Hallituksen esityksen tausta sekä keskeinen sisältö

(1) Esityksen tarkoituksena on poistaa lainsäädännölliset esteet, jotka voivat rajoittaa Suomen sotilaallista puolustamista sekä Naton pelotteen ja puolustuksen täysimääräistä hyödyntämistä.  

(2) Voimassa olevassa Suomen kansallisessa lainsäädännössä ydinräjähteiden kielto perustuu ydinenergialain (990/1987) 4 §:ään sekä rikoslain (39/1889) 34 luvun 6 §:ään. Nykyisen sääntelyn mukaan ydinräjähteiden maahantuonti, valmistaminen, hallussapito ja räjäyttäminen on Suomessa kielletty. 

(3) Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että ydinenergialain ehdoton kielto kumotaan ja sääntely siirretään rikoslakiin. Rikoslain ydinräjähderikosta koskevaa pykälää muutetaan siten, että pykälässä säädetään tarkkarajaisista poikkeusperusteista, jotka oikeuttavat ydinräjähteen tuomisen Suomeen taikka sen kuljettamisen, toimittamisen tai hallussapidon Suomessa. Toiminnan pitää perustua Suomen puolustamiseen osana Pohjois-Atlantin liiton yhteistä puolustusta tai puolustusyhteistyötä taikka Pohjois-Atlantin liiton yhteiseen puolustukseen tai puolustusyhteistyöhön, ja että kunkin kohdan toiminta tapahtuu sitä koskevan päätöksenteko- tai sopimusjärjestelyn mukaisesti. Muutoin ydinräjähteisiin liittyvä toiminta säilyisi kriminalisoituna. 

(4) Suomen Naton liittymisprosessin aikana (HE 315/2022 vp) arvioitiin, ettei Pohjois-Atlantin sopimukseen liittyminen sellaisenaan edellyttänyt ydinenergialain muutosta. Samalla kuitenkin todettiin, että Nato-jäsenyyteen liittyvät mahdolliset tarpeelliset lainsäädäntötoimet voidaan toteuttaa erillisillä säädöksillä ja vaiheittain. Suomi liittyi Natoon ilman rajoitteita. 

(5) Voimassa oleva ydinenergialain 4§ säädettiin 1980-luvun lopulla puolueettomassa Suomessa hyvin erilaisessa turvallisuuspoliittisessa ympäristössä, jossa sen keskeinen uhkakuva oli Neuvostoliiton pyrkimys tiivistää maiden puolustussuhdetta YYA-sopimuksen konsultaatiovelvoitteisiin. Vuonna 2026 Suomi on Naton jäsen ja osa sen kollektiivista, osin ydinaseisiin perustuvaa pelotetta, jota on Suomen Natoon liittymisen jälkeen päätetty vahvistaa. Suomi on Naton jäsenenä osallistunut täysimääräisesti liittokunnan ydinsuunnitteluryhmän (NPG) toimintaan. Kuultujen arvioiden mukaan tähän työhön osallistumisen myötä on ilmennyt perusteita, joiden vuoksi Suomen ydinräjähteitä koskevaa lakitasoista kieltoa on syytä tarkastella uudelleen. 

(6) Valiokunta painottaa, ettei ehdotettu sääntely merkitse muutosta Suomen kansainvälisistä velvoitteista johtuviin Suomea sitoviin ydinräjähteitä koskeviin kieltoihin ja rajoitteisiin eikä muuta Suomen pitkää linjaa aktiivisena asevalvontaa ja -riisuntaa edistävänä maana.  

(7) Ehdotettujen lakien on tarkoitus tulla voimaan mahdollisimman pian. 

Esityksen ulko- ja turvallisuuspoliittinen viitekehys

(8) Euroopan turvallisuusympäristö on heikentynyt perustavanlaatuisesti Venäjän hyökättyä Ukrainaan vuonna 2022. Hyökkäys oli jatkumoa Venäjän aggressiivisille toimille Krimillä ja Itä-Ukrainassa vuonna 2014. Samalla Venäjä on korostanut ydinaseiden merkitystä strategisessa pelotteessaan. Tämä kehitys on muuttanut olennaisesti myös Suomen turvallisuusympäristöä.  

(9) Suomen Nato-jäsenyys on muuttanut perustavanlaatuisesti Suomen asemaa euroatlanttisessa turvallisuusjärjestelmässä. Suomi ei ole enää sotilaallisesti liittoutumaton valtio, vaan osa kollektiivista puolustusliittoa, jonka pelote rakentuu tavanomaisten joukkojen, ohjuspuolustuksen ja ydinaseiden muodostamalle kokonaisuudelle. 

(10) Valiokunta korostaa, että Suomen turvallisuuden kannalta keskeistä on Naton pelotteen uskottavuus, sisältäen kaikki sen osa-alueet. Jokaisen Nato-maan on osallistuttava aktiivisesti toimiin, joilla Naton yhteistä pelotetta kehitetään ja vahvistetaan. Valiokunta toteaa, että kansallisen lainsäädännön tulee olla johdonmukainen suhteessa Suomen turvallisuuspoliittisiin ratkaisuihin. 

Naton ydinpelote ja Suomi

(11) Naton vuoden 2022 strategisen konseptin mukaisesti ydinpelotteen ensisijaisena tarkoituksena on rauhan säilyttäminen, painostuksen estäminen sekä aggression ennaltaehkäisy. Niin kauan kuin ydinaseita on olemassa, Nato säilyy ydinaseliittona. 

(12) Asiantuntijakuulemisissa nousi myös keskeisesti esille Naton ydinpelotteen merkityksen muutos viime vuosina, missä Venäjän laiton hyökkäyssota Ukrainaan ja siihen liittyvä ydinaseuhkailu ovat keskeisiä tekijöitä. Nato on vuodesta 2022 lähtien vahvistanut ydinpelotettaan. Naton huippukokouksessa vuonna 2024 päätettiin, että Nato vahvistaa ydinaseisiin liittyvää suunnittelukykyään osana pelotteen vahvistamista. Myös harjoitustoimintaa on viime vuosien aikana päätetty vahvistaa. 

(13) Naton ydinasepelote perustuu Naton ydinasevaltioiden ydinaseisiin. Samalla se on kollektiivinen järjestely, jonka toimivuus ja kehittäminen on liittokunnan jäsenten yhteinen tehtävä. Kuultujen tutkija-arvioiden mukaan pelotteen uskottavuus perustuu paitsi todellisiin suorituskykyihin myös siihen, ettei mahdolliselle vastustajalle synny käsitystä liittokunnan oikeudellisista, poliittisista tai operatiivisista heikkouksista. 

(14) Naton kokonaispelotteen uskottavuus perustuu myös strategiseen epämääräisyyteen. Kansalliset, etukäteen lainsäädännössä asetetut rajoitteet, jotka yksiselitteisesti sulkevat pois tiettyjä liittokunnan toimintavaihtoehtoja, voivat heikentää tätä uskottavuutta. 

(15) Ydinpelotteen käytännön toteutusta ohjaa ja kontrolloi Naton ydinasepolitiikan suunnitteluryhmä (NPG), jonka työhön Suomi on jäsenyyden alusta saakka täysimääräisesti osallistunut. Jäsenyys on tarjonnut Suomelle olennaista tietoa liittokunnan pelotteen toiminnasta, ylläpidosta ja kehittämisestä, jota ei liittymisprosessin aikana vielä ollut käytettävissä. Ennen Nato-jäsenyyttä Suomella ei siten käytännössä ollut mahdollisuutta arvioida täysimääräisesti, missä määrin voimassa oleva kansallinen lainsäädäntö voisi rajoittaa liittokunnan yhteiseen puolustukseen liittyviä järjestelyjä tai suunnittelua. 

(16) Suomen maantieteellinen asema Naton pohjoisella sivustalla sekä pitkä maaraja Venäjän kanssa korostavat Suomen merkitystä liittokunnan yhteisessä puolustuksessa. Saadun selvityksen mukaan Suomen lainsäädännöllä on näin tavanomaista suurempi strateginen merkitys. 

Arvio nykyisen lainsäädännön ja Nato-jäsenyyden suhteesta

(17) Valiokunnan saaman selvityksen mukaan Suomen voimassa oleva lainsäädäntö muodostaa oikeudellisen rajoitteen Naton ydinpelotteeseen liittyen. 

(18) Pelotteen uskottavuus rakentuu ennen kaikkea rauhan aikana laadittaville suunnitelmille ja ennakoiville järjestelyille. Valiokunta arvioi olevan epärealistista lähteä siitä, että tarvittavat lainsäädäntömuutokset voitaisiin toteuttaa vasta kriisin tai konfliktin aikana. 

(19) Valiokunta pitää tärkeänä sitä, että säädösmuutos tehdään tavalla, jossa otetaan huomioon Suomen valmius tarkastella Nato-jäsenyyden rinnalla uusia puolustusyhteistyön muotoja. Saadun selvityksen mukaan säädösmuutos mahdollistaisi esimerkiksi Suomen osallistumisen haluamallaan tavalla myös Ranskan vielä sisällöltään yleisluontoisen eteentyönnetyn pelotteen aloitteeseen ja jättää tarpeellisella tavalla avoimeksi muun Suomen puolustuksen kannalta tarkoituksenmukaisen yhteistyön. Saadun selvityksen mukaan Ranskan aloite täydentää, ei korvaa Naton ydinasepelotetta. 

Suomen ja Yhdysvaltojen puolustusyhteistyösopimus

(20) Kaikkea Suomen ja Yhdysvaltojen välistä puolustusyhteistyötä Suomen alueella sääntelee puolustusyhteistyösopimus (Defence Cooperation Agreement, DCA). 

(21) DCA-sopimusta koskevassa hallituksen esityksessä todetaan, että lainsäädännön kunnioittamisen kannalta merkitystä on muun muassa ydinenergialain 4 §:n mukaisella ydinräjähteiden maahantuonnin, valmistamisen, hallussapidon ja räjäyttämisen kiellolla. Sopimus ei kuitenkaan suoraan kiellä ydinräjähteiden tuomista Suomen alueelle tai sijoittamista Suomeen. Yhdysvaltojen ydinaseiden sijoittaminen Eurooppaan perustuu erillisiin valtiosopimuksiin, eikä Yhdysvalloilla ole suunnitelmaa, aikomusta tai syytä sijoittaa ydinaseita uusiin maihin (HE 58/2024 vp). 

(22) Sopimus sisältää määräyksiä muun muassa Yhdysvaltojen joukkojen pääsystä Suomen alueelle, sovittujen tilojen ja alueiden käytöstä, puolustusmateriaalin ennakkosijoittamisesta ja varastoimisesta sekä ajoneuvojen liikkumisesta. Sopimuksen 1 artiklaan on kirjattu velvoite siitä, että kaikessa sopimuksen mukaisessa toiminnassa kunnioitetaan Suomen suvereniteettia, lainsäädäntöä ja kansainvälisoikeudellisia velvoitteita. 

(23) Keskeinen osa DCA-sopimusta on osapuolten välinen konsultaatiovelvoite, jonka tarkoituksena on varmistaa Suomelle tilannetietoisuus sopimuksen mukaisesta toiminnasta sekä mahdollisuus huomioida kansalliset turvallisuus- ja ulkopoliittiset näkökohdat ja tarvittaessa kansallinen päätöksenteko. Suomi voi ilmoittaa, ettei jokin toiminta ole Suomen lainsäädännön, politiikan tai kansainvälisten velvoitteiden mukaista, ja Yhdysvaltojen tulee toimia Suomen kannan mukaisesti. 

(24) Ulkoasiainvaliokunta huomauttaa, että Yhdysvalloilla on DCA-sopimukset myös keskeisten Suomen liittolaisten kanssa. Saadun selvityksen mukaan myös näissä sopimuksissa konsultaatiomenettelyn on arvioitu turvaavan kunkin maan täysivaltaisuuden. Saatujen asiantuntija-arvioiden mukaan konsultaatio turvaisi ydinenergialain 4 §:n kumoamisesta huolimatta riittävällä tavalla Suomen suvereniteetin eikä vaikuttaisi Suomen täýsivaltaisuuteen. Valiokunnalla ei ole huomauttamista näihin arvioihin. Valiokunta huomauttaa lisäksi, että DCA-sopimuksen mukaisessa konsultaatiossa eduskunnan asema turvataan perustuslain 47 § tai 97 § mukaisesti tai kytkemällä eduskunta päätöksentekoon kansainvälistä apua, yhteistoimintaa tai muuta kansainvälistä toimintaa koskevasta päätöksenteosta annetun lain (418/2017) 3 § mukaisesti.  

Pohjoismainen viitekehys

(25) Valiokunta pitää merkityksellisenä sitä, että Suomen sääntelyratkaisut ovat johdonmukaisia suhteessa keskeisiin liittolaisiin ja erityisesti Pohjoismaihin. Tästä syystä valiokunta tarkasteli muiden Pohjoismaiden ydinräjähteisiin liittyvää sääntelyä. 

(26) Saadun selvityksen mukaan valiokunta toteaa, ettei Ruotsin, Norjan ja Tanskan lainsäädännössä ole Suomen ydinenergialain kaltaista ehdotonta ydinräjähteitä koskevaa kieltoa. Niiden lähestymistapa perustuu poliittisiin linjauksiin ja kansainvälisiin sitoumuksiin. 

(27) Viime aikoina pohjoismainen koordinaatio on myös vahvistunut Naton ydinasepolitiikkaan liittyvissä kysymyksissä. Valiokunta pitää tätä kehitystä myönteisenä ja pitää tärkeänä sitä, että säännönmukainen vuoropuhelu pelote- ja puolustusyhteistyössä jatkuu. Valiokunta pitää tärkeänä näkökulmaa siitä, että nyt käsiteltävä oleva sääntelyn muutos toisi Suomen linjaan muiden Pohjoismaiden kanssa. 

Suomen rooli kansainvälisessä asevalvonnassa ja -riisunnassa

(28) Valiokunta pitää tärkeänä sitä, ettei nyt käsillä oleva sääntelymuutos muuttaisi Suomen pitkäaikaista linjaa ja aktiivista politiikkaa asevalvonnan ja -riisunnan edistämiseksi ja kansainvälisen turvallisuuden vahvistamiseksi. Hallituksen esitys ei merkitsisi muutosta Suomea sitoviin kansainvälisiin velvoitteisiin. Suomi painottaa jatkossakin asevalvontasopimusten noudattamista ja luottamusta lisääviä toimia. Saadun selvityksen pohjalta valiokunta toteaa kansainvälisen asevalvonnan toimintaympäristön, asevalvontasopimusten toimeenpanon ja asevalvonnan edistämisen edellytysten heikentyneen. Valiokunta pitää arvioita huolestuttavia ja korostaa, että Suomen tulee jatkaa aktiivista vaikuttamista ja asevalvonnan merkityksen korostamista kansainväliselle vakaudelle ja turvallisuudelle. Asevalvonnalla tuetaan myös humanitaarisen oikeuden toimeenpanoa. 

(29) Valiokunta korostaa, ettei ehdotettu lainsäädäntömuutos merkitse muutosta Suomen sitoutumisessa ydinsulkusopimukseen (NPT), ydinaseiden leviämisen estämiseen, kansainväliseen asevalvontaan tai ydinaseriisunnan edistämiseen. 

(30) Valiokunta kuuli myös asiantuntija-arvioita, jonka mukaan nyt tekeillä oleva säännösmuutos antaisi ydinsulkuregiimiä heikentävän viestin ulkomaailmalle. Valiokunta pitää näiden arvioiden valossa tärkeänä sitä, että Suomi viestii ulkomaailmalle, mistä tässä säädösmuutoksessa on kyse. Suomi jatkaa pitkää linjaansa asevalvonnan ja -riisunnan edistämiseksi. Samanaikaisesti Suomi on liittoutunut maa, joka huolehtii osaltaan täysimääräisesti liittokunnan turvallisuudesta. Nämä eivät ole toisiaan poissulkevia asioita. 

Kansallisesta päätöksenteosta

(31) Perustuslain 93 §:n 1 momentin mukaan Suomen ulkopolitiikkaa johtaa tasavallan presidentti yhteistoiminnassa valtioneuvoston kanssa. Keskeiset Natoa koskevat asiat sekä ulko- ja turvallisuuspoliittiset asiat linjataan TP-UTVA:ssa tasavallan presidentin johdolla yhteistoiminnassa valtioneuvoston kanssa. Suomen kannat Naton ydinasepolitiikan kehittämiseen ja toimeenpanoon linjataan TP-UTVA:ssa (HE, s. 50). Ulkoasiainvaliokunta käsittelee valmistelevasti tärkeät ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa ja muita Suomen suhteita ulkovaltoihin koskevat asiat. 

(32) Valtioneuvostolle kuuluvat asiat ratkaistaan valtioneuvoston yleisistunnossa tai asianomaisessa ministeriössä. Valtioneuvoston yleisistunnossa ratkaistaan perustuslain 67 §:n mukaisesti laajakantoiset ja periaatteellisesti tärkeät asiat sekä ne muut asiat, joiden merkitys sitä vaatii. 

(33) Hallituksen esityksen perustelujen mukaan tilanteissa, joissa kyse ei ole erikseen säädetyistä päätöksentekomenettelyistä, joihin eduskunta osallistuu, eduskunnalle annetaan tietoa Naton yhteisestä puolustuksesta ja puolustusyhteistyöstä sekä niihin mahdollisesti liittyvistä ydinräjähteitä koskevista asioista perustuslain 47 ja 97 §:n perusteella. Esimerkiksi TP-UTVA:ssa linjatuista Suomen kannoista Naton ydinasepolitiikasta annetaan tietoa eduskunnalle perustuslain 47 ja 97 §:n mukaisesti (HE, s. 52). 

(34) Naton toimintaan ja puolustusyhteistyöhön osallistumista koskevaan päätöksentekoon sovellettaisiin tapauskohtaisesti erityisesti lakia kansainvälistä apua, yhteistoimintaa tai muuta kansainvälistä toimintaa koskevasta päätöksenteosta . Suomen alueelle tuloa ja maassaoloa koskevasta lupamenettelystä säädetään aluevalvontalaissa (755/2000) (ks. HE, s. 50). 

(35) Natossa tehtäviin ydinpelotetta koskeviin päätöksiin tehdään aina kansallinen kannanmuodostus. Natossa tapahtuvaa ydinpelotteen käytännön toteutusta ohjaa ja kontrolloi Naton ydinasepolitiikan suunnitteluryhmä (NPG), jossa jäsenvaltioita edustavat puolustusministerit. Päätöksenteko perustuu Natossa jäsenvaltioiden konsensukseen. 

Valiokunnan johtopäätökset

(36) Ulkoasiainvaliokunta katsoo, että hallituksen esitystä on arvioitava ensisijaisesti Naton pelotteen vahvistamisen, Suomen puolustamisen, puolustusyhteistyön vahvistamisen ja heikentyneen euroatlanttisen turvallisuusympäristön näkökulmasta. 

(37) Valiokunnan näkemyksen mukaan kansallisen sääntelyn ei tule muodostaa oikeudellista epäselvyyttä tai tarpeettomia rajoitteita Suomen täysimääräiselle osallistumiselle liittokunnan yhteiseen puolustukseen tai muuhun Suomen turvallisuuden kannalta merkittävään puolustusyhteistyöhön. 

(38) Valiokunta korostaa, että Naton pelotteen uskottavuus perustuu liittokunnan yhtenäisyyteen, ennakoitavuuteen ja kollektiiviseen sitoutumiseen. Pelotteen uskottavuutta heikentäisi tilanne, jossa mahdolliselle vastustajalle syntyisi käsitys yksittäisten liittolaisten oikeudellisista tai poliittisista rajoitteista, joita voitaisiin hyödyntää kriisitilanteessa. Tästä näkökulmasta on tärkeää, että Suomen lainsäädäntö on johdonmukainen suhteessa liittokunnan yhteisen puolustuksen velvoitteisiin ja toimintalogiikkaan. 

(39) Käydessään läpi hallituksen esitystä valiokunta käsitteli keskeisesti kysymystä pohjoismaisesta koherenssista ydinasekysymyksissä. Valiokunta pitää pohjoismaisuuteen liittyvää näkökulmaa Suomen ydinasepolitiikan kannalta merkittävänä ja pitää tärkeänä sitä, että Pohjoismaiden tavoitteet ja käytännöt olisivat alueen puolustuksessa mahdollisimman yhtenäiset. Valiokunta huomauttaa, että poistamalla lainsäädännölliset rajoitteensa asettuu Suomi pohjoismaiselle linjalle sääntelyn suhteen. 

(40) Ennen Nato-jäsenyyttä Suomella ei ollut käytännössä mahdollisuutta arvioida täysimääräisesti, missä määrin voimassa oleva kansallinen lainsäädäntö voisi rajoittaa liittokunnan yhteiseen puolustukseen liittyviä järjestelyjä tai suunnittelua. Nyt saadun kokemuksen perusteella on perusteltua varmistaa, ettei Suomen kansallinen lainsäädäntö muodosta oikeudellista estettä Suomen täysimääräiselle osallistumiselle liittokunnan yhteiseen puolustukseen. 

(41) Valiokunta toteaa, ettei ehdotettu sääntelymuutos merkitse muutosta Suomen kansainvälisiin asevalvonta- ja ydinsulkusopimusvelvoitteisiin. 

(42) Lainsäädäntömuutos ei muuta Suomen asemaa ydinsulkusopimuksen mukaisena ydinaseettomana valtiona. Kuten valtioneuvoston ajankohtaisselontekoon on kirjattu (VNS 2/2026 vp), ei Suomi aio sijoittaa alueelleen ydinaseita rauhan aikana. 

(43) Valiokunta pitää tärkeänä, että Suomi jatkaa pitkäaikaista ja aktiivista toimintaansa ydinaseriisuntaa ja joukkotuhoaseiden leviämisen estämistä koskevien kansainvälisten prosessien edistämiseksi ja niiden toimeenpanon tukemiseksi, Naton ydinasepelotetta kyseenalaistamatta. 

(44) Edellä esitetyin perustein ulkoasiainvaliokunta pitää hallituksen esitystä ulko- ja turvallisuuspoliittisesti perusteltuna ja puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä.