagen om Enheten för utredning av grå ekonomi. Utarbetandet av fenomenutredningar underlättas och det överlappande arbetet minskar när de uppgifter som samlas in inte längre behöver vara utredningsspecifika och uppgifterna i fortsättningen kan utnyttjas vid utarbetandet av flera fenomenutredningar inom den tidsfrist som anges i lagen.  

I en fenomenutredning beskrivs fenomen inom och bekämpningen av den grå ekonomin samt effekterna av dessa, utan att någon organisation eller fysisk person specificeras. Den föreslagna ändringen innebär att utredningsenheten genom fenomenutredningar i större utsträckning än i nuläget kan utreda fysiska personers verksamhet inom grå ekonomi, såsom svartarbete, nya former av arbete, olika former av lättföretagande, verksamhet i anslutning till handel med virtuella valutor samt fenomen inom plattformsekonomin. 

I och med ändringen kan Enheten för utredning av grå ekonomi utarbeta fullgöranderapporter också om sådana fysiska personer som inte har anknytning till organisationer på basis av sin ställning eller sitt ägande. I fullgöranderapporten beskrivs hurdan verksamhet och ekonomi en organisation, en fysisk person eller ett dödsbo samt en organisation, en fysisk person eller ett dödsbo med direkt koppling till de förstnämnda har och hur de fullgör sina skyldigheter i anknytning till skatter, lagstadgade pensionsförsäkrings-, olycksfallsförsäkrings- och arbetslöshetsförsäkringsavgifter och avgifter som tullen tar ut. Genom fullgöranderapporten kan informationen förmedlas på ett centraliserat sätt, vilket effektiviserar utbytet av information mellan myndigheterna. Uppgifterna förmedlas sådana de är i det ursprungliga registret, och fullgöranderapporten innehåller inte utredningsenhetens egna analyser eller slutsatser. Fullgöranderapporten får endast innehålla sådana uppgifter som den myndighet som begär rapporten har rätt att få inom ramen för sin egen rätt att få uppgifter och för det aktuella ändamålet. De föreslagna ändringarna utvidgar inte rätten att få uppgifter för de myndigheter som begär en rapport och medför heller inga ändringar när det gäller ändamålsbegränsningen.  

Enligt 5 § i lagen om Enheten för utredning av grå ekonomi kan en utredningsenhet utarbeta en fullgöranderapport enbart på begäran av en myndighet och endast för de ändamål som anges i 6 § i samma lag. För närvarande finns det fyrtio sådana ändamål som avses i 6 § 1 mom. i lagen om Enheten för utredning av grå ekonomi. Till 5 § i nämnda lag fogas ett krav på att fullgöranderapporter ska vara nödvändiga för de ändamål som anges i 6 § i lagen. Enligt propositionen skyddar nödvändighetskriteriet behandlingen av uppgifter om fysiska personer då villkoret att det ska vara fråga om organisationsanknutna personer slopas. Den som begär fullgöranderapporten avgör om nödvändighetskriteriet är uppfyllt. Den som begär fullgöranderapporten ska också ge en bekräftelse på att det bedömts att begäran är nödvändig.  

I lagen föreslås också bestämmelser om att en informationstjänstbeskrivning utarbetas innan fullgöranderapporter lämnas. Enligt uppgifter från finansministeriet är informationstjänstbeskrivningen en beskrivning på organisationsnivå som utarbetas innan tjänsten tas i bruk. I beskrivningen anges för vilket ändamål fullgöranderapporten överlämnas, vilka uppgifter som ska tas in i varje fullgöranderapport, på vilka rättsliga grunder och med vilka rättigheter uppgifterna lämnas ut och hur nödvändighets- och dataskyddskraven uppfylls. I samband med utarbetandet av informationstjänstbeskrivningen godkänner också alla myndigheter som lämnar ut uppgifter för fullgöranderapporter att uppgifter lämnas ut med hjälp av fullgöranderapporter. Samtidigt bedömer de som lämnar ut uppgifter om uppgifterna är nödvändiga för det aktuella ändamålet.  

Enligt förslaget ska förundersökningsmyndigheterna i fortsättningen kunna begära en fullgöranderapport också för avslöjandet av brott. I nuläget kan fullgöranderapporten utarbetas för att stödja förebyggandet och utredningen av brott. Det föreslås att de krav som begränsar förundersökningsmyndigheternas begäran om fullgöranderapporter och som gäller det maximistraff på ett år som föreskrivs för brottet och det att brottet har en koppling till organisationen stryks. Enligt propositionen finns det inga motsvarande begränsningar i förundersökningsmyndigheternas rätt att få uppgifter. Slopandet av begränsningarna ökar således inte förundersökningsmyndigheternas rätt att få uppgifter, utan gör det möjligt att tillgodose den nuvarande rätten att få uppgifter med hjälp av en fullgöranderapport. Slopandet av de särskilda krav som gäller brott bedöms enligt propositionen effektivisera tillgodoseendet av förundersökningsmyndigheternas lagstadgade rättigheter att få uppgifter. 

Det föreslås också att fullgöranderapporterna ska kunna utarbetas både för myndigheter och för sådana i upphandlingslagstiftningen definierade offentligrättsliga organ som fungerar som upphandlande enheter. En del av dessa upphandlade enheter uppfyller inte definitionen av myndighet i lagen om utredningsenheter och ställs därför utanför tjänsten för fullgöranderapporter trots sina i den gällande upphandlingslagstiftningen angivna uppgifter och sin rätt att få uppgifter. I propositionen hänvisas det till förarbetena till upphandlingslagstiftningen, där det framgår att avsikten har varit att dessa organ ska få fullgöranderapporter, men att myndighetsdefinitionen i lagen om Enheten för utredning av grå ekonomi har visat sig problematisk. Syftet med ändringen är att säkerställa att de i upphandlingslagstiftningen definierade offentligrättsliga enheter som är upphandlande enheter genom fullgöranderapporter får de uppgifter de behöver för sina lagstadgade uppgifter i enlighet med sina rättigheter att få uppgifter.  

Vid utskottets sakkunnigutfrågning har de föreslagna ändringarna överlag fått ett positivt bemötande och de har ansetts vara motiverade. En del av dem som hördes har dock fäst uppmärksamhet vid bestämmelserna om fullgöranderapporten och i synnerhet vid bestämmelserna om bedömning av nödvändigheten och utarbetandet av en informationstjänstbeskrivning. 

Grundlagsutskottet har i sitt utlåtande (GrUU 25/2026 rd) konstaterat att utskottet uttryckligen bedömer bestämmelserna om fullgöranderapporter (stycke 2). Grundlagsutskottet konstaterar att den föreslagna regleringen utvidgar rätten för Enheten för utredning av grå ekonomi att för utarbetandet av fullgöranderapporter behandla uppgifter om fysiska personer. Förslaget är till denna del relevant med avseende på skyddet för personuppgifter i 10 § i grundlagen. Vid bedömningen av regleringen är det dock väsentligt att den föreslagna ändringen inte utvidgar rätten för den myndighet som begär en rapport att få uppgifter, utan den fullgöranderapport som utarbetas av Enheten för utredning av grå ekonomi kan endast innehålla sådana uppgifter som den myndighet som begär rapporten har rätt att få inom ramen för sin egen rätt att få uppgifter och för det aktuella ändamålet. Dessutom ska fullgöranderapporten i enlighet med den föreslagna 5 § i lagen om Enheten för utredning av grå ekonomi vara nödvändig för de ändamål som anges i 6 §, och den myndighet som begär rapporten ska ge en bekräftelse på att det bedömts att begäran är nödvändig. Den föreslagna regleringen, där det i första hand är fråga om det tekniska tillgodoseendet av myndigheters särskilt föreskrivna rätt att få uppgifter, är enligt grundlagsutskottet inte problematisk i konstitutionellt hänseende. (GrUU 25/2026 rd, stycke 3.)  

Sammantaget anser utskottet att de föreslagna ändringarna behövs och är ändamålsenliga. Förslaget om att utredningsenhetens ansvarsområde ska utvidgas till alla fysiska personers verksamhet är en del av åtgärdsprogrammets åtgärder mot grå ekonomi, som tryggar verksamhetsförutsättningarna för de myndigheter som bekämpar grå ekonomi och ekonomisk brottslighet. Syftet med utvidgningen av utredningsenhetens ansvarsområde är att förbättra utredningsenhetens möjligheter att producera och sprida information om grå ekonomi till stöd för andra myndigheters uppgifter. Förslaget förbättrar myndigheternas samarbete och effektiviserar informationsutbytet. Förslaget främjar således bekämpningen av grå ekonomi.  

Utskottet tillstyrker lagförslaget, men med den ändring som föreslås i andra meningen i 5 § 2 mom. i lagförslag 1.  

Precisering av andra meningen i 5 § 2 mom. i lagförslag 1

Sakkunniga har lyft fram behovet av att precisera andra meningen i 5 § 2 mom. i lagen om Enheten för utredning av grå ekonomi, eftersom den föreslagna ordalydelsen innan — överlämnas kan tolkas så att en informationstjänstbeskrivning alltid ska utarbetas också innan en enskild fullgöranderapport överlämnas och att det inte är fråga om ett dokument som ska utarbetas innan ett gränssnitt öppnas. 

För att undvika oklarheter i tolkningen föreslår utskottet att meningen får följande lydelse: Enheten för utredning av grå ekonomi ska tillsammans med den som begär information utarbeta en informationstjänstbeskrivning innan överlämnandet av fullgöranderapporter för ändamålet i fråga inleds. 

Ikraftträdande

De föreslagna lagarna avses träda i kraft den 1 juni 2026. Finansministeriet har i en redogörelse till utskottet ansett det vara ändamålsenligt att lagarna träder i kraft den 1 oktober 2026, eftersom det med tanke på ett kontrollerat genomförande av ändringarna är motiverat att det finns en tillräcklig övergångstid mellan stadfästelsen och ikraftträdandet av lagarna. Utskottet har inga invändningar mot det.