Utgångspunkter och syfte

Regeringen föreslår att det stiftas en ny arkiveringslag i stället för den gällande arkivlagen. I propositionen har man strävat efter att anpassa regleringen av arkivfunktionen till den nuvarande verksamhetsmiljön. Syftet med lagförslaget är också att harmonisera arkivlagstiftningen med lagstiftningen om handlingars offentlighet, informationshantering och dataskydd. 

I de sakkunnigyttranden som utskottet fått har man förhållit sig positiv till propositionen. Ändringarna stöder bättre integreringen av arkiveringen i informationshanteringen och digitaliseringen än i den gällande lagstiftningen. 

Utskottet anser att en totalreform av arkivlagstiftningen är nödvändig för att säkerställa att arkiveringen fungerar och är effektiv i en digital verksamhetsmiljö där arkiveringen har blivit dataförvaltning. Genom lagförslaget blir det möjligt att upprätta en gemensam informationsresurs för hela den offentliga förvaltningen (nationella informationsresursen för arkiv) där uppgifterna bevaras säkert och kostnadseffektivt och där de snabbt och heltäckande är tillgängliga för samhället. 

Sammantaget anser kulturutskottet att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Utskottet föreslår att lagförslagen godkänns med följande kommentarer och med de ändringsförslag som framgår av detaljmotiveringen. 

Propositionens samband med annan lagstiftning

Syftet med den föreslagna lagstiftningen är att förtydliga arkivbestämmelsernas tillämpningsområde och förhållande till annan lagstiftning, särskilt lagen om informationshantering inom den offentliga förvaltningen (nedan informationshanteringslagen), lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet (nedan offentlighetslagen) och dataskyddslagstiftningen. Syftet med arkiveringslagen är också att precisera arkiveringsskyldigheterna för aktörerna inom den offentliga förvaltningen samt Riksarkivets behörighet att meddela närmare föreskrifter om arkiveringen. Syftet med förslaget är dock att bevara flera av de grundläggande lösningarna i den gällande lagen oförändrade. 

I propositionen föreslås det att det i informationshanteringslagen endast görs de ändringar som behövs för att arkiveringslagen ska kunna stiftas. Arkiveringen har i propositionen ansetts vara en integrerad del av informationshanteringen, men bestämmelserna om dessa två element finns i olika lagar och är således lagtekniskt åtskilda från varandra. Sakkunniga har ansett att det som sägs ovan kan leda till att behovet av ändringar i lagstiftningen kumuleras i arkivlagstiftningen vid förändringar i informationshanteringens verksamhetsmiljö samt till svårigheter med tolkningen av bestämmelserna och livscykelhanteringen av information. Som en lösning har det föreslagits att bestämmelserna om arkivering och informationshantering ska finnas i samma lag. 

Utskottet konstaterar att bestämmelser om myndigheternas informationshantering och arkivering i samma lag kan lösa vissa problem som följer av att bestämmelser finns i flera författningar. Problemet med separata bestämmelser har identifierats i propositionen (avsnitt 5.1) där det lyfts fram att införandet av innehållet i förslaget till arkiveringslag i den gällande informationshanteringslagen skulle innebära en författningsteknisk komplexitet. Vid bedömningen av förutsättningarna för en eventuell totalreform bör det bland annat beaktas att tolkningen av vilka gränser som den allmänna dataskyddslagstiftningen ställer för den nationella lagstiftningen inte är densamma i fråga om propositionen om informationshanteringslagen som när det gäller den aktuella propositionen. 

I ett sakkunnigyttrande konstaterades att det av propositionen inte framgår om begreppet arkivering (2 § i förslaget till arkiveringslag) motsvarar det begrepp som används i offentlighetslagen. I yttrandet fäster man också uppmärksamhet vid behovet av att försäkra sig om att de föreslagna ändringarna inte inskränker offentlighetsprincipen. 

Utskottet hänvisar till ett sakkunnigyttrande och konstaterar att definitionen av arkivering i den föreslagna 2 § begränsar sig till begreppets innehåll i det aktuella lagförslaget. Definitionen är av allmän karaktär och kan inte i sig anses inskränka tillämpningen av offentlighetsprincipen. En definition av arkivering i arkiveringslagen kan inte inskränka offentlighetslagens tillämpningsområde och därmed inte heller inskränka offentlighetsprincipen enligt bestämmelserna i offentlighetslagen. 

I ett sakkunnigyttrande har det framförts att 5 § 4 mom. i förslaget till arkiveringslag, enligt vilket 2 kap. i arkiveringslagen tillämpas på handlingar som innehas av ett organ som utövar lagstiftnings- eller regeringsmakt, är oklart i relation till tillämpningen av 5 § 4 mom. i offentlighetslagen. I det sistnämnda momentet föreskrivs det att offentlighetslagen tillämpas på handlingar som har upprättats för internt myndighetsarbete endast om handlingarna innehåller sådana uppgifter att de enligt arkivlagstiftningen ska överföras till ett arkiv. Om en handling dock överförs till ett arkiv, kan myndigheten bestämma att uppgifter ur den får lämnas ut endast med myndighetens tillstånd. 

Utskottet föreslår i detaljmotiven att 5 § i den föreslagna arkiveringslagen ändras så att den beaktar de ändringar som trädde i kraft den 15 mars 2026 i lagen om statsrådets kansli (175/2003). Enligt det nya 26 a § 1 mom. i lagen om statsrådet ska i en regerings arkiv införas sådana inom ramen för ministrars, de för ministrarnas mandatperiod utnämnda statssekreterarnas och ministrarnas specialmedarbetares uppgifter upprättade eller mottagna handlingar samt sådana handlingar i anslutning till ministerarbetsgrupper och regeringens överläggningar som inte är myndighetshandlingar enligt lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet (621/1999) eller på vilka den lagen med stöd av den lagen inte tillämpas men som bedöms ha historiskt värde och forskningsvärde. 

Sakkunniga har fäst uppmärksamhet vid bestämmelserna om avgiftsbelagda tjänster och utlämnande av uppgifter i 18 § i den föreslagna arkiveringslagen. Enligt 1 mom. kan Riksarkivet oberoende av 34 § 1 mom. i offentlighetslagen ta ut avgifter för elektroniskt utlämnande av elektroniska offentliga handlingar som ingår i informationsresursen för arkiv. 

Utskottet instämmer i det som sägs i propositionen (s. 79) och konstaterar att det är motiverat att föreskriva om Riksarkivets möjlighet att ta ut avgifter på ett sätt som avviker från det som föreskrivs i offentlighetslagen eftersom det inte endast är det analoga materialet som kräver arbete och medför kostnader utan detsamma gäller identifiering, extrahering och utlämnande av elektroniskt arkiverade handlingar per e-post. Metoderna för att söka fram arkiverade elektroniska handlingar för informationsbegäranden är sällan lika bra som när det gäller elektroniska handlingar som finns hos myndigheter. När handlingar behandlas på ett annat ställe än i det ursprungliga informationssystemet kan deras användbarhet försämras avsevärt, varvid identifieringen av de arkiverade elektroniska handlingar som informationsbegäran gäller ofta kräver bläddring bland eller uppdelning av elektroniska handlingar, dvs. avgränsning för olika informationssökningar. 

Vid tillämpningen av den föreslagna 18 § ska momenten efter 34 § 1 mom. i offentlighetslagen beaktas. I 34 § 2 mom. föreskrivs det om uttag av en avgift för en handling som inte på det sätt som avses i 13 § 1 mom. i offentlighetslagen kan individualiseras och hittas i det dokumentregister som myndigheten för enligt offentlighetslagen med hjälp av registrets dokumentklassificering eller handlingens signum eller med hjälp av sökfunktionerna för ett register som förs elektroniskt. En sådan arbetsinsats från Riksarkivet gäller i princip inte fall där man vill återfå materialet för forskningsändamål vid det ursprungliga forskningsinstitutet. 

Utskottet påpekar att avgiftsbeläggningen enligt den föreslagna 18 § endast gäller elektroniska tjänster. Tillgången till beställda arkivalier i riksarkivets forskarsal är avgiftsfri. I tjänsten ska iakttas offentlighetslagens bestämmelser om leveranstid. Det begärda materialet ska i allmänhet lämnas ut senast följande dag, om det är fråga om offentliga arkivalier. 

I ett sakkunnigyttrande har det framförts att en manuell genomgång av informationsmaterial som innehåller stora datavolymer kan medföra svårigheter när det gäller att lämna ut uppgifterna inom den tidsfrist på två månader som föreskrivs i 18 § 2 mom. i fall där arbetsmängden är större än normalt. I ett annat sakkunnigyttrande har det å sin sida ansetts att de maximala tidsfristerna på en månad och två månader enligt den föreslagna bestämmelsen är problematiska med tanke på kravet på att en begäran om information ska behandlas utan dröjsmål. 

Utskottet hänvisar till inkommen utredning och konstaterar att det kan vara problematiskt att svarstiden enligt det föreslagna 18 § 2 mom. är längre än svarstiden enligt offentlighetslagen. Det är ändå inte motiverat att i arkiveringslagen ta in bestämmelser som i större utsträckning begränsar användningen av arkiverat informationsmaterial, utan frågan bör bedömas i samband med totalreformen av offentlighetslagen. Utskottet tillstyrker bestämmelserna om tidsfrister för utlämnande av material och påpekar med hänvisning till propositionen (s. 78) att det föreslagna 18 § 2 mom. i huvudsak motsvarar 21 b § 2 mom. i den gällande arkivlagen. I propositionen föreslås det att det till paragrafen fogas ett krav på att man agerar utan dröjsmål vilket innebär att Riksarkivet ska ge information så snart som möjligt efter det att begäran inkommit. 

Sakkunniga anser att dataskyddsrollerna i den föreslagna arkiveringslagen behöver preciseras. Deras anmärkningar har gällt till exempel behandlingen av personuppgifter för det ursprungliga användningsändamålet efter arkiveringen av handlingar och informationsmaterial i fråga om både myndigheternas egen förvaring för arkivändamål och material som överförs till den nationella informationsresursen för arkiv, inklusive arkivkopior enligt 15 § i den föreslagna arkiveringslagen. 

Utskottet hänvisar till inkommen utredning och konstaterar att det inte är motiverat att i arkiveringslagen föreskriva mer exakt om myndigheternas och informationshanteringsenheters dataskyddsroller vid behandling av personuppgifter för arkivändamål. Det bör noteras att till exempel välfärdsområdens och välfärdssammanslutningars samt kommunala myndigheters rättigheter och uppgifter enligt 11, 12 och 14 § samt 15 § 2 mom. i den föreslagna lagen enligt dess 4 § 3 mom. hör till informationshanteringsenheterna. Det föreslås inga bestämmelser om ordnandet och skötseln av dem i arkiveringslagen (se RP s. 55). I en utredning har det framförts att oklarheterna i fråga om dataskyddsrollerna delvis beror på den komplicerade regleringen i dataskyddsförordningen och den nationella lagstiftning som kompletterar förordningen. Det är motiverat att lösa problemen i samband med revideringen av dataskyddslagstiftningen. Utskottet föreslår dock i detaljmotiven att 22 § i den föreslagna arkiveringslagen preciseras så att den också gäller informationshanteringsenheter. 

I ett sakkunnigyttrande påpekas det att propositionen inte i tillräcklig utsträckning beaktar de grunder för behandling av personuppgifter som anges i artikel 10 i dataskyddsförordningen. Utskottet föreslår i detaljmotiven att det i förslaget till arkiveringslag (11 och 19 §) görs ändringar som uttryckligen gör det möjligt att behandla uppgifter som avses i artikel 10 i dataskyddsförordningen för arkivändamål och som förtydligar regleringen till vissa andra delar. 

Utnyttjande av arkiverat material för forskningsändamål

I ett sakkunnigyttrande framhävs Riksarkivets lagstadgade skyldighet att främja forskningen och i anslutning till den forskarnas oro över att den arbetsmängd som krävs för digitaliseringen av arkivmaterial för närvarande i många fall försvårar och fördröjer forskningen kring bland annat historiskt material och äldre tider. 

Utskottet anser utifrån inkomna uppgifter att behovet av den kompetens och de resurser som arkiveringsuppgifterna kräver inte i sig förändras i och med den föreslagna lagen, eftersom syftet med förslaget är att bevara flera grundläggande lösningar i den gällande lagen oförändrade. 

Enligt 7 § i den föreslagna arkiveringslagen är myndigheterna skyldiga att planera arkiveringen. Varje myndighet ska sammanställa sitt informationsmaterial så att det kan säkerställas att de handlingar och uppgifter som ingår i materialet bevaras och är användbara för arkivändamål. Som en del av planeringen av arkiveringen ska myndigheten också se till att arkivvärdet för dess handlingar och informationsmaterial bedöms. Enligt 8 § i den föreslagna arkiveringslagen ska arkivvärdet av myndigheters handlingar och informationsmaterial basera sig på forskningsbehov. Värderingen ligger till grund för Riksarkivets arkiveringsbeslut (9 och 10 §). 

I ett sakkunnigyttrande har det ansetts nödvändigt att förtydliga att 18 § 2 mom. inte gäller beställningar av handlingar och att Riksarkivet vid sina verksamhetsställen ska ordna möjlighet att regelbundet granska material som ingår i informationsresursen för arkiv. Utskottet hänvisar till inkomna uppgifter och konstaterar att både beställningar av handlingar till forskarsalen och begäran om uppgifter ur handlingar är sådana begäranden om information som avses i offentlighetslagen, så det är inte ändamålsenligt att föreskriva om dem i arkiveringslagen. 

I ett sakkunnigyttrande har det framförts oro över att Riksarkivet stänger verksamhetsställen och övergår till digital kundservice samt över att man i arkiveringslagen inte har beaktat tryggandet av kulturarvet under undantagsförhållanden och beredskapen inför dem. Utskottet konstaterar att den aktuella propositionen inte innehåller några förslag till bestämmelser om var Riksarkivets verksamhetsställen ska finnas och hur många verksamhetsställen det ska ha. Riksarkivet beslutar med stöd av 3 § i lagen om Riksarkivet (509/2025) om andra verksamhetsställen än de som anges genom förordning och om placeringen av dem. Det är inte ändamålsenligt att ta in särskilda bestämmelser om beredskap för tryggande av kulturarvet i arkiveringslagen, eftersom bestämmelser om Riksarkivets beredskap finns i lagen om ämbetsverk inom undervisnings- och kulturministeriets förvaltningsområde (507/2025). 

Utskottet påpekar att främjandet av digital arkivering är ett av propositionens centrala mål. Som det sägs i propositionen (s. 4 och 8) förutsätter digitaliseringen av den offentliga sektorn, förändrad praxis för informationshantering och centrala lagstiftningsreformer en reform av arkivlagstiftningen. Informationshanteringen elektrifieras och handlingar digitaliseras, varför även arkiveringen måste digitaliseras. I propositionen har det också framförts att digitaliseringen av arkiveringen stöder forskningens föränderliga behov, eftersom man i nuläget huvudsakligen använder digitalt material i undersökning av arkivkällor (s. 8, 32—33). 

Bestämmelser om kraven på digitalisering av material föreslås i 12 § i arkiveringslagen. Bland annat innehåller bestämmelserna ett krav på att säkerställa att innehållet i handlingarna förblir oförändrat. I propositionen (s. 9) redogörs också för de krav som i annan lagstiftning ställs på tillhandahållande av digitala tjänster när det gäller att trygga informationssäkerheten, kompatibiliteten och tillgängligheten. 

Enligt propositionen (s. 24) ska Riksarkivet i fortsättningen inte göra en handlings- eller aktörspecifik bedömning av om handlingar eventuellt har ett sådant kulturhistoriskt värde att de ska bevaras i analog form efter digitaliseringen. Det ankommer på den myndighet som digitaliserar handlingarna att göra denna bedömning. Riksarkivet kan dock ge anvisningar för bedömning av handlingarnas kulturhistoriska värde. 

Utskottet anser att det är viktigt att digitalisera Riksarkivets material. En snabbare och mer omfattande överföring av digital verksamhet och material till den centraliserade nationella informationsresursen för arkiv sparar inte bara myndigheternas förvarings- och informationshanteringskostnader utan förbättrar också tillgången till material för forskning och andra samhälleliga ändamål. En central del av förslaget består av bestämmelserna om informationssäkra driftmiljöer och elektroniska förbindelser. De syftar till att säkerställa en omfattande digital tillgång till de uppgifter som ingår i den nationella informationsresursen för arkiv. För närvarande kan Riksarkivet ge åtkomst över nätet endast till offentliga uppgifter. Dessutom bör noteras att bestämmelserna om skydd för personuppgifter, på grund av den vida definitionen av personuppgifter, gäller en mycket stor del av det nyare informationsmaterialet. 

Digitaliseringsreformen behövs för att möjliggöra forskning och annan användning av material oberoende av tid och plats. Utskottet anser det vara viktigt att man vid genomförandet av arkiveringen och i Riksarkivets tjänster ser till att de är tillräckliga bland annat med tanke på forskarnas behov. Analogt material ska vara tillgängligt om det ännu inte är tillgängligt i elektronisk form. 

Informations- och cybersäkerhet vid arkivering

I sakkunnigyttrandena har man fäst uppmärksamhet vid informationssäkerheten och cybersäkerheten i arkiveringssystemen samt vid att man i propositionen knappt alls har bedömt tillförlitligheten och beständigheten hos de nuvarande lösningarna för långtidsförvaring (LDB). 

Utskottet konstaterar utifrån inkommen utredning och med hänvisning till propositionen (s. 31) att Riksarkivet även i fortsättningen utnyttjar CSC:s LDB-tjänst för digitala kulturarv som en lösning för långtidsförvaring. Propositionen med förslag till lag om förutsättningarna för aktiebolaget CSC – IT-centret för vetenskap Ab:s ställning som anknuten enhet, om gemensam användning av den forskningsinfrastruktur som är i bolagets ägo och om dess beredskapsskyldighet behandlas för närvarande i kulturutskottet för betänkande. 

Den föreslagna regleringen ur Ålands synvinkel

I sakkunnigyttrandena från Ålands landskapsregering har det fästs uppmärksamhet vid konstaterandet i motiveringen till det föreslagna 4 § 2 mom. i arkiveringslagen (s. 55) att 30 § 17 punkten i självstyrelselagen för Åland (1144/1991) ger utrymme för tolkningar. Enligt bestämmelsen får arkivalier härrörande från statsmyndigheter som är verksamma i landskapet föras bort från landskapet endast efter samråd med landskapsregeringen. Enligt Ålands landskapsregerings yttrande har landskapsregeringen rätt att delta i styrningen av dokumentförvaltningen och arkivfunktionen i fråga om statliga myndigheters verksamhet på Åland. 

I utredningen har det framförts att förhandlingsskyldigheten inte skapar någon grund för delad styrningsbehörighet. Också enligt ett sakkunnigyttrande till utskottet motsvarar det föreslagna 4 § 2 mom. i arkiveringslagen uppdelningen av lagstiftningsbehörigheten mellan riket och landskapet Åland enligt självstyrelselagen för Åland. Utskottet förutsätter att man följer hur tillämpningen av den föreslagna lagstiftningen fungerar för myndigheterna på Åland. (Utskottets förslag till uttalande) 

Avslutningsvis

Utskottet anser på det sätt som framförts i vissa sakkunnigyttranden att det är viktigt att se till att myndigheterna har tillräcklig kompetens och tillräckliga resurser för arkivering. Även om syftet med propositionen är att bevara flera av de grundläggande lösningarna i den gällande lagen oförändrade, behövs det ny kompetens om informationshantering och forskningsbehov exempelvis för att fullgöra skyldigheten att planera arkiveringen och värdera det material som är avsett för arkivering. Utöver dessa faktorer krävs det också tydliga, tillräckliga och aktuella anvisningar för att den föreslagna arkiveringslagen ska kunna samordnas med annan lagstiftning. Anvisningarna ska inte riktas enbart till dem som tillämpar arkiveringslagen utan också till forskare som behöver och utnyttjar material i arkivet och mer allmänt till medborgarna. 

Utskottet förutsätter att man följer hur den föreslagna lagstiftningen fungerar och att åtgärder vidtas utan dröjsmål för att avhjälpa eventuella missförhållanden. (Utskottets förslag till uttalande)