Propositionens bakgrund och centrala innehåll

(1) Syftet med propositionen är att undanröja lagstiftningsmässiga hinder som kan begränsa Finlands militära försvar samt ett fullskaligt utnyttjande av Natos avskräckning och försvar. 

(2) I Finlands gällande nationella lagstiftning grundar sig förbudet mot kärnladdningar på 4 § i kärnenergilagen (990/1987) och 34 kap. 6 § i strafflagen (39/1889). Enligt den gällande regleringen är det förbjudet att till Finland införa kärnladdningar samt att här framställa, inneha och spränga sådana. 

(3) Regeringen föreslår att det ovillkorliga förbudet i kärnenergilagen upphävs och att bestämmelserna överförs till strafflagen. Den bestämmelse i strafflagen som gäller kärnladdningsbrott ändras så att det i paragrafen föreskrivs om noggrant avgränsade grunder för undantag som berättigar till införsel av kärnladdningar till Finland eller till transport, tillhandahållande eller innehav av kärnladdningar i Finland. Verksamheten ska grunda sig på att Finland försvaras som en del av Nordatlantiska fördragsorganisationens kollektiva försvar eller försvarssamarbete, eller på Nordatlantiska fördragsorganisationens kollektiva försvar, eller på försvarssamarbete, och verksamheten enligt var och en av punkterna ska ske i enlighet med det besluts- eller avtalsarrangemang som gäller dem. I annat fall förblir verksamhet som hänför sig till kärnladdningar straffbelagt. 

(4) Under Finlands anslutningsprocess till Nato bedömdes det i propositionen (RP 315/2022 rd) att anslutningen till Nordatlantiska fördraget inte i sig förutsätter att kärnenergilagen ändras. Samtidigt konstaterades det dock att eventuella behövliga lagstiftningsåtgärder som gäller Natomedlemskapet kan genomföras genom separata författningar och stegvis. Finland anslöt sig till Nato utan begränsningar. 

(5) I slutet av 1980-talet utfärdades bestämmelserna i 4 § i den gällande kärnenergilagen i ett neutralt Finland i en mycket annorlunda säkerhetspolitisk miljö, där en central hotbild var Sovjetunionens strävan att intensifiera ländernas försvarsrelation genom konsultationsskyldigheterna i VSB-avtalet. År 2026 är Finland medlem i Nato och en del av dess kollektiva avskräckning, som delvis baserar sig på kärnvapen och som man har beslutat stärka efter Finlands anslutning till Nato. Finland har som Natomedlem deltagit fullt ut i verksamheten i alliansens planeringsgrupp för kärnvapenfrågor (NPG). Enligt bedömningar har det i och med deltagandet i detta arbete framkommit grunder för att se över det lagfästa förbudet mot kärnladdningar i Finland. 

(6) Utskottet understryker att den föreslagna regleringen inte innebär någon ändring i de förbud och begränsningar som gäller kärnladdningar och som är bindande för Finland på grund av Finlands internationella förpliktelser och inte heller ändrar Finlands långvariga linje som ett land som aktivt främjar rustningskontroll och nedrustning. 

(7) De föreslagna lagarna avses träda i kraft så snart som möjligt 

Propositionens utrikes- och säkerhetspolitiska referensram

(8) Rysslands invasion av Ukraina 2022 har inneburit en grundläggande försämring i Europas säkerhetspolitiska omgivning. Invasionen var en fortsättning på Rysslands aggressiva åtgärder i Krim och östra Ukraina 2014. Samtidigt har Ryssland betonat betydelsen av kärnvapen i sin strategiska avskräckning. Denna utveckling har förändrat väsentligt även Finlands säkerhetspolitiska omgivning. 

(9) Finlands Natomedlemskap har i grunden förändrat Finlands ställning i det euroatlantiska säkerhetssystemet. Finland är inte längre en militärt alliansfri stat, utan en del av en kollektiv försvarsallians vars avskräckning bygger på en helhet bestående av konventionella styrkor, robotförsvar och kärnvapen. 

(10) Utskottet betonar att det med tanke på Finlands säkerhet är viktigt att Natos avskräckning är trovärdig, inbegripet alla dess delområden. Varje Natoland måste aktivt delta i åtgärder för att utveckla och stärka Natos gemensamma avskräckning. Utskottet konstaterar att den nationella lagstiftningen måste vara konsekvent i förhållande till Finlands säkerhetspolitiska lösningar. 

Natos kärnvapenavskräckning och Finland

(11) I enlighet med Natos strategiska koncept från 2022 är det primära syftet med kärnvapenavskräckningen att bevara freden, förhindra påtryckningar och förebygga aggression. Så länge kärnvapen existerar kommer Nato att förbli en kärnvapenallians. 

(12) Under sakkunnigutfrågningen var ett centralt tema också att betydelsen av Natos kärnvapenavskräckning har förändrats under de senaste åren, och att centrala faktorer bakom utvecklingen är Rysslands olagliga anfallskrig mot Ukraina samt det anknytande kärnvapenhotet. Nato har sedan 2022 stärkt sin kärnvapenavskräckning. Vid Natos toppmöte 2024 beslutades att Nato ska stärka sin planeringsförmåga i fråga om kärnvapen som ett led i stärkandet av avskräckningen. Man har också under de senaste åren beslutat att stärka övningsverksamheten. 

(13) Natos kärnvapenavskräckning baserar sig på Natos kärnvapenstaters kärnvapen. Samtidigt är den ett kollektivt arrangemang vars funktion och utveckling är en gemensam uppgift för de allierade. Forskare som hörts bedömer att avskräckningens trovärdighet inte bara baserar sig på faktiska förmågor utan också på att den eventuella motståndaren inte får en uppfattning om alliansens juridiska, politiska eller operativa svagheter. 

(14) Trovärdigheten hos Natos övergripande avskräckning grundar sig också på strategisk vaghet. Nationella begränsningar som fastställts på förhand i lagstiftningen och som entydigt utesluter vissa av alliansens handlingsalternativ kan försvaga denna trovärdighet. 

(15) Det praktiska genomförandet av kärnvapenavskräckningen styrs och kontrolleras av Natos planeringsgrupp för kärnvapenfrågor (NPG), i vars arbete Finland har deltagit fullt ut sedan medlemskapet inleddes. Medlemskapet har gett Finland väsentlig information om hur alliansens avskräckning fungerar, upprätthålls och utvecklas. Informationen var ännu inte tillgänglig under anslutningsprocessen. Före Natomedlemskapet hade Finland således i praktiken inte möjlighet att fullt ut bedöma i vilken utsträckning den gällande nationella lagstiftningen kan begränsa arrangemangen eller planeringen i anslutning till alliansens kollektiva försvar. 

(16) Finlands geografiska läge i Natos nordliga flank och den långa landsgränsen med Ryssland accentuerar Finlands betydelse för alliansens kollektiva försvar. Enligt uppgift har Finlands lagstiftning således en större strategisk betydelse än vanligt. 

Bedömning av förhållandet mellan den gällande lagstiftningen och Natomedlemskapet

(17) Enligt uppgifter till utskottet utgör Finlands gällande lagstiftning en juridisk begränsning i förhållande till Natos kärnvapenavskräckning. 

(18) Avskräckningens trovärdighet bygger framför allt på planer och proaktiva arrangemang som utarbetas i fredstid. Utskottet bedömer att det är orealistiskt att utgå från att de lagstiftningsändringar som behövs kan genomföras först när en kris eller konflikt redan pågår. 

(19) Utskottet anser att det är viktigt att författningsändringen görs på ett sätt som beaktar Finlands beredskap att vid sidan av Natomedlemskapet överväga nya former av försvarssamarbete. Enligt uppgift möjliggör en författningsändring exempelvis att Finland på det sätt som Finland önskar deltar i Frankrikes ännu innehållsmässigt på en allmän nivå utformade initiativ om framskjuten avskräckning. Lagändringen öppnar på ett behövligt sätt möjligheter för annat samarbete som är nödvändigt med tanke på Finlands försvar. Enligt uppgift kompletterar Frankrikes initiativ Natos kärnvapenavskräckning, men ersätter inte den. 

Avtalet om försvarssamarbete mellan Finland och Förenta staterna

(20) Allt försvarssamarbete mellan Finland och Förenta staterna på finskt territorium regleras av avtalet om försvarssamarbete (Defence Cooperation Agreement, DCA). 

(21) I propositionen om DCA-avtalet konstaterades det att av betydelse när det gäller respekterandet av lagstiftningen är bland annat förbudet enligt 4 § i kärnenergilagen mot att till Finland införa kärnladdningar samt att här framställa, inneha och spränga sådana. Avtalet förbjuder dock inte direkt införsel av kärnladdningar på finskt territorium eller utplacering av sådana i Finland. När Förenta staterna placerar ut kärnvapen i Europa grundar det sig på separata fördrag och Förenta staterna har ingen plan, avsikt eller anledning att placera ut kärnvapen i nya länder (RP 58/2024 rd). 

(22) Avtalet innehåller bestämmelser om bland annat amerikanska styrkors tillträde till finskt territorium, användning av överenskomna anläggningar och områden, förhandslagring och förvaring av försvarsmateriel samt förflyttning av fordon. I artikel 1 i avtalet finns en förpliktelse enligt vilken all verksamhet som omfattas av avtalet ska bedrivas med full respekt för Finlands suveränitet, lagstiftning och internationella rättsliga förpliktelser. 

(23) En central del av DCA-avtalet är konsultationsskyldigheten mellan parterna. Syfte med skyldigheten är att säkerställa att Finland har situationsmedvetenhet när det gäller avtalsenlig verksamhet och att möjliggöra beaktandet av säkerhets- och utrikespolitiska aspekter samt vid behov nationellt beslutsfattande. Finland kan meddela att någon verksamhet inte överensstämmer med Finlands lagstiftning, politik eller internationella förpliktelser, och Förenta staterna ska agera enligt Finlands ståndpunkt. 

(24) Utrikesutskottet påpekar att Förenta staterna har DCA-avtal också med Finlands viktigaste allierade. Enligt uppgift har konsultationsförfarandet också i dessa avtal bedömts trygga respektive lands suveränitet. Enligt sakkunnigbedömningar tryggar konsultationen på ett tillräckligt sätt Finlands suveränitet även om 4 § i kärnenergilagen upphävs. Utskottet har inga invändningar mot de här bedömningarna. Utskottet påpekar dessutom att vid konsultationer enligt DCA-avtalet tryggas riksdagens ställning i enlighet med 47 § och 97 § i grundlagen eller genom att riksdagen kopplas till beslutsfattandet i enlighet med 3 § i lagen om beslutsfattande om internationellt bistånd, samverkan eller annan internationell verksamhet (418/2017). 

Nordisk referensram

(25) Utskottet anser det vara av betydelse att Finlands regleringslösningar är konsekventa i förhållande till de viktigaste allierade och särskilt de nordiska länderna. Därför granskade utskottet bestämmelserna om kärnladdningar i de övriga nordiska länderna. 

(26) Utifrån inkomna uppgifter konstaterar utskottet att lagstiftningen i Sverige, Norge och Danmark inte innehåller något sådant absolut förbud mot kärnladdningar som det som finns i Finlands kärnenergilag. Deras strategier bygger på politiska riktlinjer och internationella åtaganden. 

(27) På senare tid har den nordiska samordningen också stärkts i frågor som gäller Natos kärnvapenpolitik. Utskottet välkomnar denna utveckling och anser det vara viktigt att den regelbundna dialogen om avskräcknings- och försvarssamarbetet fortsätter. Utskottet anser att det är viktigt att den aktuella ändringen av regleringen leder till att Finland följer samma linje som de övriga nordiska länderna. 

Finlands roll i internationell rustningskontroll och nedrustning

(28) Utskottet anser det vara viktigt att den aktuella ändringen av regleringen inte ändrar Finlands långsiktiga och aktiva politik för att främja rustningskontroll och nedrustning och stärka den internationella säkerheten. Propositionen innebär ingen ändring i de internationella förpliktelser som är bindande för Finland. Finland betonar även framöver efterlevnaden av fördragen om rustningskontroll och åtgärder som ökar förtroendet. Utifrån inkommen utredning konstaterar utskottet att omvärlden i fråga om internationell rustningskontroll, genomförandet av anknytande avtal och främjandet av rustningskontroll har försämrats. Utskottet anser att slutsatsen är oroväckande och betonar att Finland bör fortsätta att aktivt påverka och betona rustningskontrollens betydelse för den internationella stabiliteten och säkerheten. Rustningskontroll stöder också genomförandet av humanitär rätt. 

(29) Utskottet betonar att den föreslagna lagändringen inte innebär någon ändring i Finlands åtaganden i fråga om icke-spridningsavtalet för kärnvapen (NPT), förhindrande av spridning av kärnvapen, internationell rustningskontroll och främjande av kärnvapennedrustning. 

(30) Utskottet hörde också sakkunniga som bedömde att den nu aktuella ändringen av bestämmelsen sänder ett budskap till omvärlden som försvagar icke-spridningsregimen. I ljuset av dessa bedömningar anser utskottet att det är viktigt att Finland informerar omvärlden om vad denna lagstiftningsändring handlar om. Finland fortsätter sin långa linje för att främja rustningskontroll och nedrustning. Samtidigt är Finland ett allierat land som för sin del fullt ut sörjer för alliansens säkerhet. Dessa utesluter inte varandra. 

Om nationellt beslutsfattande

(31) Enligt 93 § 1 mom. i grundlagen leds Finlands utrikespolitik av republikens president i samverkan med statsrådet. Riktlinjerna för centrala ärenden gällande Nato samt utrikes- och säkerhetspolitiken fastställs vid ett gemensamt möte mellan republikens president och statsrådets utrikes- och säkerhetspolitiska ministerutskott under ledning av republikens president i samverkan med statsrådet. Finlands ståndpunkter i utvecklandet och genomförandet av Natos kärnvapenpolitik fastställs vid ett gemensamt möte mellan republikens president och statsrådets utrikes- och säkerhetspolitiska ministerutskott (RP, s. 51). Utrikesutskottet behandlar förberedelsevis viktiga ärenden som gäller utrikes- och säkerhetspolitiken och Finlands övriga relationer till främmande makter. 

(32) De ärenden som hör till statsrådet avgörs vid statsrådets allmänna sammanträde eller i det ministerium som saken gäller. Vid allmänt sammanträde avgörs i enlighet med 67 § i grundlagen vittsyftande och principiellt viktiga ärenden samt sådana andra ärenden vars betydelse kräver det. 

(33) I situationer där det inte är fråga om särskilt föreskrivna förfaranden för beslutsfattande i vilka riksdagen deltar, ges riksdagen med stöd av 47 och 97 § i grundlagen information om Natos kollektiva försvar och försvarssamarbete samt därmed eventuellt anslutna ärenden som gäller kärnladdningar, står det i propositionsmotiven. Information om exempelvis Finlands ståndpunkter om Natos kärnvapenpolitik som fastställts vid ett gemensamt möte mellan republikens president och statsrådets utrikes- och säkerhetspolitiska ministerutskott ges till riksdagen i enlighet med 47 och 97 § i grundlagen (RP, s. 53). 

(34) På beslutsfattande som gäller deltagande i Natos verksamhet och försvarssamarbete tillämpas från fall till fall i synnerhet lagen om beslutsfattande om internationellt bistånd, samverkan eller annan internationell verksamhet. Bestämmelser om tillståndsförfarandet i fråga om ankomst till finskt territorium och uppehåll i landet finns i territorialövervakningslagen (755/2000) (se RP, s. 52). 

(35) Om de beslut om kärnvapenavskräckning som fattas inom Nato ska alltid en nationell ståndpunkt utformas. Det praktiska genomförandet av kärnvapenavskräckningen i Nato styrs och kontrolleras i Natos planeringsgrupp för kärnvapenfrågor (NPG), i vilken medlemsstaterna företräds av försvarsministrarna. Beslutsfattandet i Nato baserar sig på konsensus bland medlemsstaterna. 

Utskottets slutsatser

(36) Utrikesutskottet anser att propositionen i första hand bör bedömas med avseende på stärkandet av Natos avskräckning, Finlands försvar, stärkandet av försvarssamarbetet och den försvagade euroatlantiska säkerhetsomgivningen. 

(37) Utskottet anser att den nationella lagstiftningen inte ska orsaka rättslig oklarhet eller onödiga begränsningar för Finlands fulla deltagande i alliansens kollektiva försvar eller annat försvarssamarbete som är viktigt för Finlands säkerhet. 

(38) Utskottet understryker att trovärdigheten i Natos avskräckning grundar sig på alliansens enighet, förutsägbarhet och kollektiva engagemang. Avskräckningens trovärdighet försvagas av en situation där en eventuell motståndare får en uppfattning om enskilda allierades juridiska eller politiska begränsningar som kan utnyttjas i en krissituation. Ur denna synvinkel är det viktigt att Finlands lagstiftning är konsekvent i förhållande till förpliktelserna och handlingslogiken i alliansens kollektiva försvar. 

(39) Vid utskottets genomgång av propositionen var nordisk koherens i kärnvapenfrågor ett centralt tema. Utskottet anser att det nordiska perspektivet är betydande för Finlands kärnvapenpolitik och anser det vara viktigt att de nordiska ländernas mål och praxis i försvaret av området är så enhetliga som möjligt. Utskottet påpekar att Finland genom att slopa sina lagstiftningsmässiga begränsningar intar den nordiska linjen i fråga om regleringen. 

(40) Före Natomedlemskapet hade Finland i praktiken inte möjlighet att fullt ut bedöma i vilken utsträckning den gällande nationella lagstiftningen kan begränsa arrangemangen eller planeringen i anslutning till alliansens kollektiva försvar. Utifrån de erfarenheter Finland nu har är det motiverat att säkerställa att Finlands nationella lagstiftning inte orsakar något rättsligt hinder för Finlands fulla deltagande i alliansens kollektiva försvar. 

(41) Utskottet konstaterar att den föreslagna ändringen av regleringen inte innebär någon ändring i Finlands internationella förpliktelser i fråga om rustningskontroll och icke-spridningsavtalet för kärnvapen. 

(42) Lagändringen ändrar inte Finlands ställning som en kärnvapenfri stat i enlighet med icke-spridningsavtalet för kärnvapen. Som det står i statsrådets redogörelse (SRR 2/2026 rd) avser Finland inte att stationera kärnvapen på sitt territorium under fredstid. 

(43) Utskottet anser det vara viktigt att Finland fortsätter sin långvariga och aktiva verksamhet för att främja de internationella processer som gäller kärnvapennedrustning och förhindrande av spridning av massförstörelsevapen och för att stödja genomförandet av processerna, utan att ifrågasätta Natos kärnvapenavskräckning. 

(44) På de grunder som anges ovan anser utrikesutskottet att propositionen är utrikes- och säkerhetspolitiskt motiverad och tillstyrker lagförslagen.