Esityksen lähtökohtia
Kansalaisuuslakia koskevia hallitusohjelmakirjauksia on toteutettu vaiheittain kolmessa sisäministeriön hankkeessa. Ensimmäisessä vaiheessa toteutettiin asumisaikaedellytystä koskevat muutokset. Toisessa vaiheessa toteutettiin ne hallitusohjelman mukaiset muutokset, jotka koskivat selvitettyä henkilöllisyyttä, kansallista turvallisuutta, nuhteettomuutta ja toimeentuloedellytystä sekä kansalaisuuden menettämistä. Käsillä olevan esityksen ehdotukset koskevat kansalaisuuslain muutosten kolmatta eli viimeistä vaihetta.
Esityksessä ehdotetaan, että kansalaistamisen yleisiin edellytyksiin lisätään uusi yhteiskuntatietoa koskeva edellytys eli lähtökohtaisesti kansalaisuuskokeen hyväksytty suorittaminen. Kansalaisuuden hakijalta edellytetään jatkossa, että hänellä on suomen tai ruotsin kielellä osoitetut riittävät tiedot suomalaisesta yhteiskunnasta.
Muutoksen tarkoituksena on vahvistaa onnistuneen kotoutumisen osoittamista kansalaisuuden saamisen lähtökohtana. Hallituksen esityksen ehdotuksilla pyritään edistämään Suomen kansalaisuudesta kiinnostuneiden ulkomaalaisten perehtymistä keskeisiin yhteiskunnan toimintatapoihin ja perusperiaatteisiin, jotka tukevat aktiivista yhteiskuntaan osallistumista ja ovat tarpeen yhteiskunnassa toimimista varten. Kansalaisuuskokeella on tarkoitus testata luotettavasti ja yhdenvertaisesti siihen osallistuvan tietoja suomalaisesta yhteiskunnasta.
Hallintovaliokunta pitää tärkeänä, että kansalaisuutta hakevilla henkilöillä on perustiedot suomalaisesta yhteiskunnasta, oikeuksista ja velvollisuuksista. Yhteiskuntatietoedellytys voi parhaimmillaan tukea kotoutumista, osallisuutta ja yhteiskuntaan kiinnittymistä. Valiokunta toteaa, että saadun selvityksen mukaan yhteiskuntaa koskevien tietojen osoittaminen kansalaisuuskokeella on myös muissa maissa varsin yleinen vaatimus.
Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena sekä hyvin valmisteltuna. Valiokunta puoltaa ehdotuksen hyväksymistä seuraavin huomioin.
Yhteiskuntatiedon osoittaminen
Hallituksen esityksessä ehdotettuna lähtökohtana on, että yhteiskuntatieto osoitetaan suorittamalla kansalaisuuskoe. Yhteiskuntatiedon osoittamista edellytetään esityksen mukaan käytännössä työikäisiltä. Edellytys ei ehdotuksen 17 b §:n 2 momentin mukaan koske alle 18-vuotiasta eikä 65 vuotta täyttänyttä hakijaa. Edellytyksestä voidaan lisäksi poiketa, jos hakija ei pysty täyttämään sitä terveydentilansa tai vammaisuutensa vuoksi tai jos muutoin on olemassa erittäin painava syy edellytyksestä poikkeamiselle (17 b § 3 mom.).
Kansalaisuuskokeen lisäksi yhteiskuntatiedon voi ehdotuksen mukaan osoittaa suomen tai ruotsin kielellä suoritetulla ylioppilas- tai korkeakoulututkinnolla. Korkeakoulututkintoihin sisältyvät sekä Suomessa suoritetut yliopisto- että ammattikorkeakoulututkinnot. Hallintovaliokunta pitää perusteltuna, että kansalaisuuskokeella testattaviin tietoihin rinnastuvat tiedot opinnoissaan jo omaksuneen henkilön ei tarvitse osoittaa yhteiskuntatiedon osaamistaan uudelleen kansalaisuuskokeella.
Kansalaisuuskoe
Kansalaisuuslakiin ehdotetun 25 a §:n mukaan kansalaisuuskoe toteutetaan monivalintakokeena. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan kansalaisuuskokeeseen voi valmistautua itsenäisesti opiskelemalla yleisesti saatavilla olevan kansalaisuuskokeen oppimateriaalin tietoja. Kokeen toteutuksessa huomioidaan myös kansalaistamisen edellytyksenä oleva kielitaidon taso. Kysymykset koskevat ehdotuksen mukaan sellaisia aiheita kuin Suomen keskeistä lainsäädäntöä, perus- ja ihmisoikeuksia, yhdenvertaisuutta, sukupuolten tasa-arvoa sekä Suomen historiaa ja kulttuuria.
Valiokunnan saaman selvityksen mukaan kansalaisuuskokeen laatijan tehtäviin ei kuulu kokonaan uuden sisällön tuottamista kansalaisuuskoetta varten. Kansalaisuuskokeen oppimateriaalin on tarkoitus vastata sisällöltään ja laajuudeltaan yhteiskuntaorientaation oppimateriaalia, joka on laadittu nimenomaan edistämään yhteiskuntaorientaatioon osallistuvien kotoutumista. Samoin saadun selvityksen mukaan kansalaisuuskoe laaditaan sisällöltään ehdotetun 25 a §:n rajoissa eikä kansalaisuuskokeen laatimiseen liity tältä osin tarkoituksenmukaisuusharkintaa. Kansalaisuuskokeessa, sen oppimateriaalissa ja kokeen aihealueissa on kyse perustiedoista, jotka koskevat suomalaisen yhteiskunnan toimintaa sekä yksilön oikeuksia ja velvollisuuksia.
Kansalaisuuslakiin ehdotetun 25 b §:n mukaan Maahanmuuttovirasto tekee sopimuksen kansalaisuuskokeen kysymysten, vastausvaihtoehtojen ja oppimateriaalin hankkimisesta yliopiston tai muun sellaisen yliopistollisen toimijan kanssa, jolla on riittävä asiantuntemus tähän tehtävään. Muu yliopistollinen toimija voi olla esimerkiksi useampi yliopisto yhdessä tai yliopisto yhteistyössä ammattikorkeakoulun kanssa.
Hallintovaliokunta toteaa, että Suomen kansalaisuuden saamisen kannalta kansalaisuuskokeen suorittamisella on jatkossa merkittävä rooli. Kokeella on pystyttävä testaamaan luotettavasti siihen osallistuvan tietoja suomalaisen yhteiskunnan toiminnasta sekä yksilön oikeuksista ja velvollisuuksista. Tästä syystä valiokunta pitää tärkeänä, että kansalaisuuskokeen laatijalta edellytetään korkeatasoista ja monipuolista asiantuntemusta paitsi kokeen aihepiiristä myös oppimateriaalin ja sen tietoihin perustuvien kysymysten ja vastausten muotoilusta sekä kokeen ja sen oppimateriaalin kielen sovittamisesta oikealle taitotasolle.
Erityisjärjestelyt
Hallintovaliokunta tuo esiin, että kansalaisuuslakiin ehdotetussa 25 g §:ssä on myös huomioitu henkilöt, jotka sairauden, vamman, lukemisen tai kirjoittamisen erityisvaikeuden tai muun niihin rinnastettavan syyn vuoksi ovat estyneitä suorittamasta kansalaisuuskoetta samalla tavalla kuin muut kokeiden suorittajat. Hallintovaliokunta pitää tärkeänä, että näissä tilanteissa kokeen voi suorittaa erityisjärjestelyin.
Hallintovaliokunta tuo tässä yhteydessä myös esiin, että jatkossa Maahanmuuttovirasto arvioi luku- ja kirjoitustaidottomuuden osoittamista sekä edellä todettua kansalaisuuskokeen erityisjärjestelyjen myöntämistä että kielitaitoedellytyksestä poikkeamista varten. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan jatkossa, jos hakijalle myönnetään luku- ja kirjoitustaidottomuuden perusteella erityisjärjestelynä mahdollisuus kansalaisuuskokeen suorittamiseen suullisesti, häntä pidetään todistetusti luku- ja kirjoitustaidottomana myös kansalaisuushakemuksen yhteydessä kielitaitoedellytyksestä poikkeamista arvioitaessa. Hallintovaliokunta katsoo, että kun kyse on saman viranomaisen arviosta, joka koskee kansalaisuuslain 18 b §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitetun luku- ja kirjoitustaidottomuuden osoittamista, on perusteltua, että viranomainen eli Maahanmuuttovirasto ei enää hakemusvaiheessa tee uutta arviota samasta seikasta.
Oikaisuvaatimus
Kansalaisuuslain 41 §:ään ehdotetaan lisättäväksi uusi 2 ja 3 momentti, joissa ehdotetaan säädettäväksi oikaisuvaatimusmenettelystä. Hallintovaliokunnan saaman selvityksen mukaan kansalaisuuskokeen toteutustavasta johtuu, ettei koetuloksen hyväksyttävyyteen lähtökohtaisesti liity tulkinnanvaraisuutta. Oikaisuvaatimusmenettely on tarpeen ennen kaikkea sen selvittämistä varten, onko esimerkiksi jokin tekninen häiriötilanne estänyt kokeen suorittamisen hyväksytysti. Ehdotettu lausuntomenettely on tarkoitettu tilanteisiin, joissa oikaisuvaatimus on tehty monivalintakysymysten tulkinnanvaraisuuden perusteella. Lausuntoa ei siten tarvitse aina pyytää, vaan Maahanmuuttovirasto voi käsitellä esimerkiksi tekniseen häiriötilanteeseen liittyvät oikaisuvaatimukset ilman toimikunnan asiantuntijalausuntoa. Lausunnon pyytäminen riippuu siten oikaisuvaatimuksen sisällöstä.
Resursointi
Hallintovaliokunta toteaa, että hallituksen esityksen mukaan kansalaisuuskokeen alkuinvestoinneista aiheutuvat kertaluonteiset kustannukset ovat yhteensä noin 4,2 miljoonaa euroa ja pysyvät kustannukset noin 2,35 miljoonaa euroa. Mahdollinen lisämäärärahatarve arvioidaan vuoden 2026 toisen lisätalousarvion valmistelun yhteydessä. Kansalaisuuskokeen pysyvät kulut katetaan kokeeseen osallistuvilta koemaksuina pidemmän ajan kuluessa. Ehdotettujen muutosten on tarkoitus tulla voimaan vuoden 2027 alussa.
Valiokunta kiinnittää erityistä huomiota Maahanmuuttoviraston keskeiseen rooliin uudistuksen toimeenpanossa. Virastolle tulee esityksen myötä uusia tehtäviä muun muassa kansalaisuuskokeen valmisteluun, järjestämiseen, tietojärjestelmiin, maksuliikenteeseen sekä oikaisuvaatimusten käsittelyyn. Näiden asianmukainen hoitaminen edellyttää riittäviä henkilöstö-, taloudellisia ja tietojärjestelmäresursseja.
Valiokunta korostaa, että Maahanmuuttovirastolle on jo aiemmin osoitettu huomattava määrä uusia tehtäviä. Hallitusohjelmaan sisältyy laaja kokonaisuus lupajärjestelmän tehostamiseen sekä ulkomaalais- ja kansalaisuuslainsäädännön tiukentamiseen liittyviä uudistuksia, joista valiokunta on jo käsitellyt merkittävän osan. Näiden muutosten on arvioitu lisäävän viraston työmäärää ainakin siirtymävaiheessa, vaikka pidemmällä aikavälillä esimerkiksi turvapaikkahakemusten määrän voidaan arvioida vähenevän. Lisäksi EU:n maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikan uudistusta koskevaa lainsäädäntöä aletaan soveltaa kesällä 2026.
Valiokunta pitää välttämättömänä, että uudistusten kokonaisvaikutukset otetaan huomioon Maahanmuuttoviraston resursoinnissa. Riittämätön resursointi voi johtaa käsittelyaikojen pidentymiseen ja heikentää järjestelmän toimivuutta sekä hakijoiden oikeusturvaa.
Valiokunta pitää tärkeänä, että resurssit kohdennetaan Maahanmuuttovirastossa tarkoituksenmukaisesti. Virastossa on panostettu automaatioon ja ICT-kehitykseen, mikä on jo parantanut prosessien sujuvuutta. Näiden toimien jatkaminen, mukaan lukien tekoälyn hyödyntämisen laajentaminen, on perusteltua. Kehittämistoimet eivät kuitenkaan korvaa riittävää perusresursointia. Valiokunnan mielestä on lisäksi tärkeää, että mahdollisuuksia Maahanmuuttovirastossa käsiteltävien asioiden vähentämiseen aktiivisesti selvitetään. Mikäli toimintamenoihin kohdistuu liiallisia säästöjä, on riskinä, että käsittelyajat pitenevät eikä tavoiteltua tehokkuushyötyä saavuteta.
Valiokunta painottaa, että Maahanmuuttoviraston resurssien tulee olla riittävät ja ennakoitavat sekä uudistusten valmisteluun että niiden toimeenpanoon.