Arvioinnin lähtökohtia
(1) Nyt arvioitava täydentävä sopimus liittyy kiinteästi Suomen Nato-jäsenyyteen. Suomi on osana Natoon liittymisen prosessia jo liittynyt Pohjois-Atlantin sopimuksen sopimuspuolten välillä niiden joukkojen asemasta tehtyyn sopimukseen (jäljempänä Nato SOFA) ja Pohjois-Atlantin sopimuksen mukaisesti perustettujen kansainvälisten sotilasesikuntien asemasta tehtyyn pöytäkirjaan (jäljempänä Pariisin pöytäkirja). Pariisin pöytäkirjan 14 artiklan mukaan pöytäkirjaa voidaan täydentää vastaanottajavaltion ja strategisen johtoesikunnan kahdenvälisellä sopimuksella (jäljempänä täydentävä sopimus). Hallituksen esitykseen sisältyvään täydentävään sopimukseen sisältyy Pariisin pöytäkirjan määräyksiä tarkentavien ja laajentavia määräyksiä sekä lisäksi kokonaan uusia määräyksiä esimerkiksi tilojen ja kiinteistöjen käytöstä, luvista, sopimustoimittajista, koulutuksesta, ja televiestinnästä sekä korkea-arvoisen henkilöstön vapauksista ja erioikeuksista. Esityksessä (s. 5) kuvataan, että täydentävällä sopimuksella mahdollistetaan Naton kansainvälisten sotilasesikuntien ja -organisaatioiden tehokas toiminta. Täydentävää sopimusta sovelletaan esityksen mukaan yleisesti kaikkiin niihin Suomessa toimiviin Naton sotilasesikuntiin ja muihin sotilasorganisaatioihin, kuten Naton osaamiskeskuksiin, joihin sovelletaan Pariisin pöytäkirjan soveltamisalan mukaisesti Pariisin pöytäkirjaa.
(2) Esityksen (s. 135) mukaan, samoin kuin Nato SOFAa koskevassa hallituksen esityksessä HE 90/2023 vp, myöskään täydentävän sopimuksen määräykset eivät perustuslakivaliokunnan lausunnossa PeVL 80/2022 vp esitetyllä tavalla ole sidoksissa toisiinsa, vaan koskevat lainsäädännön eri osa-alueita, kuten sopimuksen artiklakohtaisissa perusteluissa jaksossa 7 on selostettu. Esityksen mukaan (s. 135) hallitus katsoo kuitenkin, että loppumääräyksiä lukuun ottamatta kaikki sopimuksen määräykset kuuluvat lainsäädännön alaan.
(3) Nato SOFA ja Pariisin pöytäkirja käsiteltiin perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (PeVL 2/2024 vp). Perustuslakivaliokunta on arvioinut välillisesti Nato SOFA-sopimusta (PfP-SOFA-sopimus, PeVL 6/1997 vp) ja Pariisin pöytäkirjaa (EU-SOFA-sopimuksen lisäpöytäkirja, PeVL 16/2005 vp) myös ennen Suomen liittymistä Naton jäseneksi. Nato SOFA ja Pariisin pöytäkirja hyväksyttiin ja saatettiin voimaan perustuslain 94 §:n 2 momentin ja 95 §:n 2 momentin mukaisesti kahden kolmasosan määräenemmistöllä. Perustuslakivaliokunnan mukaan Pariisin pöytäkirjan valtiosääntöisesti merkityksellisimmät määräykset ovat asiallisesti Nato SOFA:n määräyksiä, joihin Pariisin pöytäkirjassa viitataan ja samalla täsmennetään, kenelle Nato SOFA:n mukaiset tietyt toimivaltuudet kuuluvat Pariisin pöytäkirjan soveltamisalan mukaisissa tilanteissa (PeVL 2/2024 vp, kappale 4).
(4) Arvioitavana olevalla sopimuksella täydennetään Pariisin pöytäkirjaa, joka puolestaan saa suuren osan sisällöstään Nato SOFA:sta. Esitystä on ylipäätään syytä tarkastella osana Suomen Nato-jäsenyyttä ja sen kansallista toimeenpanoa. Tavoitteeseen hyväksyä ja saattaa täydentävä sopimus voimaan ei ole huomauttamista vastaavaan tapaan kuin voitiin liittyä Pohjois-Atlantin sopimukseen sekä Nato SOFA:aan ja Pariisin pöytäkirjaan (ks. PeVL 2/2024 vp, kappale 7, PeVL 80/2022 vp, kappale 42).
(5) Perustuslakivaliokunta on soveltanut perustuslainsäätämisjärjestyksessä säädettyihin poikkeuslakeihin ns. valtiosääntöoikeudellista aukkoteoriaa. Tällaista lakia voidaan valiokunnan vakiintuneen tulkinnan mukaan muuttaa tavallisessa lainsäädäntöjärjestyksessä, jos muuttavalla lailla ei laajenneta sitä poikkeusta, joka muutettavalla lailla on tehty perustuslakiin. Sellaiset kokonaisuuden kannalta epäolennaiset lisäykset ja muutokset, jotka merkitsevät perustuslakipoikkeuksen vähäistä laajentamista, voidaan toteuttaa tavallisessa lainsäädäntöjärjestyksessä, jos perustuslakipoikkeuksena aikanaan säädetyn kokonaisjärjestelyn luonnetta ja asiallista merkitystä ei tällä tavoin muuteta toisenlaiseksi (PeVL 29/2022 vp, kappale 6, ks. myös esim. PeVL 8/2006 vp, s. 4). Valiokunnan mukaan perusoikeusuudistus ja uusi perustuslaki ovat muuttaneet aukkoteorian soveltamismahdollisuuksia (PeVL 8/2006 vp, s. 5). Valiokunnan mukaan sen vuoksi on kussakin tapauksessa harkittava, voidaanko aukkoteoriaa soveltaa perustuslakiuudistuksen yli (ks. PeVL 29/2022 vp, kappale 7 ja siinä viitatut esimerkit). Nämä periaatteet koskevat myös Suomea sitovan kansainvälisen sopimuksen voimaansaattamista koskevaa lakiehdotusta (ks. myös PeVL 21/1995 vp, PeVL 10/1998 vp, s. 3).
(6) Koska sopimuksella täydennetään Nato SOFA:aan läheisesti kytkeytyvää Pariisin pöytäkirjaa, on sen valtiosääntöoikeudellisessa arvioinnissa syytä tarkastella keskeiseksi Nato SOFA:n ja Pariisin pöytäkirjan hyväksymistä koskevaa perustuslakivaliokunnan lausuntoa (PeVL 2/2024 vp).
Esityksen käsittelyjärjestys
(7) Täydentävän sopimuksen 26 artiklan 1 kappaleen mukaan Nato SOFA:n VII artiklan 10 kappaleen a kohdan ja Pariisin pöytäkirjan 3 artiklan 2 kappaleen mukaisesti liittokunnan esikunnalla on oikeus ylläpitää turvallisuutta ja järjestystä esikunnan hallussa olevissa tiloissa ja sen hallussa olevilla alueilla. Perustuslakivaliokunnan mielestä täydentävän sopimuksen mukainen esikunnalle annettava toimivalta vastaisi tältä osin sitä, mitä valiokunta on aiemmin arvioinut lausunnossa PeVL 2/2024 vp.
(8) Täydentävän sopimuksen 26 artiklan 1 kappaleen toisen ja kolmannen virkkeen määräykset sen sijaan poikkeavat jossain määrin Nato SOFA:n ja Pariisin pöytäkirjan arviointiasetelmista. Artiklan 1 kappaleen toisen virkkeen mukaan liittokunnan esikunnan turvallisuushenkilöstö voi ryhtyä kaikkiin välttämättömiin ja oikeasuhtaisiin toimenpiteisiin taatakseen järjestyksen, kurin ja turvallisuuden ylläpitämisen näissä tiloissa ja näillä alueilla. Nato SOFA:n mukainen jossain määrin vastaava toimivaltasäännös on VII artiklan 10 kappaleen a kohdan toisessa virkkeessä, jonka mukaan joukkojen sotilaspoliisi voi ryhtyä kaikkiin asianmukaisiin toimenpiteisiin taatakseen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämisen tällaisilla paikoilla. Täydentävän sopimuksen 26 artiklan 1 kohdan kolmannen virkkeen mukaan tätä toimivaltaa käytetään Naton toimintaperiaatteissa määritellyllä tavalla ja Suomen kanssa myöhemmin tehtävien järjestelyjen mukaisesti. Kyseisellä sopimusmääräyksellä ei ole suoraa vastinetta Nato SOFA:ssa tai Pariisin pöytäkirjassa.
(9) Täydentävän sopimuksen 26 artiklan 1 kohdan arvioinnissa on huomioitava, että EU SOFA:n määräykset voitiin hyväksyä yksinkertaisella enemmistöllä (PeVL 16/2005 vp). Perustuslakivaliokunta on EU SOFA:sta antamassaan lausunnossa antanut merkitystä sille, että EU SOFA:n turvallisuutta koskevan 12 artiklan 1 kohdan mukaiset toimivaltuudet ovat Suomen alueella käytössä vain tiloissa, jotka ovat yksinomaan yksiköiden, muodostelmien ja elinten hallussa. Lisäksi perustuslakivaliokunta antoi merkitystä sille, että lähettäjävaltion poliisioikeuksista sovitaan EU SOFA:n sopimusmääräysten perusteella erikseen lähettäjä- ja vastaanottajavaltion välillä. Perustuslakivaliokunta ei pitänyt määräystä ongelmallisena perustuslain täysivaltaisuussäännösten kannalta. (PeVL 16/2005 vp, s. 6). Täydentävän sopimuksen määräykset poikkeavat osin EU SOFA:n mukaisesta tilanteesta, mutta mainittu sopimus muodostaa kuitenkin keskeisen tulkintatilanteen, johon nyt arvioitavana olevaa sopimusta on esityksessä tehdyin tavoin syytä verrata.
(10) Täydentävän sopimuksen 26 artiklan 1 kohta eroaa Nato SOFA:n VII artiklan 10 kappaleen a kohdasta ja Parisiin pöytäkirjan 3 artiklan 2 kohdasta henkilölliseltä soveltamisalaltaan, toimivaltuuksien luonnehdinnalta ja tarkkuudelta sekä toimivaltuuksien yksinomaisuudelta. Täydentävän sopimuksen määräyksillä laajennetaan sitä henkilöpiiriä, jolla on oikeus ryhtyä Nato SOFA:n VII artiklan 10 kappaleen a kohdassa tarkoitettuihin asianmukaisiin turvallisuutta ja järjestystä ylläpitäviin toimenpiteisiin (vrt. Nato SOFA:n käsite "sotilaspoliisi" ja täydentävän sopimuksen käsite "liittokunnan esikunnan turvallisuushenkilöstö"), mutta toisaalta liitetään toimenpiteisiin välttämättömyyden ja oikeasuhteisuuden vaatimus, jota Nato SOFA ei sisällä. Täydentävä sopimus sisältää lisäksi uusina elementteinä nimenomaiset viittaukset Naton toimintaperiaatteisiin sekä Suomen kanssa myöhemmin tehtäviin järjestelyihin. Täydentävä sopimus sisältää lisäksi Nato SOFA:sta ja Pariisin pöytäkirjasta poiketen nimenomaisen 5 artiklan 1 kohtaan sisältyvän määräyksen 26 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen tilojen ja alueiden loukkaamattomuudesta, minkä vuoksi Naton esikunnan toimivalta olisi täydentävän sopimuksen soveltamisalalla yksinomainen.
(11) Perustuslakivaliokunnan mielestä täydentävän sopimuksen henkilöllisen soveltamisalan voidaan arvioida olevan täsmällisempi ja tarkkarajaisempi kuin Nato SOFA:n VII artiklan 10 kappaleen a kohdan ja Pariisin pöytäkirjan 3 artiklan 2 kohdan mukaisten toimivaltuuksien. Kokonaisuuden kannalta 26 artiklan 1 kohdan laajennuksen Nato SOFA:n 10 kappaleen a kohtaan ja Pariisin pöytäkirjan 3 artiklan 2 kohtaan nähden voi arvioida olevan merkitykseltään vähäinen. Kyse ei olisi myöskään turvallisuushenkilöstön toimivaltuuksien laajentamisesta, vaan kyse olisi Nato SOFA:n ja Pariisin pöytäkirjan mukaisten toimivaltuuksien täsmentämisestä. Merkitystä on annettava myös sille, että toimivaltuudet on sidottu täydentävän sopimuksen 26 artiklan 1 kohdassa Nato SOFA:sta poiketen välttämättömyyden ja oikeasuhtaisuuden vaatimuksiin. Määräys ei laajentaisi myöskään tältä osin perustuslakipoikkeusta. Turvallisuushenkilöstön toimivaltuudet eivät voisi lähtökohtaisesti kohdistua rajoittamattomaan henkilöjoukkoon toisin kuin Nato SOFA:n VII artiklan 10 kappaleen a kohdan ja Pariisin pöytäkirjan 3 artiklan 2 kohdan osalta. Määräyksen ei arvioida tältä osin tarkoittavan aiemmin hyväksytyn perustuslakipoikkeuksen laajentamista.
(12) Toimivaltuudet eivät täydentävän sopimuksen mukaan ole sidottuja siihen, että liittokunnan hallussa olevat tilat ja alueet ovat yksinomaisesti liittokunnan esikunnan käytössä. Sopimuksen 5 artiklan 1 kohdan määräys takaa kuitenkin esityksen mukaan (s. 139—140) sen, että tiloissa ja alueilla liikkuva henkilöpiiri on käytännössä rajattu tarkasti. Täydentävän sopimuksen 26 artiklan 1 kohta ei täysin vastaa EU SOFA:n 12 artiklan määräyksiä, mutta siinä voidaan arvioida olevan samoja Suomen täysivaltaisuutta tukevia elementtejä. Perustuslakivaliokunnan mielestä muutosta voi pitää kokonaisuuden kannalta merkitykseltään vähäisenä suhteessa aiemmin Nato SOFA:n ja Pariisin pöytäkirjan hyväksymisen ja voimaansaattamisen osana säädettyyn perustuslakipoikkeukseen.
(13) Perustuslakivaliokunnan mielestä kokonaisuutena arvioiden sopimuksen 26 artiklan 1 kohta ei merkittävästi poikkea ainakaan laajentavaan suuntaan Nato SOFA:n ja Pariisin pöytäkirjan määräyksistä, jotka koskivat perustuslakia perustuslain 94 §:n 2 momentissa ja 95 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla (PeVL 2/2024 vp). Täydentävän sopimuksen 26 artiklan 1 kohta ei perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan tarkoita muuta kuin kokonaisuuden kannalta epäolennaista lisäystä tai muutosta ja korkeintaan tuossa yhteydessä tehdyn perustuslakipoikkeuksen vähäistä laajentamista, jolla poikkeuksena säädetyn kokonaisjärjestelyn luonnetta ei muuteta toisenlaiseksi. Olennaisilta osin kyse on sääntelyn täsmentämisestä suhteessa Nato SOFA:n ja Pariisin pöytäkirjan osana jo hyväksyttyyn.
(14) Perustuslakivaliokunnan mielestä käsiteltävänä olevan sopimuksen 26 artiklan 1 kohta ei laajenna sillä tavoin Nato SOFA:n ja Pariisin pöytäkirjan perustuslain täysivaltaisuussäännöksiin tekemää poikkeusta, että sopimus olisi tästä syystä hyväksyttävä perustuslain 94 §:n 2 momentin mukaisesti 2/3 määräenemmistöllä ja voimaansaattamislaki käsiteltävä perustuslain 95 §:n 2 momentin mukaisessa supistetussa perustuslainsäätämisjärjestyksessä. Perustuslakivaliokunnan mielestä täydentävä sopimus voidaan hyväksyä äänten enemmistöllä ja ehdotus sen voimaansaattamislaiksi käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.