2.1.1  Johdanto

Digipalvelulaki on tullut voimaan huhtikuussa 2019. Lain tarkoituksena on edistää digitaalisten palvelujen saatavuutta, laatua, tietoturvallisuutta sekä sisällön saavutettavuutta ja siten parantaa jokaisen mahdollisuuksia käyttää yhdenvertaisesti digitaalisia palveluja. Lisäksi sen tarkoituksena on ollut panna täytäntöön Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi julkisen sektorin elinten verkkosivustojen ja mobiilisovellusten saavutettavuudesta (EU) 2016/2102 (jäljempänä saavutettavuusdirektiivi) sekä säätää viranomaisten sekä muiden julkista hallintotehtävää hoitavien velvollisuudesta tarjota digitaalisia palveluja hallinnon asiakkaille sekä tähän liittyvistä velvollisuuksista.  

Lakia sovelletaan digitaalisiin palveluihin ja niiden tarjoamiseen yleisölle. Digitaalisilla palveluilla tarkoitetaan digipalvelulaissa mobiilisovelluksia ja verkkosivustoja sekä niihin liittyviä toiminnallisuuksia. Verkkosivustolla tarkoitetaan verkkotunnuksella yksilöitäviä digitaalisia tekstisisältöjä, tiedostoja, kuvia, lomakkeita ja muita toisinnettavissa olevia tietosisältöjä, jotka ovat käytettävissä tietoverkossa erilaisilla päätelaitteilla ja niissä olevilla ohjelmistoilla. Mobiilisovelluksella tarkoitetaan sovellusohjelmistoja, jotka on suunniteltu ja kehitetty yleisön käyttöön käytettäväksi älypuhelinten tai tablettitietokoneiden kaltaisilla mobiililaitteilla. 

Digipalvelulain 2 lukua, johon automaattista neuvontaa koskeva 6 a § sisältyy, sovelletaan lain 2 §:n 5 ja 6 kohdassa tarkoitettujen viranomaisten ja julkisoikeudellisten laitosten digitaalisiin palveluihin. Sisällöllisesti 6 a § koskee kuitenkin vain viranomaisen hallinnon asiakkaalle antamaa neuvontaa, mikä käytännössä rajaa säännöksen soveltamisalan vain viranomaisiin. Digipalvelulain 3 §:n 2 momentin mukaan lain 2 luvun säännöksiä sovelletaan yleisölle tarjottaviin viranomaisen digitaalisiin palveluihin ja muihin sähköisiin tiedonsiirtomenetelmiin, jollei muualla laissa toisin säädetä. Viranomaisissa noudatettaviin menettelyihin sovelletaan muutoin, mitä asian vireillepanosta, päätöksen tiedoksiannosta, viranomaisten toiminnan julkisuudesta, henkilötietojen käsittelystä, asiakirjojen arkistoinnista, asian käsittelyssä käytettävästä kielestä ja asian käsittelystä säädetään. Digipalvelulaki on siis erityislaki suhteessa muuhun hallinnon yleislainsäädäntöön, kuten hallintolakiin (434/2003), kielilakiin (423/2003), viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettuun lakiin (621/1999, jäljempänä julkisuuslaki) ja julkisen hallinnon tiedonhallinnasta annettuun lakiin (906/2019, jäljempänä tiedonhallintalaki), ja täydentää niissä säädettyä sen osalta, miten viranomaisen tulee tarjota yleisölle palveluitaan sähköisessä muodossa (HE 60/2018 vp, s. 58). 

Viranomaisella tarkoitetaan digipalvelulain 2 §:n 5 kohdan mukaan valtion viranomaisia, valtion liikelaitoksia, hyvinvointialueen ja hyvinvointiyhtymän viranomaisia, kunnallisia viranomaisia, eduskunnan virastoja, tasavallan presidentin kansliaa, itsenäisiä julkisoikeudellisia laitoksia ja Suomen itsenäisyyden juhlarahastoa. Lisäksi mitä digipalvelulaissa säädetään viranomaisesta, sovelletaan myös ortodoksiseen kirkkoon sekä sen seurakuntiin, korkeakouluihin sekä muihin toimijoihin siltä osin kuin ne hoitavat julkista hallintotehtävää.  

Lisäksi lain 3 lukua, johon eivät sisälly palveluautomaatiolla annettavaa neuvontaa koskevat vaatimukset, sovelletaan viranomaisten ja julkisoikeudellisten laitosten digitaalisten palveluiden lisäksi lukuisiin muihin digitaalisiin palveluihin siten kuin lain 3 §:ssä säädetään. Lain 3 a lukua sovelletaan sen 10 a §:n mukaisesti eräisiin kuluttajille tarjottaviin digitaalisiin palveluihin.  

Ahvenanmaa on pannut saavutettavuusdirektiivin täytäntöön maakuntalailla (Landskapslag (2019:7) om tillgängliga digitala tjänster). Ahvenanmaan itsehallintolain (1144/1991, jäljempänä itsehallintolaki) 27 §:n 1 ja 4 kohdan mukaan maakunnalla on lainsäädäntövalta asioissa, jotka koskevat maakunnan hallitusta ja sen alaisia viranomaisia ja laitoksia sekä kuntien hallintoa. Digipalvelulakia sovelletaan kuitenkin valtion viranomaisiin siltä osin kuin ne toimivat Ahvenanmaalla ja hoitavat siellä tehtäviään. Näiltä osin valtion viranomaisten on otettava huomioon myös itsehallintolaissa esimerkiksi asiointi- ja virkakielestä säädetty. 

2.1.2  Automaattista neuvontaa koskeva sääntely

Digipalvelulain 6 a § asettaa reunaehdot sille, miten viranomainen voi antaa neuvontaa palveluautomaation avulla automaattisesti. Kyse on menettelyä koskevasta sääntelystä, joka täydentää muualla laissa viranomaisen toimivallasta ja tehtävistä säädettyä, eikä digipalvelulain 6 a § itsessään velvoita viranomaista antamaan neuvontaa. Säännöksessä on kyse neuvonnasta, joka tapahtuu viestien vaihtona automaattisen neuvontapalvelun ja digitaalista palvelua käyttävän hallinnon asiakkaan välillä ja joka perustuu muualla laissa säädettyyn tehtävään tai velvollisuuteen (HE 145/2022 vp, s. 133). Säännöksen kannalta merkitystä ei ole sillä, ovatko viestien sisällöt kirjallisessa tai muussa muodossa, kuten äänenä. Säännös ei luo viranomaiselle velvoitetta antaa neuvontaa nimenomaan palveluautomaatiolla eikä perustetta antaa neuvontaa koskevaa julkista hallintotehtävää yksityiselle, jonka on perustuttava muualla laissa säädettyyn perustuslain 124 §:n mukaisesti. Digipalvelulakia sovelletaan yleisölle tarjottaviin digitaalisiin palveluihin, joten säännös ei koske viranomaisen sisäiseen käyttöön tarkoitettuja työvälineitä. 

Digipalvelulain 6 a §:n mukaan viranomainen voi antaa neuvontaa automaattisesti, kunhan pykälässä säädetyt edellytykset täyttyvät. Neuvonnan yhteydessä ei voida tehdä viranomaisen ratkaisua (1 momentin 1 kohta). Jos palveluautomaatio tuottaa viranomaisen ratkaisun, on kyse hallintolain 8 b luvun mukaisesti automaattisesta ratkaisumenettelystä, jonka edellytyksistä säädetään hallintolaissa ja jota sovellettaisiin digipalvelulain 6 a §:n sijaan. Viranomaisen on ennalta varmistettava neuvonnan tietosisällön asianmukaisuus sekä hyvä kielenkäyttö neuvonnassa (1 momentin 2 ja 3 kohta). Hallinnon asiakkaalle on kerrottava, että tämä käy keskustelua palveluautomaation kanssa, ja hallinnon asiakkaalle on tarjottava mahdollisuus tallentaa palveluautomaation kanssa käyty viestienvaihto (1 momentin 4 ja 6 kohta). Hallinnon asiakkaalle on myös tarjottava mahdollisuus jatkaa asiointia luonnollisen henkilön kanssa (1 momentin 5 kohta). Näiden palveluautomaatiota ja sen käyttöä koskevien edellytysten lisäksi viranomaisen on seurattava palveluautomaatiolla annettavan neuvonnan laatua ja muuta asianmukaisuutta, sekä nimettävä neuvonnan laadun seurannasta ja laaduntarkkailusta vastuussa oleva henkilö (2 momentti).  

Säännöksen esitöiden mukaan erityisesti digipalvelulain 6 a §:n 1 momentin 2 ja 3 kohdan tavoitteena on ollut varmistaa, että automaattisessa neuvonnassa käytettävä teknologia on luonteeltaan sellaista, että siihen ei sisälly avoimia kysymyksiä virkavastuun kohdentamisesta (HE 145/2022 vp, s. 133). Tässä yhteydessä on erityisesti viitattu tekoälyyn, ja sääntelyn tavoitteena on myös ollut välttää mahdolliset ristiriidat ja päällekkäisyydet valmistella olleen EU:n tekoälysääntelyn kanssa. EU:n tekoälyasetus on tullut voimaan elokuussa 2024, joten sen sisältöä ja liikkumavaraa on nyt mahdollista tarkemmin arvioida. Lisäksi tekoälyteknologiat itsessään ovat kehittyneet merkittävästi viime vuosien aikana. Näin ollen digipalvelulain sääntelyä on tarvetta muuttaa, jotta viranomaiset voisivat parantaa neuvontapalveluitaan ja tehostaa toimintaansa uuden teknologian avulla. Perustuslakivaliokunta on pitänyt tekoälyn käyttöä automaattisessa neuvonnassa koskevaa sääntelyä välttämättömänä ja kiirehtinyt sitä koskevan lainvalmisteluhankkeen loppuunsaattamista (PeVL 53/2025 vp, kappale 7). 

2.1.3  Muu merkityksellinen digipalvelulain sääntely

Digipalvelulain 4 §:ssä säädetään tietyistä keskeisistä velvoitteista, joita viranomaisen on noudatettava sen antaessaan digitaalisia palveluita, myös silloin, kun digitaalisessa palvelussa annetaan automaattista neuvontaa. Digipalvelulain 4 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on suunniteltava ja ylläpidettävä digitaaliset palvelunsa siten, että niiden tietoturvallisuus, tietosuoja, löydettävyys ja helppokäyttöisyys on varmistettu. Pykälän 2 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava sen vastuulla olevien digitaalisten palvelujen saatavuudesta muulloinkin kuin viranomaisen asiointipisteiden aukioloaikoina. Pykälän 3 momentin mukaan viranomaisen on varmistettava digitaalisten palvelujensa riittävä yhteensopivuus hallinnon yhteisistä sähköisen asioinnin tukipalveluista annetun lain (571/2016) 3 §:ssä tarkoitettujen tukipalvelujen sekä muiden viranomaisten digitaalisten palvelujen kanssa.  

Lisäksi digipalvelulain 6 §:ssä säädetään digitaalisen palvelun käyttäjän tunnistamisesta ja digitaalisessa palvelussa nähtävissä tai käytettävissä olevista tiedoista. Viranomainen voi vaatia digitaalisessa palvelussa käyttäjältä sähköistä tunnistamista vain, jos se on tarpeen palvelun tai sen tietosisältöön liittyvien käyttöoikeuksien varmistamiseksi tai palvelussa tehtävään toimeen liittyvien oikeusvaikutusten vuoksi. Jos digitaalisesta palvelusta on mahdollista saada salassa pidettäviä tietosisältöjä nähtäväksi ja käytettäväksi, palvelun käyttäjä on tunnistettava hallinnon yhteisistä sähköisen asioinnin tukipalveluista annetun lain 3 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettua luonnollisen henkilön tunnistuspalvelua, vahvasta sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisistä luottamuspalveluista annetun lain (617/2009) 2 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettua vahvaa sähköistä tunnistamista tai painavasta perustellusta syystä muuta vastaavaa tietoturvallista tunnistuspalvelua käyttämällä. Viranomaisen on otettava nämä vaatimukset huomioon myös silloin, kun digitaalisessa palvelussa annetaan automaattista neuvontaa, esimerkiksi silloin kun neuvonta perustuu viranomaisen tietoaineistoon talletettuun asiakasta tai asiaa koskevaan tietoon, joka tulee ilmi neuvonnan yhteydessä. 

Viranomaisen digitaalisen palvelun on täytettävä myös digipalvelulain 3 luvun mukaiset saavutettavuusvaatimukset ja, jos ne tulevat sovellettavaksi, myös 3 a luvun vaatimukset. Digitaalisessa palvelussa tarjottavassa automaattisessa neuvonnassa on siis varmistettava esimerkiksi palvelun sisältöjen havaittavuus ja ymmärrettävyys. 

2.2.1  Johdanto

Tekoälyasetuksen tarkoituksena on parantaa sisämarkkinoiden toimintaa vahvistamalla yhtenäinen oikeudellinen kehys erityisesti unionin arvojen mukaiselle tekoälyjärjestelmien kehittämiselle, markkinoille saattamiselle, käyttöönotolle ja käytölle unionissa. Tekoälyasetuksen tarkoituksena on myös varmistaa terveyden, turvallisuuden ja perusoikeuksien suojelun korkea taso. Asetuksessa säädetään erilaisista tekoälyjärjestelmiin, niiden tarjoajiin, niiden käyttöönottajiin ja muihin toimijoihin kohdistuvista vaatimuksista ja velvoitteista. Tekoälyasetusta ei sovelleta aloihin, jotka eivät kuulu unionin oikeuden soveltamisalaan.  

Tekoälyasetuksessa ”tekoälyjärjestelmällä” tarkoitetaan sen 3 artiklan 1 kohdan mukaan konepohjaista järjestelmää, joka on suunniteltu toimimaan käyttöönoton jälkeen vaihtelevilla autonomian tasoilla ja jossa voi ilmetä mukautuvuutta käyttöönoton jälkeen ja joka päättelee vastaanottamastaan syötteestä eksplisiittisiä tai implisiittisiä tavoitteita varten, miten tuottaa tuotoksia, kuten ennusteita, sisältöä, suosituksia tai päätöksiä, jotka voivat vaikuttaa fyysisiin tai virtuaalisiin ympäristöihin. Euroopan komissio on antanut tekoälyjärjestelmän määritelmää koskevat suuntaviivat (tiedonanto C(2025) 5053 final). 

Euroopan komissio on marraskuussa 2025 antanut ehdotuksen tekoälyasetuksen muuttamisesta (COM/2025/836 final), jonka tavoitteena on siirtää tekoälyasetuksen eräiden velvoitteiden voimaantuloa myöhemmäksi. Valmistelun aikana ehdotusta koskevat neuvottelut ovat olleet vielä kesken, mutta ehdotuksen sisältö ei arvion mukaan tulisi vaikuttamaan ehdotettavaan sääntelyyn. 

2.2.2  Eräiden tekoälyjärjestelmien avoimuutta koskevat velvoitteet

Tekoälyasetuksen 50 artiklan 1 kohdan mukaan luonnollisten henkilöiden kanssa suoraan vuorovaikutukseen tarkoitetut tekoälyjärjestelmät on suunniteltava ja toteutettava siten, että niiden kanssa vuorovaikutuksessa oleville ilmoitetaan, että he ovat vuorovaikutuksessa tekoälyjärjestelmän kanssa. Automaattista neuvontaa toteuttava tekoälyjärjestelmä on katsottava luonnollisen henkilön kanssa vuorovaikutukseen tarkoitetuksi järjestelmäksi. Sääntelyn tarkoituksena on, että avoimuus olisi järjestelmään sisäänrakennettu ominaisuus, jota käyttöönottaja ei voisi poistaa tai sammuttaa. 

Velvoitetta ei sovelleta silloin, kun suhteellisen valistuneen, tarkkaavaisen ja huolellisen henkilön näkökulmasta on ilmeistä, että hän on vuorovaikutuksessa tekoälyjärjestelmän kanssa. Tässä yhteydessä on otettava huomioon myös olosuhteet ja käytön asiayhteys. Velvoitetta ei myöskään sovelleta tekoälyjärjestelmiin, joita on lain mukaan sallittua käyttää rikosten paljastamiseen, estämiseen, tutkimiseen tai niistä syyttämiseen. Tekoälyasetuksen 50 artiklan 5 kohdan mukaan muun muassa 1 kohdan mukaiset tiedot on annettava selkeällä ja selkeästi erottuvalla tavalla viimeistään vuorovaikutuksen tai altistumisen yhteydessä. Lisäksi tietojen on oltava sovellettavien esteettömyysvaatimusten mukaisia.  

Tekoälyasetuksen 50 artiklan 6 kohdan mukaan artiklassa säädetyt avoimuusvelvoitteet eivät rajoita unioin tai kansallisessa lainsäädännössä tekoälyjärjestelmän käyttöönottajalle säädettyjä avoimuusvelvoitteita.  

2.2.3  Suuririskisiä tekoälyjärjestelmiä koskevat velvoitteet

Automaattista neuvontaa antava tekoälyjärjestelmä voi olla myös suuririskinen tekoälyjärjestelmä, jonka tarjoajaa ja käyttöönottajaa koskevat tietyt tekoälyasetuksessa säädetyt velvoitteet edellä kuvattujen avoimuusvelvoitteiden lisäksi.  

Se, onko kyseessä suuririskinen tekoälyjärjestelmä, ratkaistaan tekoälyasetuksen 6 artiklan perusteella. Pääsääntöisesti viranomaisen neuvonnassa kyse olisi niistä tekoälyjärjestelmistä, jotka ovat suuririskisiä, koska niiden käyttötarkoitus on jollakin tekoälyasetuksen liitteessä III mainituista aloista. Viranomaisen antaman neuvonnan kannalta merkityksellisiä käyttötapauksia ovat näistä esimerkiksi oppilas- ja opiskelijavalinnassa käytettävät järjestelmät (liitteen III kohta 3), välttämättömien yksityisten palveluiden ja julkisten palvelujen ja etuuksien myöntämiseen käytettävät järjestelmät (liitteen III kohta 5), lainvalvonnassa käytettävät järjestelmät (liitteen III kohta 6) ja ulkomaalaisasioissa käytettävät järjestelmät (liitteen III kohta 7). Liitteen III lisäksi liitteen I mukaisista aloista, joilla on annettu harmonisoivaa sääntelyä, voi terveydenhuollon neuvonnassa kyse olla lääkinnällisistä laitteista, joissa käytettävät tekoälyjärjestelmät voivat olla myös suuririskisiä. 

Suuririskisiä tekoälyjärjestelmiä koskevista vaatimuksista sekä niiden tarjoajien ja käyttöönottajien velvoitteista säädetään tekoälyasetuksen III luvussa. Asetuksessa edellytetään muun muassa riskienhallintajärjestelmän perustamista ja liittämistä tekoälyjärjestelmän yhteyteen, asianmukaisia datanhallintakäytäntöjä järjestelmän kehityksen tai koulutuksen yhteydessä, järjestelmän asianmukaista ja riittävää dokumentaatiota, ja sitä että järjestelmä kerää lokitietoja toiminnastaan.  

Tekoälyasetuksen 9 artiklan mukaan tarjoajan on perustettava ja pantava täytäntöön suuririskiselle tekoälyjärjestelmälle riskinhallintajärjestelmä, jolla tarkoitetaan jatkuvaa prosessia, jossa tunnistetaan suuririskisen tekoälyjärjestelmän käytöstä aiheutuvia riskejä ja otetaan käyttöön toimenpiteitä, joilla näihin riskeihin voidaan puuttua. Tekoälyasetuksen tarkoituksena on hallita ja minimoida erityisesti turvallisuuteen, terveyteen ja perusoikeuksien toteutumiseen kohdistuvat riskit.  

Suuririskisen tekoälyjärjestelmän käyttöönottajan on asetuksen 26 artiklan mukaan muun muassa käytettävä järjestelmää tarjoajan toimittamien käyttöohjeiden ja tarjoajan määrittämän käyttötarkoituksen mukaisesti, huolehdittava järjestelmän ihmisvalvonnasta, ja varmistettava että järjestelmään syötettävät tiedot ovat merkityksellisiä ja riittävän edustavia käyttötarkoituksen kannalta sekä noudatettava tekoälyasetuksen 49 artiklan mukaista rekisteröintivelvollisuutta. Asetuksen ihmisvalvontaa ja käyttöohjeiden mukaista käyttöä koskevat velvoitteet eivät kuitenkaan rajoita kansallista lainsäädäntöä käyttöönottajia koskevien velvoitteiden osalta (26 artiklan 3 kohta). 

Suuririskisten tekoälyjärjestelmän käyttöönottajan, joka on julkisoikeudellinen laitos tai julkisia palveluita tarjoaja yksityinen yhteisö, on tekoälyasetuksen 27 artiklan mukaan arvioitava järjestelmän käytön mahdolliset perusoikeusvaikutukset ennen järjestelmän käyttöönottoa siltä osin kuin kyse on liitteen III mukaisilla aloilla, lukuun ottamatta liitteen III 2 kohdan mukaisia aloja. Arvioinnin yhteydessä tulee esimerkiksi tunnistaa henkilöt ja henkilöryhmät, joihin järjestelmän käyttö todennäköisesti vaikuttaa, sekä näihin henkilöihin ja henkilöryhmiin kohdistuvat riskit. Arvioinnin yhteydessä on kuvattava mitä toimenpiteitä tehdään näiden riskien toteutuessa. Käyttöönottajan on myös kuvattava se, miten järjestelmän ihmisvalvonta aiotaan toteuttaa. Tekoälyasetuksessa julkisoikeudellisella laitoksella tarkoitetaan viranomaisia, itsenäisiä julkisoikeudellisia laitoksia tai muita yleisen edun tarpeita tyydyttämään perustettuja oikeushenkilöitä, jotka toimivat viranomaisten ohjauksessa tai valvonnassa ja joilla ei ole taloudellista tai kaupallista luonnetta. 

2.2.4  Eräiden tekoälyjärjestelmien valvonnasta annettu laki

Siltä osin kuin tekoälyasetuksen kansallinen täytäntöönpano on edellyttänyt kansallista lainsäädäntöä, on 1.1.2026 tullut voimaan eräiden tekoälyjärjestelmien valvonnasta annettu laki (1377/2025). Laissa säädetään tekoälyasetuksen velvoitteiden vastuussa olevien markkinavalvontaviranomaisten tehtävistä, ilmoitetuista laitoksista ja niiden ilmoittamisesta vastuussa olevista viranomaisista, sekä tekoälyasetuksen velvoitteiden rikkomisesta tai laiminlyönnistä määrättävistä seuraamuksista ja niiden määräämistä koskevasta menettelystä. Ihmisen kanssa vuorovaikutuksen kanssa olevien järjestelmien avoimuusvelvoitteiden noudattamista valvoo Liikenne- ja viestintävirasto. Laki ei sisällä sääntelyä tekoälyasetuksen 57 artiklassa tarkoitetuista sääntelyn testiympäristöistä, joita koskevaa kansallista lainsäädäntöä vielä valmistellaan.  

2.2.5  Tekoälyasetuksen arviointia

Tekoälyasetuksen tarkoituksena on varmistaa, että sisämarkkinoille voidaan saattaa tekoälyjärjestelmiä yhtenäisen eurooppalaisen lainsäädäntökehyksen puitteissa sen sijaan, että joka jäsenvaltiolla olisi oma tekoälyjärjestelmiä koskeva lainsäädäntönsä. Asetus rakentuu olemassa olevalle markkinavalvonta- ja tuoteturvallisuussääntelylle.  

Automaattista neuvontaa antavaa tietojärjestelmää ja sen käyttöä koskevien vaatimusten osalta merkitystä on sillä, onko kyseessä tekoälyjärjestelmä, ja sillä, mikä on kyseisen järjestelmän riskiluokittelu. Viime kädessä kyse on tapauskohtaisesta arvioinnista, koska tekoälyasetuksen määritelmät ovat jossain määrin tulkinnanvaraisia ja koska kyse on teknologiasta, joka muuttuu nopeasti ja jonka soveltamistavat voivat vaihdella.  

Neuvonnan näkökulmasta tyyppitapauksen, eli yleiskäyttöisen tekoälymallin pohjalle rakennetun sisältöä tuottavan tietojärjestelmän, voidaan lähtökohtaisesti katsoa olevan tekoälyjärjestelmä tekoälyasetuksen tarkoittamalla tavalla, koska se tuottaa ympäristöönsä vaikuttavaa sisältöä sille annettujen syötteiden perusteella ja koska sillä on tätä sisältöä tuottaessaan tietty aste mukautuvuutta ja autonomiaa.  

Neuvonnassa käytettävä tekoälyjärjestelmä on tekoälyasetuksen 50 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu luonnollisen henkilön kanssa vuorovaikutukseen tarkoitettu järjestelmä. Tekoälyasetuksen 50 artiklan 6 kohdan mukaan jäsenvaltioilla on kuitenkin liikkumavaraa asettaa tällaisten tekoälyjärjestelmien käyttöönottajille muitakin avoimuusvelvoitteita. 

Neuvonnassa käytettävää tekoälyjärjestelmää ei olisi lähtökohtaisesti katsottava suuririskiseksi tekoälyjärjestelmäksi, kun sitä ei käytetä jossain tekoälyasetuksen liitteessä I tai III luetelluilla aloilla. Lisäksi tekoälyasetuksen 6 artiklan 3 kohdan mukaan liitteen III mukaisilla aloilla käytetty järjestelmä ei ole suuririskinen, jos se ei aiheuta merkittävää vahingon riskiä luonnollisten henkilöiden terveydelle, turvallisuudelle tai perusoikeuksille, mukaan lukien se, että se ei vaikuta olennaisesti päätöksenteon tulokseen. Säännöksen mukaan tämä voi tulla kyseeseen esimerkiksi silloin, kun järjestelmällä suoritetaan valmisteleva tai suppea menettelyllinen tehtävä, jollaiseksi neuvonta voidaan mahdollisesti jossain tapauksissa katsoa. Automaattisen neuvonnan kohdalla merkittävän vahingon riski voi riippua esimerkiksi siitä, millaisissa asioissa ja miten yksityiskohtaisella tasolla neuvontaa annetaan, millaisia tietoja neuvonnan yhteydessä tallennetaan ja miten viranomainen näitä tietoja myöhemmin käyttää. Lisäksi tekoälyasetuksen mukaan luonnollisten henkilöiden profilointia liitteen III mukaisessa tarkoituksessa tekevä tekoälyjärjestelmä on aina suuririskinen. 

Tekoälyasetus ei aseta velvoitteita kaikkien tekoälyjärjestelmien käyttöönottajille. Suuririskisten tekoälyjärjestelmien käyttöönottajien on kuitenkin huolehdittava järjestelmän riittävästä valvonnasta ja seurannasta (26 artiklan 1–2 kohta). Nämä velvoitteet eivät kuitenkaan lähtökohtaisesti rajoita jäsenvaltion liikkumavaraa säätää muistakin velvoitteista (26 artiklan 3 kohta), kunhan ne eivät liity syöttötietojen valvontaan (4 kohta), käyttöönottajan rooliin osana markkinavalvontajärjestelmää (5–9 ja 12 kohta), tai henkilötietojen käsittelyyn (10–11 kohta). 

Viranomainen, joka ottaa tekoälyjärjestelmän käyttöön, voi myös olla tekoälyjärjestelmän tarjoaja, jos se on kehittänyt järjestelmän itse, kehityttänyt sen omaan käyttöönsä, tai ottanut sen käyttöön omalla nimellään (3 artiklan 3 kohta). Tällöin viranomaisen on huolehdittava soveltuvin osin tekoälyasetuksen III luvun velvoitteiden noudattamisesta.  

2.2.6  Kansallinen liikkumavara suhteessa tekoälyasetukseen

Hallituksen esityksen tarkoituksena on sinänsä tehdä tekoälyn käyttö neuvonnassa nykyistä laajemmin mahdolliseksi. Tekoälyjärjestelmät ovat kuitenkin vain yksi tekninen tapa tuottaa automaattista neuvontaa. Esityksen tarkoituksena ei ole asettaa nimenomaan tekoälyjärjestelmille tai niiden käytölle erityisiä vaatimuksia. Tavoitteena on ennen kaikkea antaa kansallista lainsäädäntöä, jolla voidaan turvata perustuslaista ja muusta lainsäädännöstä viranomaisen toimintaan kohdistuvia vaatimuksia.  

Tekoälyasetus puolestaan on tekoälyjärjestelmiä koskevaa sääntelyä, joka on sisällöltään ensisijaisesti sisämarkkinasääntelyä. Se ei vaikuta jäsenvaltion liikkumavaraan antaa tarkempaa sääntelyä jäsenvaltion julkisessa hallinnossa noudatettavista menettelyistä niissäkään tilanteissa, joissa menettely voi koskea tekoälyjärjestelmää tai menettelyssä voidaan käyttää tekoälyjärjestelmää.  

Tekoälyasetus ei aseta vaatimuksia suurimmalle osalle tekoälyjärjestelmistä tai niiden käytölle, koska asetuksella säännellään järjestelmiä riskiperustaisesti. Monet julkisen hallinnon toiminnot, kuten verotus, tullien kantaminen, väestökirjanpito sekä elinkeinoon liittyvät luvat eivät lukeudu tekoälyasetuksen liitteessä III tarkoitettuihin suuririskisiin käyttötapauksiin. Sen sijaan perustuslain vaatimukset koskevat laajasti julkista toimintaa ja julkista hallintoa, joten niitä ei voida kattaa pelkästään tekoälyasetuksen vaatimuksilla. Siltä osin kuin ne voivat tulla tiettyyn julkisessa hallinnossa käytettävään tekoälyjärjestelmään tai sen käyttöön sovellettavaksi, eivät vaatimukset myöskään ole luonteeltaan tai tarkkuudeltaan sellaisia, että pelkästään niillä voitaisiin turvata hyvän hallinnon periaatteiden, oikeusturvan ja virkavastuun toteutuminen. 

Siltä osin kuin viranomainen antaa neuvontaa automaattisesti digitaalisessa palvelussa käyttäen tekoälyjärjestelmää, kohdistuu viranomaiseen velvoitteita tekoälyasetuksen lisäksi muustakin lainsäädännöstä, kuten yleisestä tietosuoja-asetuksesta, hallintolaista, digipalvelulaista, julkisuuslaista ja tiedonhallintalaista. Viranomaisen on sinänsä mahdollista hyödyntää erilaisia synergioita näitä ja digipalvelulakiin ehdotettuja velvoitteita täyttäessään. 

2.3.1  Johdanto

Yleisellä tietosuoja-asetuksella vahvistetaan säännöt luonnollisten henkilöiden suojelulle henkilötietojen käsittelyssä sekä säännöt, jotka koskevat henkilötietojen vapaata liikkuvuutta. Tietosuoja-asetusta sovelletaan henkilötietojen käsittelyyn, joka on osittain tai kokonaan automaattista, sekä sellaisten henkilötietojen käsittelyyn muussa kuin automaattisessa muodossa, jotka muodostavat rekisterin osan tai joiden on tarkoitus muodostaa rekisterin osa. Henkilötietojen käsittelyyn sovelletaan lisäksi tietosuoja-asetusta täydentävää ja täsmentävää kansallista tietosuojalakia (1050/2018) sekä muuta kansallista erityislainsäädäntöä henkilötietojen käsittelystä.  

Digipalvelulain nykyisellä automaattista neuvontaa sääntelyllä tai ehdotetulla sääntelyllä ei vaikutettaisi henkilötietojen käsittelyn perusteisiin neuvonnassa, eli sen osalta ei ehdoteta muutosta nykytilaan. Viranomaisella on riippumatta siitä, antaako se neuvontaa automaattisesti, oltava asianmukainen peruste käsitellä henkilötietoja neuvontaa antaessaan. Sääntely-ympäristön hahmottamiseksi kuvataan tietosuojasääntelyä kuitenkin neuvonnan näkökulmasta tarkemmin seuraavaksi. Lisäksi merkitystä on tietosuoja-asetuksen automatisoituja yksittäispäätöksiä koskevilla säännöksillä, koska sekä nykyisessä että ehdotetussa digipalvelulain sääntelyssä on kyse automaattisesta tietojenkäsittelystä. 

2.3.2  Henkilötietojen käsittelyn lainmukaisuus neuvonnassa

Henkilötietojen käsittelylle on oltava jokin yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan mukainen peruste. Viranomaisen toiminnassa kyse voi olla pääasiassa 6 artiklan 1 kohdan c alakohdasta, jonka mukaan tietojen käsittely on lainmukaista, kun se on tarpeen rekisterinpitäjän lakisääteisen velvoitteen noudattamiseksi, tai käsittely voi olla 6 artiklan 1 kohdan e alakohdan nojalla lainmukaista, kun se on tarpeen yleistä etua koskevan tehtävän suorittamiseksi tai rekisterinpitäjälle kuuluvan julkisen vallan käyttämiseksi. Tietosuojalain 4 §:n 2 kohdan mukaan henkilötietoja saa käsitellä 6 artiklan 1 kohdan e alakohdan nojalla, kun se on tarpeen ja oikeasuhtaista viranomaisen toiminnassa yleisen edun mukaisen tehtävän suorittamiseksi.  

Hallintolain 8 §:n mukaan viranomaisen on toimivaltansa rajoissa annettava hallintoasian hoitamiseen liittyvää neuvonnasta, sekä vastattava asiointia koskeviin kysymyksiin ja tiedusteluihin. Lisäksi viranomaisen on pyrittävä opastamaan asiakas toimivaltaiseen viranomaiseen, jos asia ei kuulu viranomaisen toimivaltaan. Koska hallintolain 8 § näyttää kuitenkin jättävän avoimeksi sen, miten henkilötietoja voidaan käsitellä neuvonnan antamiseksi, ja koska viranomaiset tehtäviensä hoitamisen yhteydessä antavat tyypillisesti hallintolain 8 §:n edellyttämää laajemmin neuvontaa, vaikuttaisi neuvontaan soveltuvan lähtökohtaisesti yleisen tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan e alakohta. Siltä osin kuin neuvonnassa on kuitenkin kyse jonkin erityislainsäädännössä säädetyn neuvontavelvollisuuden toteuttamisesta käsittelyperuste voi olla myös 6 artiklan 1 kohdan c alakohta. Digipalvelulain ehdotettu sääntely ei velvoita viranomaista antamaan neuvontaa eikä kyseinen sääntely olisi henkilötietojen käsittelyn peruste.  

2.3.3  Rekisterinpitäjän velvoitteet

Yleisen tietosuoja-asetuksen mukaan rekisterinpitäjän on henkilötietojen käsittelyn turvallisuuden varmistamiseksi tehtävä asianmukaisia organisatorisia ja teknisiä toimenpiteitä, joita ovat esimerkiksi henkilötietojen pseudonymisointi sekä kyky taata henkilötietoja käsittelevän järjestelmän luottamuksellisuus, eheys, käytettävyys ja vikasietoisuus. Rekisterinpitäjän on myös tehtävä tietosuojaa koskeva vaikutusarviointi ennen kuin henkilötietoja aletaan käsitellä tavalla, joka todennäköisesti aiheuttaa henkilön oikeuksien ja vapauksien kannalta korkean riskin. Tämä koskee erityisesti uuden teknologian käyttämistä henkilötietojen käsittelyyn.  

2.3.4  Erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvat tiedot

Tietosuoja-asetuksen 9 artiklan 1 kohdan mukaan erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvien henkilötietojen käsittely on kielletty. Artiklan 2 kohdan mukaan kyseisiä tietoja voidaan kuitenkin käsitellä, jos jokin 2 kohdan alakohdissa säädetyistä edellytyksistä täyttyy. Esimerkiksi 9 artiklan 2 kohdan g alakohta sallii erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvien tietojen käsittelyn, jos käsittely on tarpeen yleistä etua koskevasta syystä jäsenvaltion lainsäädännön nojalla. Osa 2 kohdassa säädetyistä alakohdista on suoraan sovellettavaa oikeutta, osa edellyttää kansallista sääntelyä. 

Erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvien tietojen käsittely edellyttää aina, että rekisterinpitäjä on toteuttanut asianmukaiset toimenpiteet rekisteröidyn oikeuksien ja vapauksien sekä oikeutettujen etujen suojaamiseksi. Suostumus ei lähtökohtaisesti sovellu viranomaistoiminnassa käsittelyperusteeksi. Viranomaistoiminnassa erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvien tietojen käsittely automaattisessa neuvonnassa voi lähtökohtaisesti perustua yleisen tietosuoja-asetuksen 9 artiklan 2 kohdan g alakohtaan. Tietoja voidaan käsitellä, kun käsittely on tarpeen tärkeää yleistä etua koskevasta syystä unionin oikeuden tai jäsenvaltion lainsäädännön nojalla, edellyttäen että se on oikeasuhteinen tavoitteeseen nähden, siinä noudatetaan keskeisiltä osin oikeutta henkilötietojen suojaan ja siinä säädetään asianmukaisista ja erityisistä toimenpiteistä rekisteröidyn perusoikeuksien ja etujen suojaamiseksi. 

Tietosuojalain 6 §:n 1 momentissa säädetään erityisiä henkilötietoryhmiä koskevasta käsittelystä. Momentin 1, 2, 5 ja 6 kohdassa säädetyt käsittelyperusteet täsmentävät tietosuoja-asetuksen 9 artiklan 2 kohdan g alakohdassa säädettyä käsittelyperustetta. Keskeisin on momentin 2 kohta, jonka mukaan tietojen käsittely on mahdollista silloin, kun käsittelystä säädetään laissa ja käsittely johtuu rekisterinpitäjälle laissa säädetystä tehtävästä. Tietosuoja-asetuksen 9 artiklan 2 kohdan g alakohdan edellyttämät suojatoimet toteutuvat kansallisesti tietosuojalain 6 §:n 2 momentissa säädetyillä suojatoimilla.  

Mikäli erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvien tietojen käsittely automaattisessa neuvonnassa olisi tietosuojalain 6 §:n 2 momentin mukaisesti erityislainsäädännössä sallittua, voitaisiin niitä siis käsitellä, kunhan myös digipalvelulain neuvonnalle asettamat edellytykset täyttyvät. 

2.3.5  Automatisoidut yksittäispäätökset

Tietosuoja-asetuksen 22 artiklan 1 kohdan mukaan rekisteröidyllä on oikeus olla joutumatta sellaisen päätöksen kohteeksi, joka perustuu pelkästään automaattiseen käsittelyyn, kuten profilointiin, ja jolla on häntä koskevia oikeusvaikutuksia tai joka vaikuttaa häneen vastaavalla tavalla merkittävästi. Artiklan 1 kohtaa ei kuitenkaan sovelleta, jos päätös on välttämätön rekisteröidyn ja rekisterinpitäjän välisen sopimuksen tekemistä tai täytäntöönpanoa varten, tai on hyväksytty rekisterinpitäjään sovellettavassa unionin oikeudessa tai jäsenvaltion lainsäädännössä, jossa vahvistetaan myös asianmukaiset toimenpiteet rekisteröidyn oikeuksien ja vapauksien sekä oikeutettujen etujen suojaamiseksi. Lisäksi automatisoitu päätös on sallittu, jos se perustuu rekisteröidyn nimenomaiseen suostumukseen. Sopimusta tai suostumusta ei lähtökohtaisesti ole pidetty mahdollisina perusteina viranomaisen toiminnassa. 

Euroopan unionin tuomioistuin on 7.12.2023 antamassaan tuomiossa asiassa C-634/21 SCHUFA Holding ym. tarkentanut tietosuoja-asetuksen 22 artiklan 1 kohdan sovellettavuutta. Tietosuoja-asetuksen 22 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu päätös voi tuomion mukaan käsittää useita toimia, jotka voivat vaikuttaa rekisteröityyn eri tavoilla. Tuomiossa varsinaista luottopäätöstä edeltänyt automaattisesti muodostettu henkilön luottokelpoisuuden laskennan tulos oli tietosuoja-asetuksen 22 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu päätös, vaikka itse luottopäätöksen teki myöhemmin kolmas osapuoli eli pankki. Luottokelpoisuuden laskennan tuloksena automaattisesti muodostuva todennäköisyysarvo johti miltei kaikissa tapauksissa siihen, että pankki kieltäytyi myöntämästä haettua lainaa. Automatisoitu luottokelpoisuuden laskennan tulos vaikutti siten rekisteröityyn merkittävästi tietosuoja-asetuksen 22 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Tuomiossa sanotaan myös suoraan, että automatisoidun päätöksenteon laillisuutta koskevat tiukemmat vaatimukset selittyvät tavoitteella suojata henkilöitä niiltä erityisiltä vaaroilta, joita henkilötietojen automatisoitu käsittely aiheuttaa heidän oikeuksilleen ja vapauksilleen.  

Ns. 29 artiklan mukainen tietosuojaryhmä on antanut suuntaviivat automatisoiduista yksittäispäätöksistä ja profiloinnista (Suuntaviivat automatisoiduista yksittäispäätöksistä ja profiloinnista asetuksen (EU) 2016/679 täytäntöön panemiseksi. Annettu 3. lokakuuta 2017, viimeksi tarkistettu ja hyväksytty 6. helmikuuta 2018). Suuntaviivoissa todetaan, ettei tietosuoja-asetuksessa määritellä ”oikeusvaikutuksia” tai ”vastaavalla tavalla merkittäviä” vaikutuksia. Artiklan sanamuodosta käy kuitenkin tietosuojatyöryhmän suuntaviivojen mukaan selvästi ilmi, että vain vakavat vaikutukset kuuluvat 22 artiklan soveltamisalaan.Vaikutusten on oltava riittävän suuria tai huomattavia ollakseen huomionarvoisia tässä arvioinnissa.Tietosuojatyöryhmän suuntaviivoissa on mainittu näiltä osin esimerkkeinä päätökset, jotka vaikuttavat henkilön taloudellisiin olosuhteisiin, henkilön mahdollisuuksiin saada terveydenhuollon palveluja, tai henkilön koulutusmahdollisuuksiin.  

Kansallisesti tietosuoja-asetuksen 22 artiklan 1 kohdan sovellettavuutta on arvioinut myös apulaistietosuojavaltuutettu ennakkokuulemispyyntöihin antamissaan ratkaisuissa 6482/186/2020 ja 3895/83/2022, joissa oli kyse potilastietojen käsittelystä ennaltaehkäisyn ja ennakoinnin tarkoituksessa. Ennakkokuulemispyynnön kohteena olleissa palveluissa terveydenhuollon ammattihenkilö olisi voinut arvioida tarvetta ohjata asiakas hoidon piiriin tietoteknistä työkalua käyttäen. Apulaistietosuojavaltuutettu katsoi, että niiden asiakkaiden kohdalla, joita ei olisi ohjattu palvelun perusteella ammattihenkilön tarkempaan tarkasteluun, kyseessä olisivat olleet sellaiset merkittävät vaikutukset, että käsittelyssä saattoi todennäköisesti syntyä tietosuoja-asetuksen 22 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja automatisoituja yksittäispäätöksiä.  

Tietosuoja-asetuksen 22 artiklan tarkoittamia päätöksiä on siis mahdollista syntyä automaattisen tietojenkäsittelyn yhteydessä ilman hallintolaissa tarkoitettua muodollista päätöstä tai ratkaisua. On mahdollista, että automaattinen neuvonta voisi tuottaa tietosuoja-asetuksen 22 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja automatisoituja yksittäispäätöksiä, joihin kansallinen automaattista päätöksentekoa koskeva yleissääntely ei soveltuisi. Tässä hallituksen esityksessä ei kuitenkaan ehdoteta sääntelyä automatisoiduista yksittäispäätöksistä ja niitä koskevista suojatoimista yleisen tietosuoja-asetuksen 22 artiklan edellyttämällä tavalla.  

Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön ja 29 artiklan mukaisen tietosuojatyöryhmän muodostamien suuntaviivojen pohjalta voidaan todeta, että automaattisen yksittäispäätöksen arvioinnissa ei tule rajoittua vain muodollisiin hallintopäätöksiin. Viime kädessä arviointi vakavien vaikutusten mahdollisuudesta automaattisen neuvonnan yhteydessä on tehtävä käyttöönottoa suunniteltaessa. Yleisellä tasolla voidaan kuitenkin tunnistaa erilaisia tilanteita, joissa neuvonta voi johtaa tietosuoja-asetuksen tarkoittamiin oikeusvaikutuksiin. Neuvontatilanne voi esimerkiksi toimia niin sanottuna portinvartijana: annettu neuvo tai tehty arvio asiakkaan tilanteesta saattaa tosiasiallisesti vaikuttaa asiakkaan mahdollisuuteen päästä tai valmiuteen hakeutua palveluun. Tällöin vaikutus voisi olla vakava tietosuojatyöryhmän tarkoittamalla tavalla esimerkiksi koulutukseen pääsyn kohdalla. Neuvonnassa annetut tiedot voivat myös vaikuttaa asiakkaan päätökseen jättää tekemättä etuutta koskeva hakemus vaikka asiakas olisi etuuteen oikeutettu, jolloin tämän taloudellisiin olosuhteisiin voi kohdistua vakava vaikutus. Jos neuvonnan yhteydessä käsitellään asiakkaan henkilötietoja automaattisesti ja tiedot tallennetaan viranomaisen tietoaineistoon, voi tässä yhteydessä syntynyt arvio tai virhe puolestaan vaikuttaa asiakasta koskevien asioiden käsittelyyn myöhemmin, vaikka ihminen käsittelisi asian (vrt. edellä kuvattu ratkaisu C-634/21). Virheellinen arvio voisi syntyä esimerkiksi asiakkaasta luodun virheellisen profiilin perusteella. Edellä kuvatun kaltaisissa tilanteissa tai vastaavissa voi siis syntyä yksilön kannalta merkittäviä oikeusvaikutuksia silloinkin, kun se ei ole varsinaisesti ollut neuvonnan tarkoitus. Merkitystä on myös sillä, miten annettu neuvo tai ohje ja sen vaikutus välitetään asiakkaalle, sekä sillä, millaisia tietoja asiakas itse antaa neuvonnan yhteydessä. Lisäksi hallinnonaloilla, joilla asiakkaan oikeusvarmuutta turvaavat erilliset muodolliset ennakollisen varmistamisen menettelyt, automaattisen neuvonnan oikeudellista merkitystä ja mahdollisia vaikutuksia on arvioitava myös nämä menettelyt huomioon ottaen. 

Viranomaisen on aina noudatettava toimissaan yleistä tietosuoja-asetusta. Viranomaisen on siis automaattista neuvontaa käyttöön ottaessaan ja käyttäessään tunnistettava, voiko neuvonnan yhteydessä tapahtua yleisen tietosuoja-asetuksen 22 artiklan mukaisia automatisoituja yksittäispäätöksiä, ja varmistettava, että automaattinen neuvonta toteutetaan tavalla, joka ei riko 22 artiklassa säädettyä kieltoa. Tämä sisältyisi digipalvelulakiin ehdotettuihin velvoitteisiin. Siltä osin kuin yleisen tietosuoja-asetuksen 22 artiklan mukainen automatisoitu yksittäispäätös tapahtuu hallintoasian käsittelyn päättävänä ratkaisuna ja asia on mahdollista käsitellä automaattisesti hallintolain 8 b luvun mukaisesti, se voidaan sinänsä tehdä osana samaa asiointitapahtumaa kuin automaattinen neuvonta ja siihen sovelletaan hallintolain 8 b luvun sääntelyä suojatoimista. Jos automaattinen neuvonta täyttää tietosuoja-asetuksen 22 artiklassa säädetyt tunnusmerkit, mutta kysymys ei ole hallintolain 8 b luvussa tarkoitetusta asian automaattisesta ratkaisemisesta, ei viranomainen voi ottaa käyttöön tällaista rekisteröidylle merkittäviä oikeudellisia vaikutuksia aiheuttavaa automaattista neuvontaa muuten kuin erikseen siitä säädetyn perusteella. 

2.10.1  Automaattisen neuvonnan teknologiat

Automaattista neuvontaa voidaan toteuttaa erilaisilla teknologioilla. Näitä teknologioita voi jaotella eri tavoilla. Nyt ehdotettavan sääntelyn kannalta merkittävää on ero kahdenlaisten teknologioiden välillä: niiden, jotka hyödyntävät asiantuntijan ennalta laatimia vastauksia (ns. sääntöpohjainen neuvonta-automaatio), ja niiden, joissa tietojärjestelmä muodostaa vastauksen esimerkiksi monimutkaisella algoritmilla tai valitun koulutusaineiston pohjalta (generatiivinen neuvonta-automaatio). Neuvonnassa voidaan käyttää myös eri teknologioita toisiinsa yhdistäviä ratkaisuja, kuten niin että asiakkaalle annetaan ennalta laadittuja vastauksia ja vastaus muodostetaan reaaliaikaisesti vain tietyissä tilanteissa tai jos sopivaa ennalta laadittua vastausta ei ole. Neuvontaa annetaan pääsääntöisesti keskusteluroboteilla (chatboteilla), mutta digitaalisessa automaattinen neuvontapalvelu voi sinänsä vaihtaa viestejä palvelua käyttävän viranomaisen asiakkaan kanssa monilla eri tavoilla. 

Niin sanotut ensimmäisen sukupolven neuvontateknologiat perustuvat ensiksi mainittuihin sääntöpohjaisiin järjestelmiin, jossa neuvonta perustuu ennalta määriteltyihin päättelysääntöihin ja ennalta laadittuihin vastauksiin. Tämänkaltaista automaattisen neuvonnan teknologiaa on käytetty Suomessa julkisessa hallinnossa 2010-luvulta alkaen. Esimerkkejä tällaisista neuvontapalveluista ovat Maahanmuuttoviraston Kamu (käytössä vuodesta 2018 vuoteen 2024), Patentti- ja rekisterihallituksen Chat-palvelu, tai Tullissa koekäytössä vuosina 2020–2021 ollut Hippu. Sääntöpohjaisen neuvonta-automaation haasteena on ollut yhtäältä se, että vastaukset on laadittava ja tarkistettava erikseen, mikä on työlästä, ja toisaalta se, että sääntöpohjainen neuvonta-automaatio ei aina pysty tunnistamaan sille esitettyä kysymystä ja valitsemaan oikein kysymykseen sopivaa vastausta. Koska vastauksia ei voida tilanteen ja kysymyksen mukaan mukauttaa, voi vastaus olla virheellinen tai siitä voi syntyä väärinkäsityksiä. Lisäksi sääntöpohjaisen neuvonta-automaation kohdalla on tyypillistä, että sopivaa vastausta ei ole lainkaan olemassa valmiiksi laadittuna, jolloin monet kysymykset jäävät kokonaan vastaamatta. Esimerkiksi Maahanmuuttovirasto lopetti sääntöpohjaiseen neuvonta-automaatioon perustuvan chatbottinsa käytön lokakuussa 2024, koska virasto katsoi, että ”tekoälyn kehittymisen myötä sekä saamamme palautteen perusteella […] Kamu ei pysty tarjoamaan palvelua, joka vastaisi riittävästi asiakkaidemme tarpeisiin.”  

Sääntöpohjaiseksi neuvonta-automaatioksi voidaan kutsua myös sellaisia toteutustapoja, joissa koneoppimista tai tilastoanalyysiä hyödyntäen tekoäly tunnistaa asiakkaan kysymyksen tarkoituksen, mutta vastaukset ovat kuitenkin edelleen ennalta laadittuja. Näiden toteutustapojen osalta haasteena on ollut kuitenkin se, että ennalta laadittuja vastauksia on siltikin vaikea saada sovitettua yhteen monimutkaisempien kysymysten kanssa niin, että lopputulos on riittävän ymmärrettävä eikä harhaanjohtamisen riskiä ole. 

Generatiivista neuvonta-automaatiota edustavat erityisesti generatiivista tekoälyä hyödyntävät teknologiat. Ennen 2020-luvulla yleistyneitä, ns. suuria kielimalleja (kuten GPT-sarjan, Gemini-sarjan tai Claude-sarjan mallit) generatiivista neuvonta-automaatiota on periaatteessa ollut mahdollista käyttää, mutta se on ollut kallista ja epäkäytännöllistä. Erityisesti viime vuosien kehitys on kuitenkin tehnyt generatiivisen neuvonta-automaation käytöstä suurten kielimallien avulla paljon helpompaa ja generatiiviset neuvontaratkaisut ovat yleistyneet. Tällaista teknologiaa käyttävä neuvonta-automaatio ei siis hyödynnä ennalta laadittuja vastauksia, vaan hakee tai muodostaa vastauksen rajatusta tietoaineistosta tosiaikaisesti. Tämän hetken merkittävät kehityshankkeet liittyvätkin generatiivisen tekoälyn potentiaaliin automaattisessa neuvonnassa (ks. ”Generatiivisen tekoälyn kokeilut julkisessa hallinnossa”, Valtiovarainministeriön julkaisuja 2024:48). Generatiivista tekoälyä onkin kokeiluluontoisesti käytetty jo esimerkiksi ihmisasiakaspalvelijan apuvälineenä. Niin sanotulla RAG-arkkitehtuurilla (Retrieval-Augmented Generation) tekoäly pystytään liittämään suoraan esimerkiksi viranomaisen omaan tietoaineistoon, josta se hakee käyttäjälle vastauksen reaaliajassa (ks. ”Ohjeistus generatiivisen tekoälyn hyödyntämisestä työn tukena ja apuvälineenä julkisessa hallinnossa”, Valtiovarainministeriön julkaisuja 2025:9). RAG-arkkitehtuurin hyötynä on, että se vähentää huomattavasti suurille kielimalleille muutoin tyypillisiä ”hallusinaatioita”, eli vastauksia, jotka vaikuttavat uskottavilta, mutta eivät perustu todellisuuteen. Lisäksi kielimalliteknologian kypsyessä on kehitetty erilaisia ”turvakaiteiksi” kutsuttuja työkaluja ja tekniikoita, joilla hallusinaatioiden riskiä voidaan edelleen vähentää. Ne voivat olla esimerkiksi rajauksia siitä, millaisista aihepiireistä vastauksia annetaan, tai suodattimia, jotka estävät vastauksen antamisen silloin, kun vastaukseen sisältyy tulkinnanvaraisuutta tai epävarmuutta. 

2.10.2  Julkisen hallinnon käytössä oleva palveluautomaatiolla annettava neuvonta

Valtiovarainministeriö tiedusteli 10.10.2025 päivätyllä pyynnöllään valtion viranomaisilta, yliopistoilta, hyvinvointialueilta ja kunnilta tietoja niiden palveluautomaatiolla annettavan neuvonnan nykytilasta. Tietoja kysyttiin palveluautomaatiolla annettavan neuvonnan aiheista, määristä, hyödyistä ja haitoista. Lisäksi kysyttiin tietoja tilanteesta, jossa organisaatio on luopunut neuvonnan antamisesta palveluautomaatiolla 1.5.2023 jälkeen. Tavoitteena ei ollut saada tietopyynnöllä katettua koko julkisen hallinnon kattavaa otantaa. Tietopyyntö kohdennettiin todennäköisimmille palveluautomaation hyödyntäjille ja saada siten käytössä olevasta palveluautomaatiosta edustava otanta. Tietopyyntö lähetettiin yhteensä 65 organisaatiolle, joista yliopistoja oli viisi ja kuntia kymmenen. Kokonaislukuun sisältyvät myös kaikki hyvinvointialueet. Vastauksia saatiin yhteensä 20, joista varsinaisia sisällöllisiä vastauksia oli 15. 

Suomen Kuntaliitto ry:n vastauksessa oli viittaus kuntien digitalisaatiokartoitukseen vuodelta 2024 (https://www.kuntaliitto.fi/julkaisut/digitalisaatiokartoitus-2024). Digitalisaatiokartoituksen mukaan asiakkaiden tukena toimivia palveluautomaatioratkaisuja hyödyntää 11 % vastanneista 90 kunnasta. Digitalisaatiokartoitus sisältää osion tekoälyratkaisujen hyödyntämisen nykytilasta ja näkymistä kunnissa. 

Ensimmäiseksi kysyttiin, millaisista aiheista tai teemoista organisaatio antaa palveluautomaatiolla neuvontaa hallinnon asiakkaille niin kuin digipalvelulain 6 a §:ssä säädetään. Vastausten mukaan palveluautomaatiolla annetaan yleisimmin yleisneuvontaa. Vastausten perusteella palveluautomaatiolla annettava yleisneuvonta on yleensä kohdennettu vain osaan organisaatioiden palveluvalikoimasta. Yleensä palveluautomaatio antaa vastauksia yleisimpiin kysymyksiin ja ohjaa tarvittaessa muihin organisaation palvelukanaviin kuten verkkosivustoille ja keskusteluun asiakasneuvojalle.  

Toiseksi kysyttiin, kuinka paljon palveluautomaatiota käytetään vuosittain. Käyttömäärät vaihtelivat vastauksissa suuresti. Suurimmillaan käyttömäärät olivat satojatuhansia keskusteluita vuodessa ja alhaisimmillaan vain joitakin satoja. Käyttömäärien eroja selittävät suurimmaksi osaksi palvelun laatu ja organisaation toimiala sekä palveluautomaation käyttöala. Tyypillisesti koko Suomen alueella toimivaltaisen organisaation ulkoisille asiakkailleen tarjoaman palveluautomaation vuosittaiset käyttömäärät olivat vähintään kymmeniä tuhansia ja muutamalla yli sata tuhatta. Kaikki muutoin sisällöllisesti vastanneet eivät ilmoittaneet käyttömääriä ja yhdestä palveluautomaatioratkaisusta ei vielä ollut käyttömääriä käytettävissä.  

Kolmanneksi kysyttiin, mitä hyötyjä palveluautomaation käytöstä on ollut. Tyypillisenä hyötynä vastauksissa ilmoitettiin palvelun saatavuuden parantuminen eli esimerkiksi mahdollisuus saada palveluautomaatiolla neuvontaa milloin tahansa eli myös silloin, kun organisaation henkilökunta ei anna neuvontaa. Palveluautomaatioratkaisut ovat myös vähentäneet kysyntää muissa asiakaspalvelukanavissa ja vähentäneet täten virkailijatyötä. Nämä hyödyt ovat mahdollistaneet asiakaspalvelijoiden keskittymisen rutiinikysymysten sijaan monimutkaisempiin kysymyksiin. Moni vastaaja ilmoitti myös häiriö- ja ruuhkatilanteiden hallinnassa ja viestimisessä palveluautomaation olevan hyödyksi. Yksittäisissä vastauksissa tuotiin hyötyinä esiin myös palvelun monikielisyyden mahdollistaminen ja yhdenvertaisen palvelun takaaminen. Yksittäisissä vastauksissa nostettiin vielä esiin asiakkaiden tarpeiden tunnistaminen ja palveluiden kehittämiseen saatavat syötteet hyötyinä. 

Neljänneksi kysyttiin palveluautomaation käytöstä mahdollisesti aiheutuneita haittoja. Usea vastaaja ei tunnistanut haittoja lainkaan. Palveluautomaation ylläpidon koettiin vaativan paljon resursseja ja yksittäisissä vastauksissa todettiin kustannus-hyötysuhteen olevan heikko. Palveluautomaation rajallisen vastauskyvyn todettiin aiheuttavan asiakkaissa turhautumista ja palvelun käyttökokemus on tämän vuoksi usein heikko.  

Viidenneksi kysyttiin syitä sille, jos organisaatio oli luopunut palveluautomaation käytöstä 1.5.2023 jälkeen. Kaikki muutoin sisällöllisesti vastanneet eivät vastanneet tähän kysymykseen. Ainoastaan yksi kysymykseen vastanneista ilmoitti luopuneensa palveluautomaation käytöstä. Syynä luopumiseen oli haittanakin tunnistettu heikko kustannus-hyötysuhde. Toinen vastaaja pohtii palveluautomaatiosta luopumista. Palveluautomaatiosta aiheutuneet edellä kuvatut haitat ovat pohdinnan taustalla. Lisäksi palveluautomaation käytöstä luopumista harkitseva vastaaja ilmoitti, että asiakkaiden totuttua generatiivista tekoälyä hyödyntäviin neuvontaratkaisuihin lisääntyy kontrasti hallinnon palveluautomaatioratkaisuihin koko ajan. 

4.2.1  Vaikutukset viranomaisten automaattisen neuvontaan ja sen kehittämiseen

Ehdotetuilla muutoksilla tehtäisiin mahdolliseksi nykyistä laajemmin tekoälyteknologioiden hyödyntäminen automaattisessa neuvonnassa. Viranomaisten olisi siten mahdollista antaa automaattista neuvontaa aiempaa joustavammin ja laajemmin erilaisissa asiointitilanteissa, ja automaattinen neuvonta voisi vastata täsmällisemmin sille esitettyihin kysymyksiin.  

Tähän asti automaattisesti on voitu vastata kysymyksiin vain valmiiksi laadituilla vastauksilla, joiden tietosisällön asianmukaisuuden ja hyvän kielenkäytön viranomainen on itse etukäteen tarkistanut. Vain yleisimpiin kysymyksiin on ollut käytännöllistä vastata automaattisesti ja vain yleisellä tasolla. Lisäksi nykyisen sääntelyn sallimat automaatioratkaisut eivät välttämättä aina tunnista asiakkaan kysymystä ja saattavat tästä syystä antaa epätäsmällisen tai puutteellisen vastauksen. Muuttamalla digipalvelulakia ehdotetun mukaisesti, voisivat viranomaiset antaa automaattista neuvontaa esimerkiksi niin, että tekoälyä käyttävä tietojärjestelmä muodostaa vastauksen kysymykseen reaaliajassa tietojärjestelmän kouluttamisessa käytetyn tietoaineiston, hallinnon asiakkaan antamien tietojen ja viranomaisen tietojen pohjalta.  

Automaattisen neuvonnan käyttöönoton edellytyksenä viranomaiselle olisi ehdotettavien vaatimustenmukaisuuden varmistamista ja valvontaa koskevien velvoitteiden täyttäminen. Lisäksi viranomaisen olisi virkavastuun kohdentamiseksi ja näiden velvoitteiden täyttämisen osoittamiseksi dokumentoitava velvoitteiden toteuttamiseksi tehdyt toimenpiteet ja toteuttamisesta vastuussa olevien henkilöiden välinen tehtäväjako. Viranomaisen tehtävät siis muuttuisivat nykyisten automaatioratkaisujen käyttöön ottamisesta merkittävästi. Painopiste tehtävissä olisi riskien ja vaikutusten arvioinnissa ja tarvittavien toimenpiteiden suunnittelussa ja toteutuksessa, dokumentoinnissa sekä käytön aikaisessa jatkuvassa ja systemaattisessa valvonnassa. Esimerkiksi jo käytettävän teknologian valinta voi itsessään olla toimenpide, jolla vähennetään syrjiviä vaikutuksia. Viranomainen voisi hyödyntää erilaisia menetelmiä ja käytäntöjä, ja viranomaisen olisi tärkeää seurata teknologian ja sen aiheuttamien riskien sekä riskienhallinnan tuoreinta kehitystä. Viranomaisen olisi siis myös kehitettävä menettelyitään. Vaatimustenmukaisuuden varmistamista ja valvontaa kuten yhdenvertaisuuden ja syrjimättömyyden varmistamista ei voi kuitenkaan tehdä vain teknologiatasolla. Vaatimustenmukaisuutta arvioitaessa on huomioitava esimerkiksi se, mihin käyttöön järjestelmä on tarkoitettu ja varmistuttava käyttökohteen mukaisesta järjestelmän käytettävyydestä ja saavutettavuudesta.  

Mahdollisuus hyödyntää tekoälyä vastausten tuottamisessa voisi vähentää joiltakin osin automaattisesti neuvontaa antavan palvelun kehittämiseen vaadittavaa työtä viranomaisessa, koska vastauksia ei tarvitsisi enää laatia ja tarkastaa ennalta. Toisaalta vaatimustenmukaisuuden varmistamista ja valvontaa koskevat velvoitteet edellyttävät viranomaiselta riittävää asiantuntemusta ja resursointia. Tekoälyjärjestelmien käyttöönottaminen tehokkaasti ja tuloksellisesti itsessään vaatii investointeja, ja myös tekoälyjärjestelmien ylläpito aiheuttaa kustannuksia. Investointeja ja lisähenkilöstöä tarvitaan erityisesti alkuvaiheessa, ennen kuin automatisoinnin hyötyjä voidaan ulosmitata, mikä voi julkisen talouden vaikean tilanteen takia hidastaa tekoälyn käyttöönottamista. Valtiovarainministeriö ja Sitra ovat hallituksen esityksen valmistelun aikana kuitenkin käynnistäneet tekoälyyn liittyviä investointiohjelmia. Tekoälypohjaisia automaattisia neuvontapalveluita voi olla myös mahdollista kehittää viranomaisten yhteistyössä ja siten monistaa sama ratkaisu usean eri viranomaisen käyttöön (esim. vireillä oleva Liikenne- ja viestintäviraston hanke asiakaspalvelun tekoälyratkaisuksi), mikä voi tuoda mittakaavaetuja. Tällöin on kuitenkin kiinnitettävä erityistä huomiota lakisääteisten velvoitteiden oikein kohdentumiseen, koska viranomaisen on vastattava toimivaltansa puitteissa antamastaan neuvonnasta ja palvelusta. 

Vaatimustenmukaisuuden varmistamista ja valvontaa koskevien velvoitteiden täyttämistä koskevat velvoitteet on valmistelussa katsottu välttämättömiksi tavoiksi varmistaa automaattisen neuvonnan riittävät ihmiskontrollit sekä viranomaisen toimintaan kohdistuvien valtiosääntöoikeudellisten vaatimusten toteutuminen. Vaikka näiden velvoitteiden noudattaminen ja toteuttaminen siis sinänsä tekee automaattisen neuvonnan käyttöön ottamisesta viranomaiselle työläämpää ja vaatii aiempaa laajempaa osaamista, ei automaattisen neuvonnan laajempi käyttö, erityisesti tekoälyä hyödyntämällä, olisi ilman niitä mahdollista.  

Valtiovarainministeriön lokakuussa 2025 viranomaisille tekemän kyselyn vastausten perusteella ainakin osa viranomaisista tunnisti, että perusperiaatteiltaan ja tavoitteiltaan ehdotettavia säännöksiä vastaavat muutokset digipalvelulakiin voisivat edistää automaattisen neuvonnan kehittämistä ja tuoda uusia mahdollisuuksia neuvonnan automatisointiin. Kyselyn lisäksi hallituksen esityksen valmistelussa on hyödynnetty myös valmisteluun työryhmässä osallistuneiden viranomaisten tietoja ja näkemyksiä, sekä Digitalisaation ja tiedon liikkuvuuden esteiden purkamisen hankkeen yhteydessä kerättyjä tietoja.  

4.2.2  Vaikutukset nykyisiin neuvonta-automaatioratkaisuihin

Hallituksen esitysluonnosta valmisteltaessa oletettiin, että jo käytössä olevat automaatioratkaisut ovat yhteensopivia automaattista neuvontaa antavalle viranomaiselle hallituksen esitysluonnoksen valmistelun aikaan asetettavaksi suunniteltujen velvoitteiden kanssa. Oletuksen mukaan automaattista neuvontaa antavalle viranomaiselle asetettavat nykyistä ylätasoisemmat velvoitteet eivät edellyttäisi muutoksia nykyisiin automaatioratkaisuihin.  

Oletuksen oikeellisuuden varmistamiseksi valtiovarainministeriö tiedusteli 10.10.2025 päivätyllä pyynnöllään valtion viranomaisilta, yliopistoilta, hyvinvointialueilta ja kunnilta digipalvelulain 6 a §:n mahdollisten muutosten vaikutuksia palveluautomaatiolla annettavaan neuvontaan. Organisaatioita pyydettiin useamman kysymyksen avulla arvioimaan, mitä vaikutuksia ja seurauksia ehdotettavilla muutoksilla olisi nykyisin käytössä olevan palveluautomaation kannalta, ja mitä vaikutuksia muutoksella olisi palveluautomaation käyttöön ottamiselle tulevaisuudessa.  

Kyselyn vastaukset pääosin tukivat perusvalmistelun aikana tehtyä oletusta siitä, että ehdotetuilla muutoksilla ei olisi merkittäviä vaikutuksia olemassa oleviin palveluautomaatioratkaisuihin, ja että ehdotettavat muutokset eivät edellyttäisi muutoksia esimerkiksi niiden taustalla oleviin tietojärjestelmiin. Automaattista neuvontaa antavalle viranomaiselle asetettavaksi ehdotetut velvoitteet ovat esityksen jatkovalmisteluvaiheessa muuttuneet, mutta ne olisivat edelleen ainakin jossain määrin ylätasoisempia kuin nykyisille palveluautomaatioratkaisuille asetetut velvoitteet. Jotta kuitenkin voitaisiin varmistua, ettei ehdotettavia velvoitteita sovellettaisi nykyisin käytössä olevaan palveluautomaatioon, ehdotetaan velvoitteiden soveltumista rajaavaa voimaantulosäännöstä. Voimaantulosäännöksen mukaan nykyisin käytössä olevaan palveluautomaatioon sovellettaisiin nykyistä digipalvelulain 6 a §:ää niin kauan kuin siihen ei tehdä vähäisiä suurempia muutoksia.  

4.2.3  Vaikutukset julkisen hallinnon tiedonhallintaan

Ehdotettava sääntely ei muuttaisi tiedonhallintalaissa säädettyjä tiedonhallintayksiköiden ja viranomaisten välisiä tehtäviä ja vastuita. Ehdotukset lähinnä tarkentaisivat vaatimuksia, joita viranomaisten olisi otettava huomioon, kun ne ottavat käyttöön ja käyttävät automaattista neuvontaa. Viranomaiselle muodostuisi asiakirjoja osana ehdotettujen vaatimusten ja velvoitteiden toteuttamista esimerkiksi erilaisten toimenpidekuvausten, suunnitelmien sekä lainmukaisuuden varmistusta ja valvontaa koskevan dokumentaation muodossa. Asiakirjojen julkisuus ja säilytys ratkaistaisiin muualla laissa säädetyn perusteella. 

4.2.4  Vaikutukset julkiseen talouteen

Ehdotus ei sellaisenaan vaikuttaisi valtion talousarvioon. Ehdotuksen ei arvioida muodostavan sellaisia uusia vaatimuksia, jotka edellyttäisivät muutoksia käytössä oleviin tietojärjestelmiin. Ehdotetuilla muutoksilla ei olisi vaikutuksia olemassa oleviin automaatioratkaisuihin, vaan niihin sovellettaisiin nykyistä digipalvelulain 6 a §:ää. Jos käytössä olevaan neuvonta-automaatioon tehtäisiin lakimuutoksen voimaantulon jälkeen muita kuin vähäisiä muutoksia, sovellettaisiin automaattiseen neuvontaan ehdotettuja säännöksiä.  

Ehdotuksella voi olla julkisen talouden kannalta positiivisia vaikutuksia. Pelkästään valtion viranomaiset vastaanottavat vuositasolla miljoonia puheluita ja muita yhteydenottoja, joiden käsittely vaatii ihmistyötä. Nykyiset verkkopalveluissa käytössä olevat automaatioratkaisut eivät kykene monissa tilanteissa vastaamaan asiakkaan kysymykseen, jolloin asiakaskysyntää ohjautuu muihin palvelukanaviin, kuten puhelinasiointiin ja käyntiasiointiin. Neuvontaa automatisoimalla ja jo automatisoidun neuvonnan laatua parantamalla viranomaiset voivat tehostaa toimintaansa. Viranomaiset voivat pyrkiä turvaamaan nykyisen asiakaspalvelun tason tai ainakin vähentää tason heikkenemistä jo tehtyjen julkisen talouden sopeutusten johdosta, tai siirtää asiakaspalvelutyötä tekeviä muihin tehtäviin. Automaattisen neuvonnan käyttöön ottaminen ja siihen liittyvät velvoitteet edellyttävät viranomaisilta kuitenkin investointeja, ja myös automaattisen neuvonnan ylläpito ja valvonta aiheuttavat kustannuksia. Lisäksi erityisesti tekoälyjärjestelmien ja -mallien hyödyntämisen jatkuviin kustannuksiin liittyy tekoälyn ja siihen liittyvän liiketoiminnan vielä kehittyessä epävarmuutta. Epävarmuustekijöiden, investointitarpeiden ja tietojärjestelmähankkeiden tyypillisen keston vuoksi hyötyjen realisoituminen voi lain voimaantulon jälkeen viranomaisesta ja tapauksesta riippuen kestää jopa vuosia.  

Automatisoinnin potentiaaliset hyödyt painottuisivat erityisesti sellaisissa viranomaisissa, joilla on suuria asiointivolyymejä, kuten Verohallinto, joka vastasi vuonna 2024 noin 1,7 miljoonaan puheluun, ja Kansaneläkelaitos, joka vastasi vuonna 2024 noin 2,2 miljoonaan puheluun. Puhelujen lisäksi neuvonnan automatisointi voi vaikuttaa puhelinasioinnin lisäksi myös muuhun asiointiin, kuten käyntiasiointiin.  

Hyötyjen syntymiseen vaikuttaa kuitenkin huomattavasti se, miten paljon ja millaisia yhteydenottoja automaattisen neuvonnan avulla voidaan vähentää. Tähän vaikuttaa ehdotetun digipalvelulain sääntelyn lisäksi myös muu sääntely, kuten tietosuojasääntely, sekä sen tulkinnat. Lisäksi asiakkaiden valmiudet ja halukkuus käyttää digitaalisia asiakaspalvelukanavia vaikuttavat hyötyjen syntymiseen. On myös huomionarvoista, että automaattisella neuvonnalla voidaan todennäköisemmin hoitaa juuri sellaisia yhteydenottoja, jotka koskevat yksinkertaisia asioita ja jotka voidaan asiakaspalvelijan kanssa hoitaa keskimääräistä nopeammin. Siihen, miten paljon yhteydenottojen käsittelyyn tarvittavaa työtä voidaan vähentää, vaikuttaa myös itse teknologian kehittyminen sekä se, miten paljon automaattisen neuvonnan kehittämiseen ja ylläpitoon voidaan osoittaa resursseja.  

Neuvonnan automatisoinnin osalta ehdotettujen vaatimusten arvioidaan lisäävän julkisen hallinnon kehittämiskustannuksia verrattuna siihen, että kehittäminen, käyttöönotto ja käytön aikainen valvonta toteutettaisiin yleisemmän tasoisilla vaatimuksilla, kuin mitä hyvän hallinnon, ihmiskontrollin ja virkavastuun kohdentaminen edellyttäisivät. Työmäärän arvioidaan olevan kuitenkin vähäinen suhteessa automaattisen neuvonnan kehitystyön tai ylläpidon kokonaiskustannuksiin sekä suhteessa potentiaalisiin hyötyihin. Kokonaan uuden kehittämisen osalta kustannukset voidaan huomioida kehittämisen yhteydessä tehtävässä normaalissa resurssisuunnittelussa ja kehittämisen edellyttämissä määrärahaesityksissä. 

4.2.5  Vaikutukset hallinnon asiakkaisiin

Ehdotuksella arvioidaan olevan pääsääntöisesti myönteisiä vaikutuksia hallinnon asiakkaisiin. Automaation lisääminen neuvonnassa parantaisi viranomaisen neuvonnan saatavuutta ja tekisi viranomaisessa asioinnista sujuvampaa.  

Tekoälyä hyödyntävä automaattinen neuvonta pystyy joustavammin tunnistamaan sille esitetyt kysymykset ja luomaan niihin vastauksia. Automaattisesti voitaisiin vastata samassa asiointitilanteessa eri aihepiirejä koskeviin kysymyksiin, siinä missä asiakaspalvelussa työskentelevät ihmiset voivat olla erikoistuneita vain yksittäiseen tai muutamaan aihepiiriin. Tekoälyä hyödynnettäessä neuvontaa voitaisiin myös tarjota lainsäädännön edellyttämää laajemmalla kielivalikoimalla. 

Käyttäjäystävälliset ja luontevat keskustelut automaattisen neuvonnan kanssa madaltaisivat asiointikynnystä ja parantaisivat asiointikokemusta. Erilaisten tekoälypalveluiden ja -välineiden yleistyminen yhteiskunnassa lisää hallinnon asiakkaiden valmiuksia käyttää viranomaisten tarjoamia tekoälyyn perustuvia neuvontapalveluita.  

Automaattisella neuvonnalla voitaisiin hoitaa tyypillisimpiä ja yleisimpiä yhteydenottoja. Esimerkiksi veroa tai maksua koskevan asian yhteydessä automaattisesti voitaisiin kertoa asiakkaalle osana samaa asiointitilannetta, mikä hänen maksettavakseen määrätyn veron tai maksun määrä on, mihin päivään mennessä vero tai maksu täytyy maksaa, mitä hänen on tehtävä, jos hän haluaa hakea veron maksujärjestelyä, tai mitä seuraa siitä, että veroa tai maksua ei makseta määräpäivään mennessä. Keskustelun pohjalta asiakas voitaisiin ohjata asiointipalvelussa eteenpäin täyttämään eräpäivän siirtämistä koskeva hakemuslomake. Hakemusasian yhteydessä voitaisiin esimerkiksi kertoa asiakkaalle, millaisia liitteitä tai tietoja hakemukseen tulee liittää, onko vireillä olevaan hakemukseen tehty ratkaisua, mikä hakemuksen käsittelyaika-arvio on, mitä hakemukseen tehty ratkaisu tarkoittaa, miten ratkaisuun voi hakea muutosta, sekä mikä muutoksenhaun tilanne on, ainakin silloin kun muutosta on haettu ratkaisun tehneeltä viranomaiselta. Teknologian ja viranomaisten asiantuntemuksen kehittyessä automaattisesti voitaisiin hoitaa yhä enemmän erilaisia yhteydenottoja. 

Automatisoinnin myötä ihmistyötä voidaan myös kohdentaa monimutkaisempiin tapauksiin tai muuhun kuin neuvontaan, jolloin viranomainen voi hoitaa nopeammin ja tehokkaammin muita tehtäviään. Viranomaiset voivat myös parantaa muiden kanavien kautta tarjottavan neuvonnan saatavuutta niille hallinnon asiakkaille, jotka eivät halua tai voi käyttää digitaalisia palveluja. 

Ehdotuksella ei itsessään arvioida olevan erityisiä vaikutuksia lapsiin, vammaisiin tai sukupuolten väliseen tasa-arvoon. Koska viranomaisten digitaalisten palveluiden on lähtökohtaisesti oltava saavutettavia, voi digitaalisessa palvelussa tarjottava neuvonta olla joillekin hallinnon asiakkaille muita neuvontakanavia paremmin saavutettavissa. Ehdotetun ja myös nykyisen sääntelyn puitteissa neuvontaa voidaan digitaalisessa palvelussa antaa tarpeen mukaan myös muussa kuin kirjallisessa muodossa, esimerkiksi äänenä. 

Ehdotuksen mahdolliset kielteiset vaikutukset liittyvät ennen kaikkea siihen, että viranomaiset eivät kaikesta huolimatta pystyisikään suoriutumaan velvoitteistaan esimerkiksi resurssien tai asiantuntemuksen puutteen vuoksi. Tästä syystä ehdotetaan nimenomaisia laintasoisia velvoitteita, joiden vuoksi viranomaisen olisi arvioitava ja tunnistettava automaattisen neuvonnan mahdolliset syrjivät vaikutukset ja huolehdittava yhdenvertaisuuslain mukaisesti yhdenvertaisuuden edistämisen velvoitteestaan. Näin viranomaisen olisi jo suunnitteluvaiheessa otettava nämä seikat huomioon ja sisällytettävä niiden edellyttämät resurssit ja toimenpiteet osaksi automaattisen neuvonnan käyttöönottoa. Viranomaisen olisi automaattisen neuvonnan yhteydessä myös kiinnitettävä huomiota annettavan neuvonnan lainmukaisuuteen. Hallinnon asiakkaan oikeusturvaa ja oikeuksia turvaavat velvoitteet olisi muotoiltu laintasoisesti niin, että niiden laiminlyönnistä voisi viime kädessä seurata myös rikosoikeudellinen virkavastuu, mikä osaltaan tehostaisi velvoitteiden noudattamista. Vaikutuksia perusoikeuksiin ja yhdenvertaisuuteen on myös arvioitu tarkemmin jäljempänä. 

Ehdotuksen tavoitteena ei joka tapauksessa ole tehdä automaattisesta neuvonnasta ainoa tapa asioida viranomaisessa, vaan edistää hallinnossa asioivien mahdollisuuksia saada asianmukaisesti palveluita, sekä tukea viranomaisia, jotta ne voivat suorittaa tehtävänsä tuloksellisesti. Ehdotetun sääntelyn mukaan viranomaisen olisi automaattista neuvontaa käyttäessään huolehdittava myös siitä, että asiakas voi saada neuvontaa ihmiseltä. Tämä turvaa hallinnon asiakkaiden, jotka eivät pysty asioimaan digitaalisen palvelun välityksellä, pääsyä neuvontaan. 

4.2.6  Vaikutukset perus- ja ihmisoikeuksiin

Esityksellä mahdollistettaisiin nykyistä monipuolisempien tapojen ja teknologioiden hyödyntäminen viranomaisten antamassa automaattisessa neuvonnassa. Tällaisen mahdollistavan sääntelyn vaikutukset konkretisoituisivat vasta siinä vaiheessa, kun viranomaiset toteuttaisivat ehdotettavan sääntelyn mahdollistamaa automaattista neuvontaa tai kun ne muuttaisivat nykyisen sääntelyn mukaisia ratkaisujaan ehdotettuja vaatimuksia vastaaviksi. 

Nykyisen lainsäädännön mukaiset viranomaisten automaattisen neuvonnan ratkaisut vaativat merkittävää ja jatkuvaa henkilöresurssia erityisesti vastausten laatimisessa, vastausten hyödynnettävyyden arvioinnissa sekä vastausten parantamisessa. Merkittävästä henkilöresurssipanostuksesta huolimatta asiakaskokemus jää monesti vajavaiseksi eikä hallinnon asiakas saa välttämättä vastausta kysymykseensä. Tällöin hallinnon asiakas jää ilman tarvitsemaansa tietoa tai päätyy asioimaan jonkin toisen kanavan kautta, mikä entisestään heikentää neuvonnan saatavuutta.  

Tekoälyn hyödyntäminen mahdollistaisi viranomaisneuvonnan laajentamisen nykyistä useampaan ja nykyistä pienivolyymisempaan palveluun sekä nykyistä kohdennetumman neuvonnan. Etukäteen laadittujen vastausten sijaan viranomainen voisi keskittyä automaattisen neuvonnan hyödyntämään tietoaineistoon, kuten verkkosivuihinsa ja ohjeisiinsa, ja niiden mukauttamiseen automaattisen neuvonnan tarpeisiin. On siis odotettavissa, että viranomaiset tarjoaisivat automaattista neuvontaa nykyistä useammassa palvelukokonaisuudessa ja että automaattinen neuvonta pystyisi antamaan vastauksia nykyistä monipuolisemmin.  

Esityksen vaikutukset kohdistuisivat välittömästi vain niihin henkilöihin, jotka hyödyntäisivät automaattisesti annettavaa viranomaisen neuvontaa verkkosivustolla tai mobiilisovelluksella. Välillisiä vaikutuksia voi olla myös niihin henkilöihin, jotka käyttävät muita neuvontakanavia, kuten perinteistä palvelupisteasiointineuvontaa tai puhelinneuvontaa. Seuraavaksi on vielä arvioitu erikseen esityksen vaikutuksia neuvonnan kannalta keskeisiin oikeuksiin.  

4.2.7  Vaikutukset yhdenvertaisuuteen

Erityisesti tekoälyteknologioiden hyödyntämisen mahdollistamisella viranomaisten automatisoidussa neuvonnassa olisi vaikutuksia yhdenvertaisuuteen. Perustuslakivaliokunta on pitänyt perustuslain ja kansainvälisten ihmisoikeussopimusten näkökulmasta sekä tekoälyn käytössä että sen sääntelyssä keskeisimpinä ongelmina erityisesti yhdenvertaisuuden, syrjinnän kiellon sekä oikeusturvan toteutumista. Perustuslakivaliokunta on myös todennut, että tekoälyn käytöllä voi sinänsä olla sekä myönteisiä että kielteisiä vaikutuksia yhdenvertaisuuteen. (PeVL 37/2021 vp, kohta 15) 

Hallintolain mukaisen neuvonnan yhdenvertaisuus kytkeytyy esimerkiksi ajalliseen, alueelliseen, tekniseen ja kielelliseen yhdenvertaisuuteen. Automaattisen neuvonnan muodot antavat julkiselle hallinnolle mahdollisuuden toteuttaa neuvontaa monikanavaisesti siten, että automaattinen neuvonta on yksi asiakkaalle mahdollinen neuvontakanava muiden kanavien ohella. Tämän arvioidaan myönteisesti neuvonnan ajalliseen, alueelliseen, tekniseen ja kielelliseen yhdenvertaisuuteen. Automaattista neuvontaa voidaan tarjota alueesta riippumatta ja tarvittaessa ympäri vuorokauden. Automaattisella neuvonnalla voidaan potentiaalisesti tavoittaa myös sellaisia asiakasryhmiä, jotka eivät muutoin välttämättä ottaisi yhteyttä perinteisiä palvelukanavia pitkin. Neuvontaa olisi myös mahdollista esimerkiksi tarjota matalammalla kynnyksellä vierailla kielillä, mikä edistäisi osaltaan yhdenvertaisuutta. Neuvonnan laadun ja lainmukaisuuden varmistamisessa olisi kuitenkin tärkeää kiinnittää huomiota siihen, että automaattinen neuvonta täyttää lainsäädännön vaatimukset kaikilla kielillä, joilla sitä tarjotaan. 

Tekoälyn käytön neuvonnassa voidaan siis arvioida johtavan palveluiden saatavuuden ja saavutettavuuden parantumiseen. Tosiasiallisen yhdenvertaisuuden tavoittelu hallinnossa edellyttää monipuolisia palvelukanavia ja saavutettavia palveluja. Varsinkin lakisääteistä velvoitetta toteuttavan neuvonnan tulee olla vammaisyleissopimuksen 9 artiklan ja yhdenvertaisuuslain mukaisesti. Digipalvelulain teknisen saavutettavuuden vaatimukset koskisivat soveltamisalallaan viranomaisten neuvonta-automaatioratkaisuja. Näillä vaatimuksilla pyritään siihen, että mahdollisimman moni voisi käyttää digitaalisia palveluita itsenäisesti. Saavutettavien digitaalisten neuvontapalveluiden laajentuminen olisi omiaan parantamaan aisteihin liittyviä vammoja omaavien henkilöiden pääsyä viranomaisten neuvontapalveluihin ja siten kehittämään yhdenvertaisuutta.  

Viranomaisten neuvontapalveluiden saatavuuden laajentuminen ja vastausten monipuolistuminen voisivat myös vähentää hallinnon asiakkaiden osaamisesta, koulutuksesta ja työkokemuksesta johtuvia tiedollisia eroja eri ihmisryhmien välillä. Viranomaiset voisivat myös toteuttaa kohdennettuja ratkaisuja eri ryhmille, kuten nuorille, vammaisille tai vanhuksille nykyistä useammin, ja siten kehittää esimerkiksi palveluidensa yhdenvertaista saavutettavuutta.  

Sääntely edellyttää ottamaan huomioon myös ne asiakasryhmät, jotka eivät välttämättä ole automaattisen neuvonnan kohderyhmää. Tällaisia asiakasryhmiä voivat olla esimerkiksi asiakkaat, jotka ovat digitaidottomia tai eivät omista digitaalisia laitteita tai eivät halua sellaista käyttää. Automaattista neuvontaa käyttöönotettaessa ja toteutettaessa tuleekin huomioida esimerkiksi digisyrjäytymiseen liittyvät riskit. Digisyrjäytymisen riski ja ylipäätään ihmiskeskeisyys on huomioitu ehdotettavassa sääntelyssä nimenomaisesti. Ihmiseltä saatavaa neuvontaa tulee lakisääteisesti tarjota jatkossakin, eikä sääntelyllä mahdollisteta ihmisen kokonaan korvaamista neuvonnassa. Automattinen neuvonta on osa monikanavaista palvelurakennetta ihmisneuvonnan tukena. Monikanavaisessa palveluympäristössä toimintaa voi myös pyrkiä suunnittelemaan siten, että ihmisresursseja suunnataan sinne, missä niitä eniten tarvitaan. Näin pystytään tosiasiallisesti huomioimaan eri asiakasryhmien tarpeita neuvonnan osalta. Oikeus ihmisen antamaan neuvontaan on nimenomaisesti huomioitu nyt ehdotettavassa sääntelyssä. Tämän arvioidaan turvaavan oikeusturvan lisäksi myös yhdenvertaisuutta. 

Tekoälyn käyttöön liittyy yleisesti riskejä, jotka viranomaisten automatisoidussa neuvonnassa konkretisoituessaan vaikuttaisivat palvelujen käyttäjien yhdenvertaisuuteen kielteisesti. Tekoälyjärjestelmä voi tuottaa vinoumia ja vääristymiä antaessaan esimerkiksi automaattista neuvontaa. Esimerkiksi tekoälyjärjestelmän hyödyntämä tietoaineisto voi antaa vajavaisen tai jopa harhaanjohtavan kuvan neuvottavasta asiasta. Vinoumat ja vääristymät voivat olla syrjiviä, varsinkin jos ne syntyvät usean eri vajavuuden tai harhaanjohtavuuden yhteisvaikutuksesta. Samoin tekoälyjärjestelmän päättelyprosessi voi johtaa vinoumiin ja vääristymiin esimerkiksi huonosti valittujen muuttujien ja luokittelun myötä. Päättelyprosessin vinoumat ovat erityisen haitallisia, sillä ne ovat usein vaikeasti havaittavissa. Vaikea havaittavuus johtuu usein niin sanotusta mustan laatikon ongelmasta. Mustan laatikon ongelma tarkoittaa ennen kaikkea siitä, ettei järjestelmän päättelyketju ole selitettävissä ihmiselle ymmärrettävällä tavalla esimerkiksi järjestelmän hyödyntämien suurien datamäärien ja tiedonkäsittelyn kompleksisuuden vuoksi. Tekoälyjärjestelmä voi olla myös välillisesti syrjivä yhdistelemällä suuressa datamäärässä sinällään neutraalia tietoa, jotka kuitenkin liittyvät syrjintäperusteisiin ja johtavat pahimmillaan esimerkiksi iän tai asuinpaikan perusteella syrjiviin neuvontakäytäntöihin. (Algoritminen syrjintä ja yhdenvertaisuuden edistäminen: Arviointikehikko syrjimättömälle tekoälylle, Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2022:54) Neuvonnassa käytettäviä automaatioratkaisuja käyttöön ottaville viranomaisille ehdotetaankin erityistä velvoitetta syrjintään liittyvien riskien hallitsemiseksi. Ehdotettavan sääntelyn voidaan arvioida tukevan viranomaisten mahdollisuutta tunnistaa potentiaalisia riskejä ja siten varautua niihin. Ehdotettavan sääntelyn katsotaan myös turvaavan mahdollisuutta valvoa automaattisesti annettavaa neuvontaa entistä paremmin.  

4.2.8  Vaikutukset oikeusturvaan ja hyvään hallintoon

Neuvonta on keskeinen osa hyvän hallinnon ja oikeusturvan kokonaisuuden toteutumista ja viranomaisten neuvonnalle onkin jatkuva tarve. Samaan aikaan julkisen talouden tilanne on edelleen vaikea ja varsinkin valtionhallintoon kohdistuu huomattava sopeuttamisen tarve. Viranomainen voi joutua vähentämään neuvontaan käytettävissä olevaa henkilöstöä kohdentaakseen resurssejaan viranomaisen muuhun lakisääteiseen toimintaan. Pitkät odotusajat ja viiveet neuvonnan saatavuudessa heikentävät hyvän hallinnon periaatteisiin kuuluvan asian käsittelyn asianmukaisesti ja ilman viivytystä toteutumista ja ovat ongelmallisia myös oikeusturvan kannalta. 

Mahdollisuus hyödyntää tekoälyä edistäisi neuvonnan automatisointia viranomaisissa. Tällöin viranomaisen neuvontaa olisi nykyistä enemmän saatavilla myös normaalien palveluaikojen ulkopuolella, joutuisasti ja viivytyksettä hyvän hallinnon vaatimusten mukaisesti. Tekoälyn hyödyntäminen parantaisi myös automaattisesti annettavan neuvonnan laatua. Tällöin asiakas saisi myös aikaisempaa todennäköisemmin tarvitsemaansa neuvontaa. Automaattisen neuvonnan yleistymisellä olisi siis myönteisiä vaikutuksia oikeusturvan ja hyvän hallinnon toteutumiseen.  

Tekoälyn hyödyntäminen ja etukäteen laadituista vastauksista luopuminen voivat johtaa kuitenkin myös siihen, että automaattisesti annetuissa neuvoissa on enemmän virheitä, tai että vastauksissa olevat virheet ovat vaikeampia havaita, elleivät viranomaiset riittävästi toteuta digipalvelulain 6 b §:n mukaisia velvoitteitaan. Näin ollen myös kielteiset vaikutukset oikeusturvaan ja hyvään hallintoon ovat mahdollisia Esimerkiksi aiempaa suuremmat määrät asiakkaita voivat altistua virheille, jos neuvonta on laajemmin automatisoitua ja virheellinen tieto välittyy kaikille digitaalista palvelua käyttäville asiakkaille. Kuitenkin myös nykyisen sääntelyn sallimat ratkaisut tekevät virheitä, koska ne eivät aina tunnista esitettyä kysymystä tai sen asiayhteyttä oikein, tai koska ne eivät pysty antamaan teknologian rajoitteiden vuoksi sopivaa vastausta. Tekoälyä käyttämällä tällaisten virheiden määrää voitaisiin vähentää. 

Mahdollisia tekoälyn käytön neuvonnassa kielteisiä vaikutuksia on punnittava nykyisin käytössä olevan automaation tekemien virheiden lisäksi myös suhteessa ihmisen antaman neuvonnan virheiden riskiin. Ihmisten tekemät virheet ovat kuitenkin erilaisia laadultaan, eivätkä ne yleensä yleisty koskemaan suurta joukkoa viranomaisen asiakkaita. Ihmisen antaman neuvonnan valvonnasta ja ihmisten tekemien virheiden korjaamisesta on lisäksi, ainakin toistaiseksi, enemmän kokemusta, minkä lisäksi viranomaisilla on tätä varten vakiintuneet menettelyt ja käytännöt. Näistä syistä ehdotukseen sisältyy nimenomainen velvoite viranomaiselle määritellä ja toteuttaa toimenpiteet, joilla varmistetaan viranomaisen asiakkaiden oikeusturva. Lisäksi lain tasolla turvattaisiin se, että ihmisneuvontaa tulee aina olla saatavilla, minkä arvioidaan edistävän oikeusturvan toteutumista silloin, kun viranomainen toteuttaa monikanavaista neuvontaa, johon kuuluu myös automaattisesti annettava neuvonta. 

Automaattisessa neuvonnassa merkitystä on myös hallintolain 6 §:ssä säädetyllä luottamuksensuojan periaatteella. Luottamuksensuojasta voi olla myös toimialakohtaista erityissääntelyä. Neuvonta voi muodostaa viranomaisen asiakkaalle oikeutetun odotuksen viranomaisen tulevista toimenpiteistä tai tulevasta ratkaisusta. Luottamuksensuojan syntymiseksi annetun neuvon on kuitenkin oltava myös lainmukainen, eli luottamuksensuojan mukaiset oikeutetut odotukset eivät voi perustua lainvastaiselle neuvonnalle tai menettelylle (ks. esim. KHO 2018:51). Lisäksi luottamuksensuoja edellyttää viranomaisen asiakkaan vilpitöntä mieltä. Generatiivisten tekoälyjärjestelmien yleistyessä yhteiskunnassa voivat ihmiset tottua siihen, että kyseiset järjestelmät voivat myös joskus tuottaa virheellistä tietoa tai ns. hallusinaatioita. Tämä ei kuitenkaan varsinaisesti vaikuta luottamuksensuojan syntymiseen neuvontatilanteessa, koska käytetystä teknologiasta riippumatta viranomaisen asiakkaalla on oikeutettu odotus siitä, että viranomaiselta saa oikeaa ja asianmukaista neuvontaa (ks. esim. KHO 2006:90). Viranomaisen asiakas ei kuitenkaan antamalla tekoälylle vääriä tietoja, sitä manipuloimalla tai muuten vilpillisessä mielessä voi luoda luottamuksensuojaa ja sitä kautta saada oikeudetonta etua itselleen viranomaisessa asioidessaan. Selkeästi oikeusjärjestyksen vastaiset hallusinoidut neuvot eivät myöskään muodostaisi luottamuksensuojaa. Viranomaisen olisi kuitenkin ehdotetun sääntelyn johdosta huolehdittava siitä, että neuvonta on lainmukaista ja että hallusinaatiot minimoidaan, koska hallusinaatiot voivat myös olla hienovaraisempia ja siten hallinnon asiakkaan ei kohtuudella voisi odottaa tietävän, että kyse on lainvastaisesta neuvonnasta. 

4.2.9  Vaikutukset yksityiselämän ja henkilötietojen suojaan

Ehdotetuilla muutoksilla ei muuteta henkilötietojen käsittelyyn perusteena olevaa sääntelyä. Henkilötietojen käsittely viranomaisessa sen antaessa neuvontaa voi perustua esimerkiksi 6 artiklan 1 kohdan c tai e alakohtaan. Viranomaisen henkilötietojen käsittelyn perustana olevasta velvollisuudesta tai tehtävästä säädettäisiin muualla lainsäädännössä, kuten viranomaista tai sen tehtävää koskevassa erityislainsäädännössä. Ehdotuksessa ei myöskään säädettäisi yleisen tietosuoja-asetuksen 22 artiklan mukaisten automatisoitujen yksittäispäätösten tekemisen oikeudellisista perusteista. Tästä säädetään jo hallintoasian ratkaisemisen osalta hallintolaissa. Muiden kuin hallintolain mukaisen hallintoasian ratkaisun muodossa olevista automatisoiduista yksittäispäätöksistä ei myöskään säädettäisi tässä yhteydessä.  

Ehdotuksella olisi kuitenkin vaikutuksia hallinnon asiakkaiden henkilötietojen suojaan sen vuoksi, että ehdotuksen tarkoituksena on tehdä mahdolliseksi uudenlaisen teknologian hyödyntäminen viranomaisen automaattisessa neuvonnassa. Uuden teknologian avulla viranomaisten voi olla esimerkiksi mahdollista käyttää aiempaa enemmän henkilötietoja hallinnon asiakkaalle annettavien vastausten räätälöinnissä pelkän yleistasoisen neuvonnan sijaan. Rekisterinpitäjinä viranomaisten olisi huolehdittava digitaalisen palvelunsa automaattisen neuvonnan ja sitä toteuttavien tietojärjestelmien kohdalla yleisten tietosuojaperiaatteiden noudattamisesta, rekisteröidyn informoinnista, sisäänrakennetun ja oletusarvoisen tietosuojan varmistamisesta sekä muista rekisterinpitäjän velvoitteista. Näihin sisältyy myös etenkin uutta teknologiaa käytettäessä, jos se aiheuttaa luonnollisen henkilön oikeuksien ja vapauksien kannalta korkean riskin, yleisen tietosuoja-asetuksen 35 artiklan mukainen vaikutustenarviointi.  

Viranomaisen neuvontaa automatisoidessa ja tekoälyä käytettäessä riskejä voi aiheutua esimerkiksi neuvonnan tietopohjana käytettävissä henkilötiedoissa olevista virheistä tai puutteista, neuvontatapahtuman perusteella viranomaisen rekisteriin talletettavissa henkilötiedoissa olevista virheistä, puutteista automaation taustalla olevan viranomaisen tietoaineiston tietoturvassa, teknisistä häiriötilanteista, tai henkilötietojen luovuttamisesta ulkopuoliselle, kun palvelun käyttäjää ei ole tunnistettu tai tämä on tunnistettu väärin tai virheellisesti. Jos viranomainen ei huolehdi henkilötietojen hallinnasta riittävästi eikä automaattista neuvontaa antavaa palvelua suunnitella ja toteuteta asianmukaisesti, voi henkilötietoja päätyä myös viranomaiselle tekoälyjärjestelmän toimittaneen yksityisen käsiin. Lisäksi, koska viranomaisella ei voi aina olla etukäteistä kontrollia siihen, millaisia tietoja palvelun käyttäjä digitaaliseen palveluun syöttää, voi syötettyihin tietoihin sisältyä myös asiaan kuulumattomia henkilötietoja tai erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvia tietoja, joita viranomaisella ei olekaan oikeutta käsitellä. Tätä riskiä voidaan hallita etukäteen teknisillä toimenpiteillä sekä kehottamalla asiakasta olemaan syöttämättä asiaan kuulumattomia tietoja. Riskien vakavuus ja todennäköisyys sekä niiden hallitsemiseksi tarkoituksenmukaista toimenpiteet ovat kuitenkin viime kädessä tapauskohtaisia. 

4.2.10  Vaikutukset kielellisiin oikeuksiin

Kielellisten oikeuksien toteuttamisessa on säädetty erikseen kielilainsäädännössä, joten ehdotettava lakimuutos ei sinänsä vaikuttaisi kielellisten oikeuksien toteutumiseen. Hallituksen kertomuksessa kielilainsäädännön soveltamisesta vuodelta 2025 (Valtioneuvoston julkaisuja 2026:2) on kuitenkin kiinnitetty huomiota kielellisten oikeuksien toteutumisen haasteisiin digitaalisissa palveluissa. Kertomuksessa todetaan, että kieliryhmien keskuudessa tekoälyn lisääntyneeseen käyttöön suhtaudutaan varauksella (s. 114). Kertomuksessa viitatun vuoden 2024 kielibarometrin mukaan suomenkieliset ovat ruotsinkielisiä tyytyväisempiä julkisiin digipalveluihin omalla kielellään, ja eri digipalveluista vähiten tyytyväisiä barometrin vastaajat olivat chatbotteihin ja digiavustajiin (kertomuksen s. 106). Svenska Finlands folkting on esittänyt, että tekoälyn käyttö käännösapuna on heikentänyt digitaalisissa palveluissa ruotsinkielisten käännösten laatua ja Kotuksen ruotsin kielen lautakunnan mukaan digipalveluiden ruotsinkieliset tekstit eivät ole yhtä kattavia kuin suomenkieliset, ruotsinkielinen versio puuttuu toisinaan kokonaan, tai ruotsinkielistä palvelua ei päivitetä kuten suomenkielistä (kertomuksen s. 106–107). 

Kertomuksen käsittelyn yhteydessä perustuslakivaliokunta on katsonut, että valtioneuvoston tulee arvioida, pitäisikö nimenomaista kielellisiä oikeuksia koskevaa sääntelyä sisällyttää sääntelyyn sähköisistä palveluista. Valiokunta piti kuitenkin tervetulleena, että teknologian ja tekoälyn kehitys tuo uusia mahdollisuuksia myös kielellisten oikeuksien turvaamiseen (PeVL 18/2026 vp, kappale 4).  

Tekoälyn käytön lisääntyminen viranomaisten neuvonnassa hallituksen esityksen tavoitteiden mukaisesti voi siis heikentää kielellisten oikeuksien toteutumista, mikäli viranomaiset eivät kiinnitä riittävästi huomiota lakisääteisiin velvoitteisiinsa, hanki riittävää asiantuntemusta tai osoita asianmukaisia resursseja automaattisen neuvonnan kehittämiseen ja käyttöön yhdenveroisesti kaikilla asiointikielillään. Erityisesti riski koskee viranomaisia, joiden on palveltava myös saamen kielillä, koska saamen kielet ovat uhanalaisia ja koska saamen kielillä kirjoitettua materiaalia tekoälyn kouluttamista varten on saatavilla vähemmän kuin suomen- ja ruotsinkielistä materiaalia. 

Mahdollisten kielteisten vaikutusten kielellisiin oikeuksiin ennaltaehkäisemiseksi ehdotetaan automaattista neuvontaa koskevaan sääntelyyn erilaisia velvoitteita. Ehdotetun 6 b §:n mukaisesti viranomaisen olisi varmistuttava ennen automaattisen neuvonnan käyttöönottoa siitä, että lainsäädännön, mukaan lukien kielilainsäädännön, vaatimukset toteutuvat myös automaattisessa neuvonnassa ja että automaattisen neuvonnan käyttö edistää kielellisten oikeuksien toteutumista osana viranomaisen kielilainsäädännön mukaista velvoitetta. Viranomaisen on myös huolehdittava, että automaattisen neuvonnan käytöllä ei ole kielteisiä vaikutuksia viranomaisen asiakkaiden oikeusturvalle, mikä tarkoittaa muun muassa riittävän selkeää ja ymmärrettävää kieltä sekä lain mukaisen asiointikielen käyttöä. Lisäksi viranomaisen on edistettävä automaattisen neuvonnan käytössään myös yhdenvertaisuutta, mikä osaltaan tarkoittaa myös kielellisten oikeuksien edistämistä, monipuolisia ja saavutettavia asiointikanavia, sekä riittävän selkeää ja ymmärrettävää neuvontaa viranomaisen kielilainsäädännön mukaisilla asiointikielillä. 

5.1.1  Sääntelyn soveltamisala

Ehdotetut muutokset, kuten digipalvelulain 6 a § tähänkin asti, koskevat sellaista neuvontaa, jota viranomainen antaa digitaalisessa palvelussa. Tämä rajaa sääntelyn soveltamisalaa niin, että se koskee automaattista neuvontaa vain viranomaisen verkkosivuilla tai mobiilisovelluksessa. Valmistelun aikana on arvioitu mahdollisuuksia sijoittaa automaattista neuvontaa koskeva sääntely digipalvelulain sijaan hallintolakiin, jolloin säännöksiä sovellettaisiin lähtökohtaisesti kaikenlaiseen viranomaisneuvontaan käytetystä kanavasta riippumatta. Tällaisen muutoksen valmistelu ja siihen liittyvien vaikutusten arviointi ei kuitenkaan ole ollut mahdollista lainvalmisteluhankkeelle varatun ajan ja resurssien puitteissa. Valmistelun aikana on katsottu, että kohdennetusta muutoksesta nykyiseen digipalvelulakiin olisi kuitenkin hyötyä esityksen tavoitteiden saavuttamiseksi.  

5.1.2  Automatisoidut yksittäispäätökset

Kuten edellä jaksossa 2.3.4 on kuvattu tarkemmin, automatisoituja yksittäispäätöksiä voi syntyä neuvonnan yhteydessä ilman varsinaista hallintoasian käsittelyn päättävää ratkaisua. Valmistelun aikana on arvioitu sitä, voitaisiinko digitaalisissa palveluissa annettavan neuvonnan osalta säätää yleisen tietosuoja-asetuksen 22 artiklan 2 kohdan b alakohdan edellyttämällä tavalla automatisoiduista yksittäispäätöksistä. Tämä mahdollistaisi nykyistä laajempaa ja syvällisempää automaattista neuvontaa, mikä puolestaan kasvattaisi automatisoinnista saatavia hyötyjä. Valmisteluun käytössä olleen aikataulun puitteissa ei kuitenkaan ole ollut mahdollista tehdä tarkempaa arviota siitä, millaiset yleislainsäädännön tason suojatoimet voisivat automaattisen neuvonnan yhteydessä olla yleisen tietosuoja-asetuksen 22 artiklan 2 kohdan b alakohdan tarkoittamalla tavalla asianmukaisia ja riittäviä, kuitenkin niin, että automaattisen neuvonnan hyödyt voidaan saavuttaa.  

Oikeusministeriö on joulukuussa 2025 käynnistänyt hankkeen, jossa on tarkoitus selvittää missä vaiheissa hallintoasioiden käsittelyä tekoälystä voisi olla apua, sekä arvioida, mitä lakimuutoksia tekoälyn käyttö tällöin edellyttäisi. Selvitystyö keskittyy kuitenkin ensisijaisesti hallintomenettelyyn ja hallintoasioiden päätöksentekoon. 

Sosiaali- ja terveysministeriö on tammikuussa 2026 käynnistänyt hankkeen, jonka tavoitteena on valmistella säännökset, jotka mahdollistavat tekoälyn ja automaation käytön hoidon tarpeen arvioinnissa perusterveydenhuollossa potilaan perusoikeudet turvaten. Hallituksen esitys annettaisiin eduskunnalle arvion mukaan syksyllä 2026. 

5.2.1  Johdanto

Valmistelun aikana on selvitetty muille EU-jäsenvaltioille toimitetun kyselyn avulla, onko jäsenvaltiossa voimassa kansallista sääntelyä, joka koskee erityisesti automaation tai tekoälyjärjestelmien käyttöä julkishallinnossa luonnollisten henkilöiden kanssa asioitaessa. Lisäksi tiedusteltiin, onko jäsenvaltiossa tehty tai harkittu tehtäväksi muutoksia kansalliseen lainsäädäntöön tekoälyasetuksen 50 artiklan 1 kohdan perusteella. Jäsenvaltioista Espanja, Tanska, Slovakia, Ranska, Bulgaria, Slovenia, Irlanti, Tšekki, Puola, Portugali, Belgia, Ruotsi vastasivat kieltävästi molempiin kysymyksiin. Osa edellä mainituista jäsenvaltioista nosti kuitenkin esiin, että jäsenvaltio on julkaissut ohjeet vastuullisesta tekoälyn käytöstä julkisissa palveluissa. Lisäksi Belgia nosti esiin 40 liittovaltion organisaation allekirjoittaman peruskirjan tekoälyn vastuullisesta käytöstä julkisissa palveluissa yksilöille, yrityksille ja organisaatioille tarjottavien palvelujen yhteydessä.  

Edellä mainituista jäsenvaltioista Puola avasi vastauksessaan tarkemmin chatbotteihin liittyvää sääntelykehikkoaan. Vastauksen mukaan Puola nojaa sääntelykehikossaan laajempaan EU-oikeudelliseen ja kansalliseen sääntelyyn, joka pitää sisällään tekoälyasetuksen, yleisen tietosuoja-asetuksen, julkisia digitaalisia palveluja koskevan kansallisen lain sekä Puolan tekoälyä koskevan kehityspolitiikan, joka ohjaa tekoälyn käyttöä julkisessa hallinnossa. Kunnalliset chatbotit (kuten Gdynia) operoivat tässä sääntelykehikossa. Parhaillaan Puolassa valmistellaan tekoälyasetuksen täytäntöönpanoa koskevaa lakia, joka huomioi muun ohella tekoälyasetuksen 50 artiklassa säädetyt avoimuusvelvoitteet.  

Unkari oli vastaajista ainoa, joka ilmoitti, että maassa on kansallista sääntelyä, joka koskee tekoälyn käyttöä julkishallinnossa luonnollisten henkilöiden kanssa asioitaessa. Unkarissa on käytössä valtio-omisteisen yrityksen kehittämä tekoälyä hyödyntävä keskustelurobotti MIA, joka on keskitetty hallinnollinen palvelu ja jonka julkisen hallinnon organisaatiot voivat ottaa käyttöön digitaalisissa palveluissaan. Unkarin kansallisessa lainsäädännössä on kuitenkin kyse lähinnä keskitetyn palveluautomaatioratkaisun hallinnollisesta järjestämisestä. 

Muut kuin edellä mainitut jäsenvaltiot eivät vastannet kyselyyn. Kyselyn lisäksi valmistelun yhteydessä on selvitetty eräiden jäsenvaltioiden lainsäädäntöä siltä osin kuin kyse on tekoälyn hyödyntämisestä julkisessa hallinnossa yleisellä tasolla. 

5.2.2  Ruotsi

Ruotsissa hallintomenettelyä ohjaa vuonna 2017 uudistettu hallintolaki (förvaltningslagen, 2017:900), joka muodostaa oikeudellisen perustan tehokkaalle ja lainmukaiselle viranomaistoiminnalle. Hallintolakia sovelletaan sen 1 §:n perusteella asioiden käsittelyyn hallintoviranomaisissa sekä hallintoasioiden käsittelyyn tuomioistuimissa. Lisäksi hallintolain 5–8 §:n säännökset hyvän hallinnon perusteista koskevat myös muuta hallinnollista toimintaa hallintoviranomaisissa ja tuomioistuimissa. Hallintolain 6 §:n perusteella viranomaisen on huolehdittava siitä, että yhteydenpito yksityisten henkilöiden kanssa on sujuvaa ja helppoa. Lisäksi viranomaisen tulee antaa yksityiselle henkilölle sellaista apua, että hän voi huolehtia omista eduistaan. Apua on myös annettava siinä määrin kuin se on asian luonteen, henkilön avuntarpeen ja viranomaisen toiminnan kannalta tarkoituksenmukaista. Hallintolain 7 §:n perusteella viranomaisen on oltava yksityisten henkilöiden tavoitettavissa.  

Hallintolain uudistuksen yhteydessä hallintolain 7 § muutettiin aiempaa teknologianeutraalimpaan ja laajempaan muotoon eikä 7 §:ssä enää mainita tiettyjä yhteydenottotapoja, kuten faksia tai sähköpostia. Hallintolaissa tai muussa kansallisessa lainsäädännössä ei muutoinkaan ole yleisiä säännöksiä julkisen hallinnon digitaalisten yhteydenottokanavien tai digitaalisen viestinnän käytöstä tai suunnittelusta. Kansallinen lainsäädäntö ei myöskään sisällä säännöksiä, jotka erityisesti sääntelisivät automaation tai tekoälyn avulla annettavaa viranomaisen neuvontaa. Sen sijaan kansallisella tasolla on lähinnä annettu erilaisia ohjeita ja suuntaviivoja tekoälyn hyödyntämisestä. 

Ruotsin valtionhallinnon kehittämisviraston (Statskontoret) vuonna 2024 tekemän selvityksen perusteella valtion viranomaiset ovat hyvin eri vaiheissa tekoälyn käytön suhteen ja käyttävät tekoälyä vaihteleviin tarkoituksiin (saatavilla osoitteessa https://www.statskontoret.se/siteassets/rapporter-pdf/2024/oos_51---utskriftsversion.pdf). Selvityksen mukaan tekoälyä hyödynnetään esimerkiksi viranomaisten ja yleisön välisessä viestinnässä. Selvityksen mukaan esimerkiksi veroviranomaisella (Skatteverket), maanmittausviranomaisella (Lantmäteriet) ja eläkeviranomaisella (Pensionsmyndigheten) on käytössään chatbotteja, jotka vastaavat yleisön kysymyksiin. Kaikkien edellä mainittujen viranomaisten verkkosivuilla todetaan, että chatbotin avulla on mahdollista saada ainoastaan yleistä neuvontaa eikä keskusteluun tule syöttää mitään henkilökohtaisia tietoja. 

5.2.3  Tanska

Tanskassahallinto-oikeus koostuu lainsäädännöstä, kuten hallintolaista (forvaltningsloven (Lov nr. 443 af 22. april 2014)), ja lainsäädännön rinnalla sovellettavista valvontaviranomaisten, erityisesti parlamentin oikeusasiamiehen (Folketingets Ombudsmand), ratkaisukäytäntöön perustuvista hallinto-oikeudellisista periaatteista. Periaatteet asettavat vaatimuksia julkishallinnon digitaalisten järjestelmien suunnittelulle ja toiminnallisuuksille sekä niiden kehittämiselle, käyttöönotolle ja käytölle. Uuden ratkaisukäytännön myötä periaatteet kehittyvät jatkuvasti vastaamaan teknologisia ja yhteiskunnallisia muutoksia.  

Tanskan hallintolain 7 §:n perusteella hallintoviranomaisen on tarpeen mukaan annettava neuvontaa ja apua henkilöille, jotka ottavat yhteyttä viranomaisen toimialaan kuuluvissa asioissa. Parlamentin oikeusasiamiehen ohje- ja tulkintakokoelma ohjaa viranomaisia hyvän hallintotavan ja hallintolain noudattamisessa. Viranomaisen neuvontavelvollisuuden osalta ohje- ja tulkintakokoelmassa todetaan muun ohella, että yleisistä oikeusperiaatteista ja hyvästä hallintotavasta seuraa, että neuvontaa on annettava myös hallintolain soveltamisalan ulkopuolella, mukaan lukien varsinaisen hallintotoiminnan yhteydessä. Neuvonnan sisältöä koskevia erityisvaatimuksia ei voida esittää yleisluontoisesti, vaan ne riippuvat olosuhteista ja kansalaisen mahdollisesti esittämistä kysymyksistä. Neuvonnan muodolle ei ohje- ja tulkintakokoelman mukaan ole erityisvaatimuksia. Tanskan lainsäädäntöön ei sisälly säännöksiä, jotka erityisesti sääntelisivät automaation tai tekoälyn avulla annettavaa viranomaisen neuvontaa. Parlamentin oikeusasiamiehen ohje- ja tulkintakokoelma sisältää kuitenkin yleisiä hallinto-oikeudellisia vaatimuksia ja suosituksia julkisille IT-järjestelmille. 

Tanskassa julkisen hallinnon toimijat hyödyntävät chatbotteja yleisölle annettavassa neuvonnassa. Esimerkiksi 26 kunnan verkkosivuilla on käytössä chatbot Muni, joka vastaa asukkaiden kysymyksiin tekstipohjaisesti sekä äänellä hyödyntäen generatiivista tekoälyä. Kööpenhaminan yliopistollinen sairaala (Rigshospitalet) tarjoaa potilaiden ja omaisten käyttöön tekoälypohjaisen keskustelurobotin, joka antaa vastauksia kilpirauhassyöpää koskeviin kysymyksiin ympäri vuorokauden. Keskustelurobotti perustuu sairaalan julkisesti saatavilla oleviin hoito-ohjeisiin eikä sillä ole pääsyä potilaiden potilasasiakirjoihin. 

5.2.4  Norja

Norjassajulkisen hallinnon asioiden käsittelystä säädetään hallintolaissa (Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven), LOV-1967-02-10) sekä yksityiskohtaisemmassa sektorikohtaisessa sääntelyssä. Hallintolain 11 §:n mukaan hallintoviranomaisella on toimialallaan yleinen neuvontavelvollisuus. Hallintolain 11 § sisältää linjaukset siitä, milloin neuvontavelvollisuus syntyy, keitä se koskee, mistä asioista on neuvottava ja mikä on neuvontavelvollisuuden laajuus. Muun kuin asianosaisen osalta neuvontavelvollisuus syntyy vasta yhteydenoton perusteella ja vain jos yhteydenotto koskee kyseisen henkilön oikeuksia ja velvollisuuksia hänelle ajankohtaista merkitystä omaavassa asiassa (11 §:n 3 momentti). Viranomainen voi itse päättää, annetaanko neuvonta asianosaisille ja muille kirjallisesti vai suullisesti, mutta neuvottavan toiveelle ja tarpeelle on annettava painoarvoa. 

Norjan hallintolakia on uudistettu kokonaisvaltaisesti ja Norjan hallitus on hyväksynyt kesäkuussa 2025 uuden lain asioiden käsittelystä julkisessa hallinnossa (lov om saksbehandlingen i offentlig forvaltning (forvaltningsloven), LOV-2025-06-20-81), joka korvaa nykyisen hallintolain. Laki ei toistaiseksi ole vielä voimassa, sillä se tulee voimaan kuninkaan päättämänä ajankohtana. Uuden lain esitöissä on tunnistettu, että useilla viranomaisilla kuten Norjan työ- ja hyvinvointihallinnolla (Nav) ja Norjan verohallinnolla (Skatteetaten) on käytössä automaattisia neuvontajärjestelmiä, joissa käyttäjä voi esittää kysymyksiä chatbotille. Tällaisen neuvonnan todetaan olevan nykyisin pääosin yleisluonteista, mutta uuden teknologian, kuten generatiivisen tekoälyn, kehityksen myötä on syytä odottaa, että tällaiset automatisoidut neuvontajärjestelmät voivat jatkossa tarjota yhä yksilöllisempää ja täsmällisempää neuvontaa. Tästä huolimatta neuvontaa sekä sähköistä viestintää koskeva sääntely säilytetään hallintolaissa suurelta osin ennallaan. Yleisesti voidaankin todeta, että Norjassa voimassa olevaan tai uuteen hyväksyttyyn hallintoviranomaisia koskevaan sääntelyyn ei sisälly erityisiä säännöksiä automaation tai tekoälyn avulla annettavasta viranomaisneuvonnasta.  

Kuten edellä on jo viitattu, Norjassa viranomaiset hyödyntävät chatbotteja yleisölle annettavassa neuvonnassa. Esimerkiksi noin 100 kunnalla on käytössä chatbot Kommune-Kari, joka vastaa asukkaiden kysymyksiin kunnan palveluista, hakuajoista ja aukioloajoista. Kommune-Kari on sääntöpohjainen keskustelurobotti, jonka antamat vastaukset on ennalta määritelty. Tekoälyä ja koneoppimista hyödynnetään kysymysten ja kielen ymmärtämisessä. Myös Norjan työ- ja hyvinvointihallinnon (Nav) tarjoaman chatbot Fridan antamat vastaukset on ennalta määritelty. Myös tässä tapauksessa tekoälyä hyödynnetään kysyjän kirjoittaman tekstin tulkitsemisessa. 

5.2.5  Viro

Virossakeskeiset hallintomenettelyä koskevat säännökset sisältyvät hallintomenettelylakiin (Haldusmenetluse seadus, RT I 2001, 58, 354). Vuonna 2022 Viron hallitus antoi parlamentille (Riigikogu) esityksen, jossa ehdotettiin, että hallintomenettelylakiin lisättäisiin nimenomainen oikeusperusta automaattiselle hallintomenettelylle. Lisäksi ehdotetussa sääntelyssä oli tarkoitus säätää automaattisten keskustelurobottien käytöstä. Esityksen taustalla oli Viron oikeusministeriön vuonna 2020 laatima selvitys, jossa tunnistettiin perustuslaista johdetun hyvän hallinnon perusoikeuden näkökulmasta ongelmalliseksi, jos julkista valtaa käyttävän tahon nimissä toimiva virtuaaliavustaja antaa virheellisiä ohjeita tai lainvastaisia suosituksia tai käyttäytyy muuten epäkohteliaasti tai loukkaavasti. Lisäksi tunnistettiin perustavanlaatuisempi ongelma sen osalta, voiko valtio perustuslaista johtuvan ihmisarvon periaatteen näkökulmasta velvoittaa hallinnon asiakkaat kommunikoimaan robotin kanssa vai onko heille taattava mahdollisuus halutessaan asioida luonnollisen henkilön kanssa. 

Parlamentille annetun esityksen perusteella hallintomenettelylakiin olisi lisätty uusi automaattista hallintomenettelyä koskeva pykälä, jossa olisi säädetty muun ohella automaattisessa hallintomenettelyssä huomioon otettavista seikoista. Pykälään olisi lisäksi sisältynyt momentti, jossa olisi nimenomaisesti säädetty, että jos hallintoviranomainen käyttää neuvontavelvollisuuden täyttämiseksi tai menettelyn osapuolelta lausunnon, mielipiteen tai selityksen pyytämiseksi automaattisia keskustelurobotteja, menettelyn osapuolelle tai hakemuksen tekemistä harkitsevalle henkilölle annetaan mahdollisuus halutessaan asioida keskustelurobotin sijasta hallintoviranomaisen puolesta toimivan virkamiehen tai työntekijän kanssa. Lisäksi momentissa olisi velvoitettu, että menettelyn osapuolta tai hakemuksen tekemistä harkitsevaa henkilöä tiedotetaan tällaisesta mahdollisuudesta. 

Momenttia koskevien ehdotettujen perustelujen mukaan momentissa säädettäisiin tulevaisuutta silmällä pitäen mahdollisuudesta käyttää automaattisia keskustelurobotteja neuvontavelvollisuuden täyttämiseksi tai menettelyn osapuolelta lausunnon, mielipiteen tai selvityksen pyytämiseksi. Suojatoimena säädettäisiin velvollisuudesta antaa mahdollisuus asioida halutessaan vuoropuhelujärjestelmän sijasta hallintoviranomaisen puolesta toimivan virkamiehen tai työntekijän kanssa. Henkilölle olisi ilmoitettava tällaisesta mahdollisuudesta. Ehdotettu sääntely olisi koskenut myös tilanteita, jossa jo käynnissä olevassa menettelyssä halutaan olla yhteydessä menettelyn osapuoleen ainoastaan robottien välityksellä. 

Parlamentille annettu esitys raukesi lopulta vaalikauden päättymisen vuoksi. Automaattisen hallintomenettelyn laajentaminen on kuitenkin merkitty Viron hallitusohjelmaan, ja joulukuussa 2025 Viron oikeus- ja digiministeriö (Justiits- ja Digiministeerium) lähetti lausuntokierrokselle lakiluonnoksen, jonka tarkoituksena olisi muuttaa hallintomenettelylakia siten, että automaattiselle hallintomenettelylle luotaisiin selkeä ja teknologiariippumaton oikeudellinen kehys. Lakiluonnos tai sen perustelut eivät sisällä mainintoja keskusteluroboteista tai automaation avulla annettavasta viranomaisneuvonnasta. Automaattisella hallintomenettelyllä tarkoitetaan lakiluonnoksen mukaan kuitenkin hallintopäätöksen tai muun asiakirjan antamisen lisäksi myös toimenpiteen tai menettelytoimen suorittamista automaattisesti tietojärjestelmän välityksellä ilman, että hallintoviranomaisen puolesta toimiva henkilö puuttuu asiaan välittömästi. Epäselväksi jää, miltä osin automaation avulla annettava viranomaisneuvonta olisi tämän sääntelyn piirissä. 

Virossa oikeus- ja digiministeriön alainen tietojärjestelmäviranomainen (Riigi Infosüsteemi Amet, RIA) tuottaa julkisen sektorin organisaatioiden käyttöön Bürokratt-palvelua, joka on julkisen sektorin organisaatioiden verkkosivuilla toimiva chatbottien verkosto, jonka avulla ihmiset voivat saada tietoa viranomaisilta ja käyttää sekä julkisia palveluja että tietopalveluita virtuaaliassistenttien avulla. Bürokratt hyödyntää suurten kielimallien ominaisuuksia luonnollisella kielellä olevan syötteen ymmärtämisessä ja kysymyksiin vastaamisessa.