Utgångspunkter för bedömningen

(1) I medborgarinitiativet föreslås det att det till grundlagen fogas ett nytt 2 a kap. om att trygga djurens grundläggande rättigheter. Initiativet innehåller ett förslag till fem nya paragrafer i grundlagen samt motiveringar till dem. 

(2) Enligt 53 § 3 mom. i grundlagen har minst femtiotusen röstberättigade finska medborgare enligt vad som bestäms genom lag rätt att lägga fram initiativ för riksdagen om att en lag skall stiftas. Utöver att initiativrätten ska avse lagstiftningsfrågor har det enligt förarbetena till grundlagen inte uppställts några andra innehållsliga begränsningar för initiativet (se RP 60/2010 rd, s. 26/I). Ett medborgarinitiativ ska kunna avse ändring eller upphävande av gällande lag eller att en helt ny lag ska stiftas. Att initiativet är förenligt med grundlagen och internationella mänskliga rättigheter eller andra internationella förpliktelser som binder Finland ska bedömas av riksdagen när initiativet behandlas på samma sätt som när det gäller andra lagstiftningsärenden (RP 60/2010 rd, s. 40/II). Initiativet ska enligt 4 § 1 mom. i lagen om medborgarinitiativ innehålla ett lagförslag eller ett förslag om att lagberedning ska inledas samt motivering till förslaget. Initiativet ska ha en titel som beskriver dess innehåll. Medborgarinitiativet kan också gälla ändring av grundlagen (RP 60/2010 rd och även RP 46/2011 rd, s. 5/I). 

(3) Lagförslaget i det medborgarinitiativ som nu bedöms gäller ändring av grundlagen. Sådana lagförslag ska behandlas i grundlagsordning enligt 73 § i grundlagen. 

Om utgångspunkterna för innehåll i och beredning av grundlagen

(4) I förarbetena till grundlagen konstateras det att i de europeiska demokratier vilkas samhällsordning och statsskick motsvarar Finlands, uppvisar grundlagarna stora likheter till sin karaktär och sitt centrala innehåll. Dessa länders författningar innehåller grundläggande bestämmelser om statens suveränitet samt om de statliga strukturerna och individens rättsliga ställning (RP 1/1998 rd, s. 5). Vidare konstateras det i förarbetena till grundlagen att enligt den konstitutionella traditionen i vårt land är grundlagen framförallt ett juridiskt förpliktande dokument. Detta innebär dels att rent proklamatoriska bestämmelser inte hör hemma i grundlagen, dels att grundlagens bestämmelser ska motsvara den politiska verkligheten. Grundlagen skiljer sig från andra lagar såtillvida att den utgör en ram för hela rättsordningen. Grundlagen bör vara möjligast klar och begriplig för alla medborgare. De bör genom grundlagen kunna få tillräcklig information om hur det politiska systemet fungerar och om grunderna för sin egen rättsliga ställning. I grundlagen fastställs de rättsliga värden som samhällets och rättsordningens utveckling bygger på (RP 1/1998 rd, s. 6). 

(5) I 73 § i grundlagen föreskrivs det om den lagstiftningsordning som krävs för stiftande, ändring eller upphävande av grundlagen. Enligt 73 § 1 mom. i grundlagen ska förslag om ändring av grundlagen i den andra behandlingen med flertalet röster godkännas att vila till det första riksmöte som hålls efter följande riksdagsval. Förslaget ska då, sedan respektive utskott lämnat sitt betänkande i saken, godkännas med oförändrat sakinnehåll i plenum i en enda behandling genom ett beslut som fattas med minst två tredjedelar av de avgivna rösterna. 

(6) Före totalrevideringen av grundlagen har grundlagsutskottet i vissa sammanhang tagit ställning till vilken typ av reglering som hör hemma på grundlagsnivå. Exempelvis har utskottet konstaterat att enligt dess bedömning talar ”principen att grundlagen är fullständig” för att konsekvenserna av ett EU-medlemskap bör framgå också av texten till regeringsformen (GrUU 14/1994 rd, s. 6/II). Vid bedömningen av statsrådets redogörelse om införandet av euron konstaterade grundlagsutskottet att trots att konstitutionen inte kräver att 72 § regeringsformen ändras om Finland inför den gemensamma valutan är det konstitutionspolitiskt sett lämpligt och motiverat med tanke på grundlagens tydlighet att ändra grundlagstexten på denna punkt, om Finland tillträder den gemensamma valutan. (GrUU 18/1997 rd, s. 7/I). 

(7) I förarbetena till grundlagen (RP 1/1998 rd, s. 6/I) konstaterades det att som materiell utgångspunkt för revideringen av grundlagen kan åtminstone i princip uppställas kravet att grundlagen på ett heltäckande sätt ska reglera utövningen av offentlig makt samt relationerna mellan det allmänna och den enskilda individen. Enligt förarbetena är tanken att all utövning av offentlig makt i sista hand ska kunna härledas från grundlagen, även om denna inte i detalj kan normera maktutövningen i dess helhet. I propositionen om grundlagen konstateras det att man till denna del i likhet med riksdagens grundlagsutskott (GrUU 14/1994 rd) kan tala om den statsförfattningspolitiska principen att grundlagen är fullständig (se även GrUB 10/1998 rd, s. 5). En närliggande tanke är enligt förarbetena att utövningen av offentlig makt bör ske under öppna former. Grundlagen ska reglera alla de centrala mekanismerna för utövningen av offentlig makt samt övriga grundläggande arrangemang på det statliga planet (RP 1/1998 rd, s. 6). 

(8) Vid bedömningen av den första grundlagsändringen under den nuvarande grundlagen beskrev grundlagsutskottet de allmänna utgångspunkterna för bedömning av ändringar i grundlagen (GrUB 5/2005 rd, s. 2/I). Bedömningen av om det finns ett behov av att ändra grundlagen bör enligt utskottets mening utgå från tanken om grundlagens relativa beständighet. Det rimmar illa med grundlagens status som fundament för stats- och rättsordningen att det hela tiden läggs fram krav på att den ska ändras. Utskottet konstaterade då att motiven för grundlagsreformen var bland annat den snabba ändringstakten och antalet delreformer, som ansågs problematiska med tanke på grundlagens värdighet och rättsliga status (RP 1/1998 rd, s. 22/I och 32/II). Enligt utskottet gäller det att vara återhållsam med ändringar i grundlagen. Utskottet konstaterade att man inte får sätta igång med att ändra grundlagen utifrån dagspolitiska scenarier och inte heller om det rubbar de konstitutionella grundlösningarnas stabilitet eller grundlagens funktion som stats- och rättsordningens fundament. Å andra sidan måste man se till att grundlagen ger en rättvisande bild av den statliga maktutövningen och grunderna för individens rättsliga ställning. Enligt utskottet ska behoven att ändra grundlagen prövas noggrant och de ändringar som anses nödvändiga ska beredas grundligt och utgå från en bredbasig diskussion och samsyn. Utskottet hänvisade till dessa ställningstaganden också när det bedömde ändringen av grundlagen 2006 (GrUB 10/2006 rd, s. 2—3). 

(9) Vid bedömningen av en mer omfattande delreform av grundlagen 2010 konstaterade utskottet som utgångspunkt för bedömningen (GrUB 9/2010 rd, s. 3/I) att översynen har styrts av de två principer grundlagsutskottet haft som utgångspunkt när det bedömt behovet av att ändra grundlagen: å ena sidan principen om grundlagens relativa varaktighet, å andra sidan dess i viss mening författningspolitiska fullständighet. Utskottet hänvisade till grundlagsutskottets ovan beskrivna ställningstaganden om principerna för ändring av grundlagen. Utskottet ansåg att den översyn av grundlagen som regeringen föreslog upprätthåller balans mellan dessa principer (GrUB 9/2010 rd, s. 3/II). Vid bedömningen av propositionen om ändring av 10 § i grundlagen 2018 hänvisade grundlagsutskottet till dessa ställningstaganden om ändring av grundlagen, men framförde ingen närmare uttrycklig bedömning som särskilt anknyter till dem (GrUB 4/2018 rd, s. 9—10). 

(10) Vid bedömningen av statsrådets skrivelse om förslaget till ändring av korruptionsdirektivet fäste utskottet uppmärksamhet vid ståndpunkten i statsrådets skrivelse, enligt vilket direktivförslaget i den form som då bedömdes skulle kunna ha lett till en skyldighet att ändra grundlagen (GrUU 8/2023 rd, stycke 12). Grundlagsutskottet betonade (GrUU 8/2023 rd, stycke 14) att det gällde betydande nationella konstitutionella grundlösningar, och att eventuella ändringar som gäller dessa ska beredas på ett helhetsbetonat sätt i första hand utifrån konstitutionella principer och med beaktande av de allmänna synpunkter som antagits i grundlagsutskottets praxis i fråga om ändring av grundlagen (se t.ex. GrUB 4/2018 rd, s. 3). 

(11) Enligt grundlagsutskottet kan de ovan beskrivna ställningstagandena i grundlagsutskottets betänkanden om en slags statsrättspolitisk princip om grundlagens fullständighet och tanken om grundlagens relativa beständighet samt om principerna för beredningen av ändringar i grundlagen karakteriseras som allmänna konstitutionella synpunkter om god praxis vid ändring av grundlagen som antagits i grundlagsutskottets praxis. Grundlagsutskottet anser att dessa allmänna synpunkter bör beaktas vid beredningen av grundlagsändringar. Eftersom medborgarinitiativ, som konstaterats ovan, kan avse ändring av grundlagen, ska det i fråga om ett medborgarinitiativ som gäller ändring av grundlagen bedömas från fall till fall hur dessa synpunkter förverkligas. 

(12) Grundlagsutskottet konstaterar för tydlighetens skull att riksdagens behörighet vid beslutsfattande om ändringar i grundlagen juridiskt begränsas endast av bestämmelserna om beslutsordning i 73 § i grundlagen. 

Regleringen av djurs ställning i vanlig lagstiftning

(13) Grundlagsutskottet noterar att tanken på att beakta djurens rättigheter på grundlagsnivå inte är helt ny, även om denna tanke i medborgarinitiativet läggs fram i en helt annan omfattning än tidigare. Utskottet noterar att det redan nu finns en konstitutionell fästpunkt för djurens rättigheter i 20 § 1 mom. i grundlagen till den del det är fråga om vilda djur. Enligt 20 § 1 mom. i grundlagen bär var och en ansvar för naturen och dess mångfald samt för miljön och kulturarvet. Enligt förarbetena till bestämmelsen gäller det ansvar som avses i stadgandet såväl den levande naturen (djur och växter), den livlösa naturen (vattendrag, atmosfär, jord- och berggrund) som kulturmiljön, vilken är en följd av mänsklig verksamhet (byggnader, konstruktioner och landskap) (RP 309/1993 rd, s. 70/II). 

(14) Grundlagsutskottet har vid bedömningen av lagen om djurvälfärd (GrUU 106/2022 rd, stycke 33) ansett det vara klart att riksdagen genom vanlig lag kan besluta föreskriva om djurens rättigheter eller om djurens egenvärde. Syftet med den då bedömda lagen är att främja djurvälfärden och att på bästa möjliga sätt skydda djur mot men för deras välfärd. I sitt utlåtande i samband med stiftandet av den lagen påpekade grundlagsutskottet att djurens ställning stärktes i EU-rätten genom Lissabonfördraget. Enligt artikel 13 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) ska ”unionen och medlemsstaterna fullt ut ta hänsyn till välfärd för djuren som kännande varelser, samtidigt som unionen och medlemsstaterna ska respektera medlemsstaternas lagar och andra författningar samt sedvänjor särskilt i fråga om religiösa riter, kulturella traditioner och regionalt arv” (GrUU 106/2022 rd, stycke 34). Artikel 13 är en grundfördragsprincip om djurens välfärd och skydd i unionens lagstiftning och övriga verksamhet samt i medlemsstaternas verksamhet som hör till tillämpningsområdet för EU-rätten, såsom det nationella genomförandet av unionslagstiftningen. Grundlagsutskottet har i sin utlåtandepraxis dessutom fäst uppmärksamhet vid att unionens medlemsstater har förbundit sig att fullt ut beakta kraven på djurvälfärd vid genomförandet av unionslagstiftningen (GrUU 106/2022 rd, stycke 35, GrUU 2/2013 rd, s. 2/II).  

(15) Grundlagsutskottet noterar också att lagens betydelse för djurvälfärd i rättspraxis ännu håller på att ta form. Till exempel har högsta domstolen i ett skadeståndsrättsligt avgörande också fäst uppmärksamhet vid att bestämmelserna om djurvälfärd är förpliktande för djurägare och djurhållare (HD 2026:2). 

Bedömning av medborgarinitiativets lagförslag

(16) Enligt grundlagsutskottet skulle den nya reglering som föreslås i medborgarinitiativet innebära en grundläggande förändring av de bakomliggande utgångspunkterna för Finlands rättsordning. Vår nuvarande grundlag är en grundlag för en modern västerländsk demokrati, i vilken det samlat föreskrivs om de statliga grundlösningarna samt om förhållandet mellan individen och det allmänna. Grundlagsutskottet anser att det lämpar sig dåligt för den finländska statsrättsliga traditionen att på det sätt som framgår av medborgarinitiativet jämställa människors och djurs grundläggande rättigheter. 

(17) De bestämmelser om de grundläggande fri- och rättigheterna som föreslås i medborgarinitiativet är dessutom så konkreta att de ger djuren rättigheter av subjektiv typ i förhållande till människor, företag och offentliga aktörer. Grundlagsutskottet anser att det förefaller vara oklart om avsikten med den nya regleringen också är att skapa rättigheter för djur i förhållande till varandra. Också frågan om djurs skyldigheter i förhållande till varandra och till andra aktörer förblir öppen. Enligt utredning till utskottet är regleringens konsekvenser för Finlands rättsordning svåra att förutse, eftersom förslaget syftar till att ändra det tänkesätt som en betydande del av den konstitutionella, miljörättsliga och privaträttsliga regleringen bygger på. 

(18) Enligt utredning till grundlagsutskottet skulle den föreslagna regleringen förutsätta ändringar i den nuvarande lagregleringen som anknyter till djur eller deras livsmiljö samt i grunderna för det privaträttsliga systemet. Grundlagsutskottet noterar att den föreslagna nya regleringen också är exceptionellt detaljerad och omfattande i förhållande till vad som i 2 kap. i grundlagen föreskrivs om de grundläggande fri- och rättigheterna. 

(19) I förarbetena till grundlagen konstateras det att grundlagen ska trygga en tillräcklig stabilitet i det politiska systemet samt grunderna för individens rättigheter. Inom dessa ramar ska det emellertid finnas marginaler för ett normalt politiskt beslutsfattande under demokratiska former. Det kan anses vara en allmän trend inom vår konstitutionella utveckling att de parlamentariska dragen har förstärkts och att statsrådet, som förutsätts åtnjuta riksdagsmajoritetens förtroende, har fått bättre verksamhetsbetingelser. (RP 1/1998 rd , s. 6—7). Grundlagsutskottet anser att det är förenligt med demokratiprincipen att det primära sättet att i lagstiftningsarbetet utveckla samhället är att stifta lagar i vanlig lagstiftningsordning. 

(20) Enligt grundlagsutskottet skulle det kunna finnas behov av en ändring av grundlagen av det slag som föreslås exempelvis om grundlagens reglering skulle bli ett hinder för att stifta lagar som syftar till att främja djurens välfärd och skydda djur. Den relativt nyligen stiftade lagen om djurvälfärd, som tillkommit med grundlagsutskottets medverkan, visar dock tydligt att det inte heller i dag finns något statsrättsligt hinder för att stifta en lag som syftar till djurvälfärd och som ålägger människor och deras verksamhet långtgående skyldigheter och begränsningar i fråga om ett respektfullt och gott bemötande av djur. Enligt grundlagsutskottet kan medborgarinitiativets mål anses viktiga, och många av dem skulle i och för sig kunna främjas genom vanlig lagstiftning. 

(21) Enligt grundlagsutskottet är medborgarinitiativets förslag till grundlagsändring över lag oklart till sin rättsliga innebörd och sina rättsverkningar. De föreslagna definitionerna av grundläggande djurrättigheter är mycket vaga. Om den föreslagna regleringen genomfördes, skulle rättsläget enligt grundlagsutskottets uppfattning bli oförutsebart i detta avseende, särskilt med beaktande av förslaget om att djur kan vara juridiska parter. Medborgarinitiativet klargör inte förhållandet mellan regleringen på grundlagsnivå och den gällande lagstiftningen om djurvälfärd. Det är till exempel uppenbart att om den föreslagna ändringen genomfördes skulle den statsrättsliga bedömningsgrunden för lagstiftningen förändras på ett väsentligt sätt, om ett lagförslag ansågs ha någon form av koppling till eller inverkan på djur. 

(22) Utskottet anser följaktligen att lagförslaget inte behövs eller fyller sitt syfte. Utskottet föreslår därför att lagförslaget i medborgarinitiativet förkastas.