Proposition RP 189/2025 rd

I proposition RP 189/2025 rd föreslås det att lagen om välfärdsområden (611/2021) ändras i fråga om tidsfristerna för utarbetande och inlämnande av investeringsplaner (16 §). Dessutom föreslås att lagen ändras temporärt så att det till lagen fogas en bestämmelse om förlängning av tidsfristen för täckande av underskott genom beslut av finansministeriet på ansökan av välfärdsområdet (115 a §). Enligt den föreslagna regleringen kan finansministeriet under vissa förutsättningar bevilja möjlighet att täcka uppkomna underskott före utgången av 2027 eller 2028 för de välfärdsområden för vilka det är nödvändigt för att följa lagstiftningen. Bestämmelserna om förlängning av tidsfristen för att täcka underskott ska enligt propositionen gälla till den 31 december 2029. 

Enligt den gällande regleringen ska ett underskott i välfärdsområdets balansräkning täckas inom högst två år från ingången av det år som följer efter det att bokslutet fastställdes. Inom denna tid ska också underskott som uppkommit under eller efter det år budgeten upprättades täckas (115 § 2 mom.). Den föreslagna nya 115 a § är till sin karaktär en temporär undantagsbestämmelse av engångsnatur vars syfte är att göra det möjligt för välfärdsområdena att inom en tidtabell som är nödvändig men möjlig täcka exceptionella underskott som uppkommit under de första åren av deras verksamhet. 

Enligt propositionsmotiven (s. 5) har alla välfärdsområden, med undantag av Helsingfors stad, uppvisat underskott under 2023, som är det första året med organiseringsansvar. Päijänne-Tavastlands välfärdsområde och HUS-sammanslutningen uppvisade underskott redan 2022, vilket innebär en skyldighet att täcka underskotten före utgången av 2025. Enligt motiven (s. 15) har man strävat efter att bedöma de föreslagna ändringarnas konsekvenser för statsfinanserna genom en välfärdsområdesspecifik simuleringsmodell, som utvecklats av finansministeriet. I modellen simuleras för välfärdsområdena en sådan årlig kostnadsbana för nettokostnaderna genom vilken välfärdsområdena kan täcka sitt underskott under ett visst fastställt år. Helsingfors stad står enligt propositionen (s. 17) utanför tillämpningsområdet för de föreslagna bestämmelserna, eftersom inget ackumulerat underskott uppkommit i staden 2023 och 2024. Propositionen påverkar inte heller tidsfristen för täckande av HUS-sammanslutningens underskott, eftersom HUS-sammanslutningens underskott finns i Nylands välfärdsområdens och Helsingfors stads balansräkningar. 

Enligt motiven (s. 19) kan propositionen anses underlätta planeringen av ekonomin i de välfärdsområden som omfattas av de föreslagna bestämmelserna. Syftet med den relativt snäva inriktningen av propositionen är att upprätthålla tillräckliga incitament för välfärdsområdena att fortsätta balansera sin ekonomi och bromsa kostnadsökningen. I simuleringen är antagandet att det fastställda året för täckande av underskott (2027 eller 2028) i enskilda välfärdsområden leder till en måttligare kostnadsökning än kostnadsökningen i hela landet under de senaste två åren, vilket fortfarande kräver att välfärdsområdena ställvis tillämpar en mycket stram anpassning av ekonomin. I propositionen konstateras det att då å andra sidan förblir rätten att fatta beslut om anpassningsåtgärder uteslutande i välfärdsområdet till skillnad från vid ett utvärderingsförfarande i välfärdsområdet. 

Enligt propositionen (s. 18) är det med tanke på dess konsekvenser viktigt att förlängningen av tidsfristen för täckande av underskott så exakt som möjligt riktas inom de elva välfärdsområden som har åtminstone måttliga möjligheter att täcka sina underskott inom tidsfristen. För de återstående nio välfärdsområdena är det enligt propositionen svårt att täcka underskotten vid utgången av 2026, eftersom det skulle kräva en nominell minskning av nettokostnaderna i dessa välfärdsområden 2026. Enligt motiven kan det anses sannolikt att dessa välfärdsområden inte klarar av att täcka sina underskott inom tidsfristen enligt den gällande lagstiftningen, varvid täckandet av underskotten i vilket fall som helst de facto sker vid en senare tidpunkt till exempel genom ett utvärderingsförfarande. 

Enligt propositionen krävs det en nominell kostnadsminskning under flera år för att täcka underskotten inom en förlängd tidsfrist i åtta välfärdsområden och en mycket låg kostnadsökning i två välfärdsområden, vilket kräver betydande anpassningsåtgärder i välfärdsområdet. Tre av dessa välfärdsområden är föremål för ett utvärderingsförfarande där åtgärderna kan sträcka sig längre än täckningsperioden. 

Kompletterande proposition RP 27/2026 rd

Kalkylerna över utgiftstrycket för välfärdsområdenas finansiering uppdaterades i februari 2026. I kalkylerna förutspås nivån på den statliga finansieringen för 2027 vara betydligt lägre än i kalkylen över utgiftstrycket från december 2025. Social- och hälsovårdsutskottet begärde i samband med behandlingen av proposition RP 189/2025 rd för sitt utlåtande kalkyler över hur nyare kalkyler över utgiftstrycket påverkar täckningen av underskottsgottgörelsen. Därefter lämnades en kompletterande proposition RP 27/2026 rd, där den föreslagna regleringen kompletteras så att finansministeriet kan täcka uppkomna underskott också före utgången av 2029 till de välfärdsområden för vilka det är nödvändigt för att följa lagstiftningen. I den kompletterande propositionen föreslås det också att giltighetstiden för de temporära bestämmelserna om täckande av underskott förlängs med ett år så att bestämmelserna om en förlängning av tidsfristen för täckande av underskott gäller till den 31 december 2030. 

Den lägre nivå på den statliga finansieringen som beräknats i kalkylerna över utgiftstrycket beror framför allt på välfärdsområdenas bättre ekonomiska utfall 2025, varvid välfärdsområdenas ekonomiska situation underlättas av den lagstadgade efterhandsjustering av finansieringen som betalats utifrån utfallet av kostnaderna 2023 (cirka 1,4 miljarder euro). I välfärdsområdenas bokslutsprognoser för 2025 beräknas välfärdsområdenas sammanlagda överskott uppgå till cirka 650 miljoner euro, medan det enligt välfärdsområdenas bokslutsprognoser som utgjorde grund för den tidigare kalkylen var cirka 230 miljoner euro. Ändringen leder till att justeringen av finansieringen i efterhand minskar mer än väntat i slutet av 2025. Den slutliga justeringen i efterhand baserar sig på välfärdsområdenas slutliga bokslut och det sammanlagda överskottet för 2025 kan således fortfarande förändras. 

Sänkningen av finansieringsnivån särskilt år 2027 skärper i en del välfärdsområden behovet av anpassning ytterligare, vilket avsevärt försvårar möjligheterna att täcka de ackumulerade underskotten före utgången av 2028. Anpassningsbanan har enligt den kompletterande propositionen (s. 4) skärpts i alla välfärdsområden utom fyra. I och med den uppdaterade situationen blir den ökning av nettokostnaderna som krävs för att underskotten ska kunna täckas senast 2028 mycket snäv (tillväxtprocent över 0 och under 1,5 procent) för fyra välfärdsområden och i praktiken orealistisk (under 0 procent) för fem välfärdsområden, av vilka tre för närvarande är föremål för ett utvärderingsförfarande i välfärdsområdet. 

En förlängning av maximitiden till 2029 skulle enligt uppgift från ministeriet klart förbättra möjligheterna att täcka underskottet i cirka fyra områden som med stor sannolikhet inte kan täcka sina underskott före 2028. Andra välfärdsområden har antingen möjlighet att täcka sitt underskott tidigare (2026, 2027 eller 2028) eller om det inte ens 2029 är möjligt att täcka underskottet, tryggas enligt uppgift förutsättningarna för att tillgodose de grundläggande fri- och rättigheterna för invånarna i dessa välfärdsområden som befinner sig i en särskilt svår situation i sista hand genom särskilda förfaranden enligt lagstiftningen. 

Bedömning av förslagen

Sakkunniga har i stor utsträckning understött en förlängning av tiden för att täcka underskottsgottgörelsen både i fråga om den ursprungliga och den kompletterande propositionen. En begränsad och tidsbegränsad tilläggstid för att täcka underskottet ansågs vara ett motiverat sätt att möjliggöra en mer kontrollerad anpassning, minska behovet av plötsliga och svårhanterliga kostnadsnedskärningar och stödja genomförandet av en systematisk reform av servicestrukturen. Samtidigt konstaterade flera av dem som hördes i utskottet särskilt innan den kompletterande propositionen lämnades att den föreslagna regleringen är otillräcklig eller kommer för sent. Det föreslogs också att man som en alternativ lösning borde överväga en nedskrivning av de underskott som uppkommit under välfärdsområdenas första år 2023. 

Social- och hälsovårdsutskottet välkomnar den föreslagna förlängningen av tiden för täckande av underskott samt propositionernas mål. Det är ändamålsenligt att ge välfärdsområdena extra tid för att täcka exceptionella underskott som huvudsakligen uppkommit av orsaker som inte beror på välfärdsområdena, för att välfärdsområdena ska kunna fullgöra sina lagstadgade skyldigheter för att trygga de lagstadgade tjänsterna. Den anpassningsplan som ursprungligen stiftades skulle medföra en oändamålsenlig anpassningsbana som tvingar flera välfärdsområden att avsevärt sänka kostnadsnivån på kort sikt. Det kunde ha negativa konsekvenser för tillgången till tjänster. Sänkningen av finansieringsnivån särskilt år 2027 skärper i en del välfärdsområden behovet av anpassning ytterligare, vilket avsevärt försvårar möjligheterna att täcka de ackumulerade underskotten före utgången av 2028. Utskottet anser således också att den tilläggstid på ett år som föreslås i den kompletterande propositionen är motiverad och konstaterar att den tilläggstid som föreslås i propositionerna fortfarande stöder välfärdsområdenas möjligheter att balansera ekonomin. Utskottet konstaterar att propositionen är konsekvent också på så sätt att balanseringen av ekonomin i de välfärdsområden för vilka tilläggstid inte beviljas framskrider genom statens förebyggande styrning, tilläggsfinansiering eller utvärderingsförfarande. 

Social- och hälsovårdsutskottet fäster förvaltningsutskottets uppmärksamhet dessutom vid följande synpunkter. 

I propositionen indelas välfärdsområdena i praktiken i tre grupper så att de behandlas olika beroende på deras utveckling hittills. För det första dem vars ekonomiska utveckling har varit gynnsam så att det inte anses finnas behov av tilläggstid och så att underskotten ska täckas före utgången av 2026. I den andra gruppen ingår de välfärdsområden för vilka det på basis av den föreslagna regleringen på ansökan och efter finansministeriets prövning beviljas tilläggstid fram till utgången av 2027, 2028 eller 2029. Den tredje gruppen utgörs av de områden där tilläggstiden inte hjälper, utan som redan är föremål för utvärderingsförfarande eller som antas hamna i utvärderingsförfarande. 

Vid utskottets utfrågning lyftes det fram att tiden för att täcka underskottet kunde utsträckas dels till alla välfärdsområden, dels över en längre tidsperiod. Med hänvisning till Institutet för hälsa och välfärds yttrande konstaterar utskottet att de föreslagna bestämmelserna om att förlänga tiden för att täcka underskottet innehåller ett element som sporrar till aktiva åtgärder när de gäller välfärdsområden som redan målmedvetet har vidtagit åtgärder för att balansera sin ekonomi. Då får välfärdsområdena inget incitament att lindra budgetdisciplinen, vilket kunde utgöra en risk om tiden för att täcka underskottet skulle förlängas överlag. 

Utskottet anser att den föreslagna riktade tilläggstiden för att täcka underskott ger flera välfärdsområden möjlighet att få ekonomin i bättre balans, vilket minskar behovet av administrativt tunga undantagsförfaranden för styrning. Enligt uppgift från finansministeriet finns det dock skäl att närmare granska situationen i välfärdsområdet under statlig styrning, såsom i utvärderingsförfarandet för välfärdsområdet, om inte ens den tidsfrist som föreslås i den kompletterande propositionen är tillräcklig. Social- och hälsovårdsutskottet betonar att också regionernas rätt att få tilläggsfinansiering i enlighet med 11 § i lagen om välfärdsområdenas finansiering (617/2021) är av betydelse. 

Med hänvisning till publikationen om halvtidsutvärderingen av välfärdsområdesreformen (statsrådets publikationer 2026:16) konstaterar utskottet att det vid revideringen av bestämmelserna om finansieringen av välfärdsområdena är nödvändigt att inse att välfärdsområdena har inlett sin verksamhet utifrån mycket olika utgångspunkter och att genomförandet av välfärdsområdesreformen från och med 2023 belastades av flera oförutsedda förändringar i den internationella hälsomiljön, ekonomin och politiken. I olika regioner har reformens ursprungliga utformning haft en betydande inverkan både på de förändringskostnader som uppstått och på möjligheterna att anpassa verksamheten. Dessa förändringar berodde bland annat på den störning i samhällsekonomin som covid-19-pandemin orsakade, den kraftiga skuldsättningen inom de offentliga finanserna och den levnadskostnadskris som kraftigt sänkte finländarnas köpkraft till följd av Rysslands anfallskrig. 

Differentieringen av välfärdsområdenas ekonomi har påverkats av flera faktorer, såsom servicenivån före reformen, strukturen på de kostnader som överförts från kommunerna eller samkommunerna, genomförandet av löneharmoniseringen samt de ändringskostnader som harmoniseringen av systemen medfört. Sakkunniga har också lyft fram att finansieringen av välfärdsområdena snedvrids av att det har förekommit betydande riksomfattande inexaktheter i finansieringssystemet på grund av bristfälliga och felaktiga diagnosuppgifter. 

Utskottet konstaterar att den nuvarande nivån på underskott och överskott av ovan nämnda orsaker inte i sig beskriver hur balanseringen av ekonomin eller ordnandet av tjänster lyckats och inte heller förutspår behoven under de kommande åren. För att balansera välfärdsområdenas ekonomiska situation krävs det således enligt utskottet en grundligare bedömning av verksamheten och ekonomin som helhet samt av orsakssambanden för att finansieringslagen i fortsättningen ska kunna revideras. 

Enligt uppgift från finansministeriet utvecklas finansieringsmodellen för välfärdsområdena långsiktigt. Utskottet konstaterar dock att det på kort sikt har gjorts flera ändringar i finansieringslagen och att den tredje ändringen under innevarande valperiod RP 56/2026 rd lämnades till riksdagen den 16 april 2026. Social- och hälsovårdsutskottet fäster förvaltningsutskottets uppmärksamhet vid att även om de nu aktuella propositionerna om tilläggstid för underskottsgottgörelse (RP 189/2025 rd och den kompletterande propositionen RP 27/2026 rd) har fått brett stöd, är kortsiktiga och oförutsedda ändringar i lagstiftningen om välfärdsområdenas finansiering och propositionernas sammantagna konsekvenser för de organisationer som ansvarar för de lagstadgade tjänsterna inom social- och hälsovården problematiska med tanke på långsiktig planering och ledning av verksamheten. Utifrån utskottets sakkunnigutfrågning har välfärdsområdena varit tvungna att fatta många svåra beslut om personal, verksamhet och servicenätverk på mycket kort sikt och anpassningsåtgärderna måste fortsätta varvid det uttrycktes oro över att en tillräcklig finansiering av de lagstadgade tjänsterna äventyras. 

Utskottet betonar att välfärdsområdena ansvarar för de lagstadgade social- och hälsovårdstjänsterna och räddningsväsendets tjänster, och finansieringen av dem bör därför grunda sig på en konsekvent och rättvis finansieringsmodell som tryggar förtroendet för en förutsebar finansiering som möjliggör planering, genomförande och utveckling av tjänsterna på lång sikt. 

Även om den föreslagna möjligheten att förlänga tiden för att täcka underskott i sig enligt utskottets uppfattning stöder tryggandet av tillgången till tjänster enligt grundlagen för invånarna i välfärdsområdena, konstaterar utskottet att man i propositionen granskar välfärdsområdenas ekonomi separat från välfärdsområdenas verksamhet. I propositionernas konsekvensbedömningar har de föreslagna ändringarna behandlats i förhållande till statsfinanserna, välfärdsområdenas ekonomi, välfärdsområdenas självstyrelse och myndigheternas verksamhet. Däremot har propositionen inte bedömt konsekvenserna för tillgången till tjänster eller välfärdsområdenas förmåga att trygga lagstadgade tjänster. Utskottet konstaterar att man av de kalkyler som presenteras i propositionen och den årliga ökning av nettokostnaderna som simulerats för att täcka underskottet inte kan dra några direkta slutsatser om hur regionerna klarar av de lagstadgade tjänsterna. Enligt kalkylerna kommer välfärdsområdenas ekonomi på längre sikt att vara mycket stram. Social- och hälsovårdsutskottet föreslår att förvaltningsutskottet i sitt betänkande bedömer välfärdsområdenas förmåga att trygga de lagstadgade tjänsterna och förutsätter att utgångspunkten för de ändringar i lagstiftningen som gäller finansieringen av välfärdsområdena i fortsättningen ska vara att trygga tillgången till tjänster. Det är också nödvändigt att tydligare lyfta fram regionernas rätt till tilläggsfinansiering. 

Utskottet konstaterar att också den parlamentariska arbetsgrupp för välfärdsområdenas framtid som statsrådet tillsatte i april 2026 behöver bedöma välfärdsområdenas verksamhet och ekonomi samt statens styrning som en helhet. 

Utskottet fäster också uppmärksamhet vid efterhandsjusteringen. Som det konstateras i propositionsmotiven (RP 189/2025 rd, s. 5) översteg underskotten i en stor del av välfärdsområdena (14 välfärdsområden) vid utgången av 2024 betydligt genomsnittet för hela landet (-438 euro per invånare). Justeringen i efterhand av finansieringen kommer dock i praktiken att endast ersätta välfärdsområdena för genomsnittliga underskott. I praktiken kan de välfärdsområden som har ett större underskott än det genomsnittliga inte heller på årsnivå täcka sitt underskott genom justeringen i efterhand, medan de välfärdsområden där underskottet är mindre än det genomsnittliga eller som inte alls uppvisar ett underskott drar ekonomisk nytta av justeringen i efterhand. Å andra sidan har efterhandsjusteringen på riksnivå motiverats med att den skulle motivera välfärdsområdena att snabbare täcka underskottet. De stora underskotten 2023 har dock i praktiken utmanat detta mål. Utskottet konstaterar att efterhandsjusteringen från och med 2026 har kompletterats med en gradvis ökande självriskandel vars syfte är att förbättra finansieringsmodellens sporrande effekt. Dess konsekvenser för välfärdsområdenas finansiering beror på välfärdsområdenas årliga kostnadsutveckling. Om kostnadsökningen förblir hög minskar självrisken tillägget i efterhandsjusteringen. Om välfärdsområdena genom sina egna anpassnings- och effektiviseringsåtgärder kan hålla kostnadsökningen måttlig, ökar självriskandelen finansieringen i förhållande till en fullskalig justering. 

Utskottet välkomnar att det i den föreslagna 115 a § finns enhetliga och transparenta kriterier för beviljande av tilläggstid för täckande av underskott. Utskottet välkomnar också att välfärdsområdet förutsätts ha en av välfärdsområdesfullmäktige godkänd plan för att täcka underskottet. Utskottet noterar dock också att finansministeriet enligt den föreslagna 115 a § enligt bestämmelsens ordalydelse inte är skyldigt att besluta om förlängning av tidsfristen och att området inte har rätt att få tilläggstid för att täcka underskottet ens när förlängningen av tidsfristen enligt det föreslagna kriteriet är nödvändig för att följa lagstiftningen. Enligt uppgift från finansministeriet fanns en motsvarande formulering temporärt i 110 a § i kommunallagen (410/2015). Paragrafen gällde från den 1 december 2020 till 31 december 2025 (Förlängning av tidsfristen för täckande av underskott på grund av ekonomiska svårigheter till följd av covid-19-epidemin). Utskottet konstaterar dock att bestämmelserna om undantagsförhållanden under covid-19-epidemin inte direkt kan jämställas med den nu aktuella situationen. Till skillnad från kommunerna har välfärdsområdena inte heller möjlighet att balansera sin ekonomi genom beskattningsrätt. Social- och hälsovårdsutskottet föreslår att förvaltningsutskottet till denna del bedömer behovet av att ändra 115 a §. 

Sakkunniga har lyft fram att tidsfristen för ansökan om tilläggstid bör senareläggas från slutet av augusti till slutet av september så att beredningen av ansökningarna och behandlingen i välfärdsområdesfullmäktige ska kunna skötas kontrollerat. Å andra sidan har många välfärdsområden välkomnat möjligheten att lämna in ansökan genast när välfärdsområdesstyrelsen har upprättat bokslutet. Utskottet anser det vara viktigt att områdena har en flexibel möjlighet att lämna in ansökningar och föreslår att förvaltningsutskottet bedömer behovet av att ändra den föreslagna bestämmelsen i 115 a § 3 mom. 

Genom en ändring av 16 § 2 mom. föreslås det att tidsfristen för inlämnande av investeringsplaner senareläggs så att förslaget till investeringsplan ska lämnas till finansministeriet, social- och hälsovårdsministeriet och inrikesministeriet före utgången av maj i stället för före utgången av kalenderåret. Enligt motiven (RP 189/2025 rd, s. 12) är det ändamålsenligt att investeringsplanerna lämnas till ministerierna först efter beslutet om fullmakt att uppta lån, varvid välfärdsområdet känner till nästa års investeringsram och den kan beaktas när investeringsplanen färdigställs. En del av de utfrågade sakkunniga föreslog en ytterligare senareläggning av tidsfristen för inlämnande av investeringsplaner från maj till juni. De ministerier som behandlar planerna (social- och hälsovårdsministeriet och inrikesministeriet) anser dock att det är motiverat att planerna fås senast i maj i enlighet med förslaget. 

Utskottet understöder förslaget om bättre samordning av styrprocesserna och tidtabellerna för beredning och behandling av investeringsplaner och anser att förslagen också bidrar till att göra välfärdsområdenas investeringsplaner mer uppdaterade och högklassiga än för närvarande. Utskottet anser dock att det nuvarande förfarandet är viktigt, där planerna vid behov kan kompletteras också efter tidsfristen för inlämnande av dem. 

Social- och hälsovårdsutskottet fäster förvaltningsutskottets uppmärksamhet dessutom vid att det vid social- och hälsovårdsutskottets utfrågning framfördes att uttrycket "... ska årligen utarbeta en investeringsplan för de investeringar inom välfärdsområdeskoncernen som påbörjas under de följande fyra räkenskapsperioderna och för finansieringen av dem" är oklart i fråga om uttrycket "som påbörjas" och att det enligt ett erhållet yttrande kunde ersättas med uttrycket "som planeras". Uttrycket "som påbörjas" används också i den gällande lagen.